Verslag van de vergadering van 16 februari 2016 (2015/2016 nr. 20)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.48 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Wij bespreken vandaag een nieuwe, aanvullende strafrechtelijke grond voor het verlies van Nederlanderschap, namelijk voorbereidingshandelingen voor een terroristisch misdrijf of ondersteuning bij het plegen van een terroristisch misdrijf. Deze delictsomschrijving is in 2009 in ons Wetboek van Strafrecht opgenomen. Deelname aan een terroristische organisatie is reeds een bestaande grond voor het ontnemen van het Nederlanderschap, namelijk op grond van artikel 140a Strafrecht, en is in veel gevallen het zwaardere misdrijf. Mijn fractie nodigt de regering allereerst nog eens uit om uiteen te zetten wat de meerwaarde van de nieuwe bepaling is ten opzichte van de reeds bestaande. Het enkele feit dat de regering daartoe door een motie van de Tweede Kamer is opgeroepen, hoe prominent de indieners ook geweest mogen zijn, is daartoe nog geen overtuigende grond. Ik stel de vraag naar de opportuniteit van dit wetsvoorstel mede in het licht van het feit dat tijdens de behandeling in de Tweede Kamer naar voren kwam dat een veroordeling van personen met een meervoudige nationaliteit op grond van het nieuwe artikel 134a nog nauwelijks, wellicht zelfs maar een of twee keren, heeft plaatsgehad. Kan de minister ons hierover een update verschaffen?
Het wetsvoorstel bepaalt dat in geval van een veroordeling op grond van het misdrijf, zoals verwoord in artikel 134a Strafrecht, intrekking van de nationaliteit, het Nederlanderschap, kan volgen. Het recht op nationaliteit behoort tot de meest fundamentele mensenrechten en is verankerd in onder meer artikel 15 van de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens. Mijn fractie beoordeelt het voorliggende wetsvoorstel ook vanuit dit grondrechtenperspectief.
Allereerst betekent dit dat geen enkele burger staatloos mag worden. Wij zien dit niet als een juridisch obstakel, maar als een mensenrecht. Dat is bepaald in zowel het VN-verdrag betreffende staatloosheid als het Europees Verdrag inzake nationaliteit. Deze verdragen verbieden wetgeving van de bij het verdrag aangesloten staten waarbij betrokkenen door verlies van de nationaliteit staatloos zouden worden, behoudens bij gebleken fraude bij het verkrijgen van de nationaliteit. Dit houdt in dat het Nederlanderschap alleen kan worden ingetrokken bij personen die ook nog een andere nationaliteit hebben dan de Nederlandse. Mijn fractie stelt vast dat de regering duidelijk erkent dat deze verdragen een duidelijke grens stellen aan de bevoegdheid van een overheid om het burgerschap in te trekken. Dat kan dus uitsluitend als de betrokkene een meervoudige, op zijn minst een dubbele nationaliteit heeft. Maar zelfs in dat geval dient deze zeer vergaande maatregel met de uiterste terughoudendheid te worden toegepast. In het schriftelijke overleg, dat in twee ronden heeft plaatsgehad, hebben wij met de regering uitdrukkelijk gewisseld dat deze maatregel uitsluitend na een onherroepelijk vaststaande strafrechtelijke veroordeling getroffen kan worden. Kan de minister dat nog eens mondeling bevestigen?
Voorts hebben wij in het schriftelijke overleg vastgelegd dat intrekking van het Nederlanderschap na zo'n onherroepelijke strafveroordeling geenszins een automatisch mechanisme kan zijn. Daarbij spelen de ernst van het misdrijf en de straftoemeting een rol, alsmede, zo schrijft de regering in de memorie van antwoord, "bijzondere omstandigheden betrekking hebbende op de persoon van de dader en prangende humanitaire redenen". Ik vraag de regering te bevestigen dat dit aangeeft dat de intrekking van het Nederlanderschap na een strafrechtelijke veroordeling op grond van artikel 134a Strafrecht allerminst automatisch kan geschieden en dat de minister bij een beslissing daarover een ruime discretionaire bevoegdheid heeft.
Het Europees Verdrag inzake nationaliteit stipuleert in duidelijke bewoordingen dat verlies van nationaliteit alleen is toegestaan bij gedrag dat de essentiële belangen van de staat die partij is bij het verdrag ernstig schaadt. In hoeverre is de minister van mening dat ook de voorwaarde van het ernstig schaden van essentiële belangen van de staat, zoals is opgenomen in dit verdrag, in zekere zin een drempelclausule vormt?
