VERSLAG over het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding

over het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding

(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))

(Raadplegingsprocedure)

Het Europees Parlement,

–   gezien het voorstel van de Commissie (COM(2007)0650),

–   gezien de algemene oriëntatie van de Raad van 18 april 2008[1],

–   gelet op de artikelen 29, 31, lid 1, onder e) en 34, lid 2, onder b) van het EU­Verdrag,

–   gelet op artikel 39, lid 1 van het EU­Verdrag, op grond waarvan het Parlement door de Raad is geraadpleegd (C6‑0466/2007),

–   gelet op de artikelen 93 en 51 van zijn Reglement,

–   gezien het verslag van de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken en het advies van de Commissie juridische zaken (A6‑0323/2008),

1.  hecht zijn goedkeuring aan het Commissievoorstel, als geamendeerd door het Parlement;

2.  verzoekt de Commissie haar voorstel krachtens artikel 250, lid 2 van het EG‑Verdrag dienovereenkomstig te wijzigen;

3.  verzoekt de Raad, wanneer deze voornemens is af te wijken van de door het Parlement goedgekeurde tekst, het Parlement hiervan op de hoogte te stellen;

4.  wenst opnieuw te worden geraadpleegd ingeval de Raad voornemens is ingrijpende wijzigingen aan te brengen in het voorstel van de Commissie;

5.  verzoekt de Raad en de Commissie na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon prioriteit te geven aan elk toekomstig voorstel tot wijziging van het besluit in overeenstemming met verklaring nr. 50 ad artikel 10 van het protocol betreffende de overgangsbepalingen gehecht aan het Verdrag betreffende de Europese Unie, het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie en het Verdrag tot oprichting van de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie;

6.  verklaart zich nu al bereid om, zodra het Verdrag van Lissabon in werking is getreden, dergelijke voorstellen te behandelen, zo nodig in het kader van de urgentieprocedure, in nauwe samenwerking met de nationale parlementen; indien het nieuwe voorstel inhoudelijk overeenkomt met het onderhavige advies, is het mogelijk dat de procedure van de interinstitutionele overeenkomst inzake codificatie wordt gevolgd;

7.  verzoekt zijn Voorzitter het standpunt van het Parlement te doen toekomen aan de Raad en de Commissie.

• [1]  Zie publiek register van de Raad: http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/08/st08/st08707.nl08.pdf

Achtergrond

Het verschijnsel terrorisme is veel ouder dan de aanslagen van 11 september 2001. Alleen hebben deze de ogen van de hele wereld geopend voor de omvang van de bedreiging en nieuwe vragen opgeworpen over de manier om terrorisme te voorkomen.

De Europese Unie (EU), die zich ten doel heeft gesteld de burgers een hoog niveau van veiligheid te bieden in een ruimte van vrijheid, veiligheid en rechtvaardigheid, is daarbij niet bij de pakken blijven zitten. Het ging immers om de veiligheid van haar 500 miljoen inwoners, en om het behoud van de fundamentele waarden en beginselen die aan de Unie ten grondslag liggen. Zo is de eerste maanden na de aanslagen in New York al een serie maatregelen genomen, waaronder Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding, dat de onderlinge aanpassing van de definities van terroristische misdrijven in de lidstaten op het oog heeft en ervoor wil zorgen dat natuurlijke of rechtspersonen die dergelijke strafbare feiten plegen op passende wijze worden gestraft.

Sindsdien is de Unie zelf op haar grondgebied geconfronteerd geworden met terreurdrama's (Madrid in maart 2004; Londen in juli 2005), hetgeen haar ertoe heeft aangespoord om de inspanningen ter voorkoming en bestrijding van het verschijnsel nog op te voeren.

Dit is echter geen sinecure, aangezien de instrumenten en de werkwijzen van de terroristen zich voortdurend vernieuwen en diversifiëren.

De ontwikkeling van de informatie- en communicatietechnologie, en vooral van het internet, biedt hun namelijk een daadwerkelijk universele tribune die zij kunnen gebruiken om met minimale kosten en risico's hun propagandaboodschappen, gebruiksaanwijzingen en opleidingshandboeken on line te verspreiden.

Om de EU en de lidstaten in staat te stellen efficiënter het hoofd te bieden aan dit moderne terrorisme en zijn nieuwe handelwijzen heeft de Europese Commissie voorgesteld het kaderbesluit van 2002[1] te wijzigen en af te stemmen op de Verdrag van de Raad van Europa inzake preventie van terrorisme van 2005[2], door het begrip terrorisme uit te breiden tot sommige specifieke voorbereidende handelingen: het publiekelijk aanzetten tot het plegen van terroristische misdrijven, werving en training voor terrorisme.