Naar de indruk van mijn fractie is het daarbij niet goed denkbaar dat een minderjarige zijn Nederlanderschap kan worden ontnomen. Toch antwoordde de minister: "De minderjarigheid staat evenwel niet per definitie in de weg aan het intrekken van het Nederlanderschap." Zonder in casuïstiek te willen vervallen, vraag ik de minister welke omstandigheden denkbaar zijn waarin aan een minderjarige het Nederlanderschap wordt ontnomen terwijl zijn ouders de Nederlandse nationaliteit hebben. Op welke wijze zou dit bijvoorbeeld spanning met de rechten van het kind onder het VN-Kinderrechtenverdrag — ik wijs onder meer op artikel 8 — kunnen opleveren? Of kan ik deze vraag beter aan de Kinderombudsman voorleggen, nu deze nog in functie is?
In het schriftelijke overleg heeft de minister opvallend veel woorden nodig voor zijn betoog dat het intrekken van het Nederlanderschap geen punitieve maatregel is, maar louter een bestuursrechtelijke maatregel. Op diverse plaatsen in de memorie van antwoord stelt de minister dat het geen aanvullende straf of strafrechtelijke maatregel betreft. Wij vragen ons af onder welke voorwaarden de gestrafte het verlies van zijn nationaliteit níét als punitief zou kunnen ervaren. Ik herhaal dan ook de schriftelijke vraag van de PvdA-fractie of het niet meer voor de hand zou liggen dat de strafrechter en niet de minister een dergelijke maatregel zou kunnen opleggen. Weliswaar staat tegen een dergelijke ministeriële beslissing beroep open bij de bestuursrechter, maar die toetsing door de bestuursrechter, zeker bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State, zal een veel minder brede strekking hebben dan toetsing door de strafrechter. In feite is de toetsing bij de bestuursrechter marginaal. Bovendien blijft de maatregel hangende zo'n procedure intact. Is dat in een hoogwaardige rechtsstaat vanuit het oogpunt van rechtsbescherming wel een correcte situatie?
De minister blijft in het schriftelijke overleg van mening dat de rechtsongelijkheid tussen personen met uitsluitend de Nederlandse nationaliteit en personen met een meervoudige nationaliteit geen ongelijke behandeling oplevert. Zoals hoogleraar Jessurun d'Oliveira in december 2015 in het Nederlands Juristenblad stelde, betekent dit echter dat "monopatride Nederlanders ernstige schade kunnen toebrengen aan de essentiële belangen van de Nederlandse staat zonder nationaliteitsrechtelijke gevolgen", terwijl de bipatride Nederlander zijn Nederlanderschap kwijtraakt. Naar de mening van Jessurun d'Oliveira is de ogen sluiten voor de discriminatoire aspecten van deze antiterrorismewetgeving "gevaarlijke struisvogelpolitiek, van geringe effectiviteit en logisch niet houdbaar". Ik vraag de minister om een reactie hierop.
In de nadere memorie van antwoord stelt de minister dat de intrekking van de nationaliteit als een nationale bevoegdheid wordt gezien. Wij geven graag aan hem toe dat dit juist is als hij doelt op de operationele bevoegdheid. Als het evenwel ook om de inhoudelijke grondslag gaat, komt het Unierecht echter wel degelijk om de hoek kijken. Ik zou er graag een goede fles wijn om willen verwedden dat de inhoud van het Europees Verdrag inzake nationaliteit, weliswaar afkomstig van de Raad van Europa, materieelrechtelijk geacht kan worden tot de communautaire rechtsorde te behoren. Zo zal de minister zich ook steeds willen laten leiden door de mondiale en Europese grondrechten of door de stelling van het Europees Hof van Justitie in het Rottmannarrest uit 2010 dat de lidstaten weliswaar vrij zijn in de inrichting van het nationaliteitsrecht, zij het dat zij het Unierecht in acht moeten nemen. De minister is het daarover vast met mij eens, maar ik bied hem toch graag de gelegenheid om daarover geen misverstand te laten bestaan. Vandaar dat ik het nog even aan de orde stel. Mijn fractie kijkt uit naar de antwoorden van de minister.