Standpunt van de rapporteur

De rapporteur is de Commissie erkentelijk voor het feit dat zij de wil aan de dag legt om het optreden van de Europese Unie op het gebied van de strijd tegen werving en opleiding voor terrorisme te versterken en vindt het een onmiskenbare meerwaarde dit optreden op te nemen in het geïntegreerde institutionele kader van de EU (geen lange ondertekenings- en ratificatieprocedures), een uniforme wettelijke regeling in het leven te roepen voor de aard en het niveau van de straffen voor deze specifieke voorbereidende handelingen, en ervoor te zorgen dat de samenwerkingsmechanismen van de EU die betrekking hebben op het kaderbesluit van 2002 erop toepasbaar zijn[3].

Toch meent de rapporteur dat het voorstel van de Commissie, dat voorziet in de strafbaarstelling van "het publiekelijk aanzetten tot het plegen van een terroristisch misdrijf" risico’s kan inhouden voor de fundamentele vrijheden en rechten omdat het hier gaat om het bestraffen van niet alleen de strafbare feiten van terroristische aard op zich, maar ook van mondelinge of schriftelijke uitingen die geacht worden het plegen van een terroristisch misdrijf als gevolg te hebben of zelfs eenvoudigweg te kunnen hebben.

Volgens de rapporteur maakt het voorstel in zijn huidige versie het niet mogelijk een voldoende duidelijke en nauwkeurige omschrijving te geven van de strafbaar te stellen gedragingen, noch een antwoord te bieden op de twee onlosmakelijk met elkaar verbonden doelstellingen, namelijk de strijd tegen het terrorisme en de eerbiediging van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden. Gezien de in de praktijk soms erg dunne scheidingslijn tussen de vrijheid van meningsuiting en de schending van het recht, vreest de rapporteur dat deze lacunes de deur op een kier zetten voor allerlei misbruiken.

Daarom stelt zij in dit ontwerpverslag een aantal wijzigingen voor om de tekst van de Commissie evenwichtiger te maken en ervoor te zorgen dat hij meer rechtszekerheid biedt.

Het gaat daarbij hoofdzakelijk om de volgende punten : het begrip "publiekelijk aanzetten tot", en de definitie ervan, de garanties inzake de bescherming van de fundamentele vrijheden, de strafbaarstelling van het plegen van de drie toegevoegde misdrijven en de daarop toepasbare regels inzake de rechtsmacht.

Het begrip "publiekelijk uitlokken van het plegen van een strafbaar feit van terroristische aard"

De rapporteur is van mening dat de definitie "publiekelijk uitlokken (Frans: "provocation") van een strafbaar feit van terroristische aard" nauwkeuriger omschreven moet worden.

Vooreerst meent zij dat de term "uitlokken" (Frans: provocation) te onnauwkeurig is en dus tot misverstanden kan leiden, en daarom vervangen zou moeten worden door "aanzetten tot" (Frans: "incitation"), een term die gebruikelijker is in de taal van het strafrecht. De Commissie heeft overigens ook in haar voorstel voor een kaderbesluit betreffende de strijd tegen racisme en vreemdelingenhaat[4] geopteerd voor het begrip «publiekelijk aanzetten tot geweld of haat » en ook de Raad gebruikt de term in zijn richtsnoer van 26 februari 2008[5].

Wat de inhoud van de definitie betreft meent de rapporteur dat de waaier van strafbaar te stellen gedragingen nauwkeuriger moet worden beperkt. Zo meent zij dat de gedraging in kwestie een "reëel" – en dus niet louter hypothetisch - gevaar moet inhouden dat een strafbaar feit van terroristische aard zal worden gepleegd, m.a.w. dat er een voldoende nauw verband moet bestaan tussen het "aanzetten tot" en de waarschijnlijkheid dat een terroristische handeling zal worden gepleegd.

Garanties voor de bescherming van de mensenrechten de fundamentele vrijheden

De rapporteur pleit er stellig voor dat in het beschikkende gedeelte van de tekst vrijwaringsclausules in de zin van die van artikel 12 van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme worden opgenomen.

Inderdaad, de Commissie heeft in haar voorstel enerzijds scrupuleus de definities van "publiekelijk uitlokken", "werving" en "training" overgenomen van dat verdrag, maar anderzijds de garanties achterwege gelaten die worden geboden door artikel 12 ervan, die de Raad van Europa zelf beschouwt als onlosmakelijk verbonden met deze strafbare feiten omdat zij van wezenlijk belang zijn voor hun uitlegging.

De rapporteur wil deze lacune alsnog opvullen en het gebrek aan evenwicht van de tekst herstellen door er nieuwe bepalingen aan toe te voegen waarin de lidstaten worden herinnerd, enerzijds, aan de noodzaak om het Handvest van de grondrechten van de EU na te leven en hun verplichtingen inzake de vrijheid van meningsuiting en vereniging na te komen, en anderzijds, aan het feit dat de strafbaarstellingen evenredig moeten zijn aan de nagestreefde wettelijke doelen, noodzakelijk moeten zijn in een democratische samenleving, en iedere vorm van willekeur en discriminatoire of racistische behandeling moeten uitsluiten.

Dergelijke vrijwaringsclausules zijn volgens de rapporteur onontbeerlijk omwille van zowel de rechtszekerheid van de Europese burgers als van de coherentie met het standpunt van de Raad van Europa.

Strafbaarstelling van de poging tot het plegen van een strafbaar feit

Over deze kwestie is de rapporteur het eens met de Commissie, die in artikel 4, lid 2 van haar voorstel iedere verplichting uitsluit om poging tot het plegen van een van de drie toegevoegde strafbare feiten bedoeld in artikel 3, lid 2, onder a) tot en met c) strafbaar te stellen.

In de Raad heeft de kwestie van de strafbaarstelling van poging tot « werving » en « training » echter tot discussie geleid, omdat een aantal lidstaten voor zijn en andere tegen (poging tot "openlijke uitlokking" (dan wel "aanzetten tot") is daarentegen moeilijk voorstelbaar en meteen is ook de strafbaarstelling ervan afgevoerd).

De oplossing die uiteindelijk is aangehouden door de Raad, in zijn richtsnoer van 18 april 2008, alsook door de Raad van Europa in het Verdrag ter voorkoming van terrorisme, is een optionele strafbaarstelling van poging tot werving en training.

De rapporteur vindt deze oplossing weliswaar redelijker dan de verplichte strafbaarstelling die een aantal lidstaten voorstelden, maar vindt het beter de formulering van de Commissie te volgen en geen amendement op dit punt in te dienen.

Bevoegdheidsregels voor de nieuw toegevoegde strafbare feiten

Net als de Raad is de rapporteur van oordeel dat het nieuwe lid 1 bis dat de Commissie aan artikel 9 van het kaderbesluit wil toevoegen veel te ver gaat en dus van de hand moet worden gewezen.

De rapporteur kan evenmin akkoord gaan met de idee om, wat de drie nieuw toegevoegde strafbare feiten betreft, de lidstaten te verplichten hun rechtsmacht extraterritoriaal te vestigen aangezien dit een uiterst gevoelig punt is dat in de lidstaten op een zeer uiteenlopende manier wordt beoordeeld; daarom stelt zij voor de lidstaten de keuze te laten om de bevoegdheidsregels bedoeld in artikel 9, onder d) en e), al dan niet toe te passen. Dat was overigens ook van bij het begin voorgesteld door enkele delegaties in de Raad.

Conclusie

De rapporteur neemt de terreurdreiging zeer ernstig en maakt zich zorgen over het feit dat de laatste jaren het aantal websites met terroristische propaganda sterk is toegenomen –momenteel moeten het er ongeveer 5000 zijn) en over de impact die zij kunnen hebben op de radicalisering van de gedragingen en de werving voor terrorisme.

Toch acht zij het van absoluut cruciaal belang dat goed wordt nagedacht over de manier waarop het probleem wordt aangepakt; op een dergelijk gevoelig terrein is het risico namelijk niet denkbeeldig dat de wil om de veiligheid van de Europese burgers te verbeteren in de praktijk leidt tot een beperking van hun rechten en vrijheden.

Het is er de rapporteur in de allereerste plaats om te doen te komen tot een evenwichtige en juridisch duidelijke tekst, die het mogelijk maakt een grotere doeltreffendheid bij de bestrijding van terrorisme te verzoenen met de behoefte aan een hoger niveau van bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden.

• [1]  PB L 164 van 22.06.2002, blz. 3-7
• [2]  http://conventions.coe.int/Treaty/FR/Treaties/Html/196.htm
• [3]  Bijvoorbeeld Besluit 2005/671/JBZ van de Raad van 20 september 2005 betreffende informatie-uitwisseling en samenwerking in verband met strafbare feiten van terroristische aard (PB L 253 van 29.9.2005, blz. 22-24)
• [4]  http://eur-lex.europa.eu/LexUriServ/LexUriServ.do?uri=OJ:C:2001:024:0090:0094:NL:PDF
• [5]  http://register.consilium.europa.eu/pdf/nl/07/st06/st06621.nl07.pdf

aan de Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken

inzake het voorstel voor een kaderbesluit van de Raad tot wijziging van Kaderbesluit 2002/475/JBZ inzake terrorismebestrijding
(COM(2007)0650 – C6‑0466/2007 – 2007/0236(CNS))

Rapporteur voor advies: Luis de Grandes Pascual

BEKNOPTE MOTIVERING

Kaderbesluit 2002/475/JBZ vormt een mijlpaal in de strijd tegen het terrorisme in de EU. Dankzij dit besluit konden de definitie van terrorisme alsmede de straffen voor dit soort activiteiten in alle lidstaten worden geharmoniseerd. Om dit juridische arsenaal te actualiseren en met name teneinde een juridisch kader vast te stellen dat op het cyberterrorisme is toegesneden, heeft de Commissie nu een voorstel tot wijziging van het kaderbesluit voorgelegd. Het voorstel van de Commissie voegt drie strafbare feiten toe aan de oorspronkelijke tekst:

§ het publiekelijk uitlokken van het plegen van terroristische misdrijven;

§ werving voor terrorisme, en

§ training voor terrorisme.

De Commissie is grotendeels uitgegaan van het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme, waarin onder meer deze drie soorten strafbare feiten zijn opgenomen. Het lijkt misschien niet zo, maar de opneming van deze drie strafbare feiten vormt een absolute toegevoegde waarde, aangezien het toepassingsgebied van het kaderbesluit ruimer is:

§ In de eerste plaats is de definitie van "terroristische activiteit" in het kaderbesluit ruimer en vollediger geworden ten opzichte van de definitie in het Verdrag van de Raad van Europa. Zo noemt geen enkel VN-Verdrag waarnaar wordt verwezen het doden van burgers met behulp van vuurwapens (er worden alleen explosieven genoemd), en

§ in de tweede plaats is de juridische regeling van het kaderbesluit zeer compleet en omvat zij bijvoorbeeld een sanctieregeling die automatisch van toepassing is op de drie bovengenoemde strafbare feiten.

Niettemin is het van essentieel belang dat de lidstaten het Verdrag van de Raad van Europa ter voorkoming van terrorisme zo spoedig mogelijk ratificeren, aangezien de parallelle en gecombineerde toepassing van deze twee instrumenten de burgers van de Unie en de onderdanen van de lidstaten van de Raad van Europa optimale garanties biedt.

Wat betreft de bescherming van de mensenrechten en de fundamentele vrijheden is het van cruciaal belang om van meet af aan duidelijk te maken dat deze rechten, en met name de vrijheid van meningsuiting en van vergadering, in het huidige juridisch kader volledig gegarandeerd zijn, zij het via het kaderbesluit (artikel 1, lid 2), via de instrumenten van de Europese Unie (artikel 6 van het VEU en Handvest van de grondrechten van de EU) dan wel via het Europees Verdrag ter bescherming van de rechten van de mens en de fundamentele vrijheden, waarvan de beginselen en de jurisprudentie van toepassing zijn op de EU. Het is wellicht niet overbodig om het kaderbesluit nader te preciseren door de nadruk te leggen op de vrijheid van meningsuiting en van vergadering, en het Handvest van de grondrechten te citeren. Niettemin is het van essentieel belang te specificeren dat het rechtsstelsel van de EU op zich de mensenrechten volledig beschermt. Elke poging om de strijd tegen het terrorisme en de bescherming van de mensenrechten als tegengestelde krachten voor te stellen (dus te beweren dat terrorismebestrijding alleen ten koste van de mensenrechten kan gaan), moet onmiddellijk in de kiem worden gesmoord: dit zijn absoluut geen onverenigbare doelstellingen, want de ultieme rechtvaardiging van de strijd tegen het terrorisme is immers de verdediging van de mensenrechten. Het is een kunstmatige dichotomie, die in juridisch opzicht onjuist is en in politiek opzicht gevaarlijk.

Ten slotte wordt met betrekking tot de training voor terrorisme voorgesteld om pogingen hiertoe eveneens strafbaar te stellen, aangezien rekening moet worden gehouden met de reële mogelijkheid dat opleidingsinfrastructuur wordt ontdekt en ontmanteld voordat deze is gebruikt.

Concluderend kan worden gezegd dat het voorstel van de Commissie weliswaar voor verbetering vatbaar is, maar toch steekhoudend is, aangezien het een grote stap voorwaarts vormt in de richting van een meer doeltreffende bestrijding van terrorisme in de EU. Er zij op gewezen dat het Commissievoorstel de lidstaten niet alleen in staat stelt cyberterrorisme te bestrijden, maar ook om alle soorten publieke boodschappen te neutraliseren die een publieke provocatie of een lofzang op het terrorisme vormen, ongeacht het medium of de plaats waar dit gebeurt.

Om bovengenoemde redenen, en onder voorbehoud van de in onderhavig advies voorgestelde wijzigingen kan met het voorstel van de Commissie worden ingestemd.

AMENDEMENTEN

De Commissie juridische zaken verzoekt de ten principale bevoegde Commissie burgerlijke vrijheden, justitie en binnenlandse zaken onderstaande amendementen in haar verslag op te nemen:

PROCEDURE