Verslag van de vergadering van 14 februari 2017 (2016/2017 nr. 18)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 13.57 uur
De heer Schrijver i (PvdA):
Voorzitter. Graag heten wij de initiatiefnemer in onze Kamer welkom, en de minister uiteraard ook, en spreken wij onze waardering uit voor de inzet van de initiatiefnemer om een zo transparant mogelijke besluitvorming te bewerkstelligen over verdragen die burgers rechtstreeks kunnen aangaan.
Zijn oorspronkelijke voorstel behelsde de verplichting voor de regering om ieder verdrag waarvan de regering inschatte dat er een ieder verbindende verdragsbepaling in zou kunnen staan, ter uitdrukkelijke goedkeuring aan het parlement voor te leggen en dus bij wet goed te keuren. Daarop is de nodige kritiek gekomen van zowel de Raad van State als van mede-Tweede Kamerleden. Daarop heeft de initiatiefnemer in juli 2016 eieren voor zijn geld gekozen en zijn voorstel beperkt tot een informatieplicht van de regering aan beide Kamers om aan te geven of naar haar oordeel het verdrag in kwestie bepalingen bevat die naar hun inhoud een ieder kunnen verbinden. Het wetsvoorstel strekt ertoe deze informatieplicht vast te leggen in de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen.
In het schriftelijk overleg hebben wij over en weer al heel wat punten aan de orde gesteld. Mijn fractie beperkt zich in dit plenaire debat tot een aantal aanvullende punten.
In de eerste plaats zou mijn fractie van de initiatiefnemer nog eens de beweegredenen voor zijn voorstel willen vernemen. Zoals ook de minister van Buitenlandse Zaken in zijn memorie van antwoord heeft gesteld, wordt gewoonlijk reeds bij ieder te sluiten verdrag hoe dan ook gekeken welke gevolgen de verdragssluiting heeft voor de Nederlandse wet- en regelgeving en de verdragspraktijk. Mijn vraag aan de initiatiefnemer is dan ook wat naar zijn overtuiging de meerwaarde is van zijn wetsvoorstel ten opzichte van de huidige praktijk. Daarbij vraag ik ook de minister om te reageren op de vraag of hij de inschatting van de initiatiefnemer over de meerwaarde van het voorstel deelt.
In de tweede plaats wil mijn fractie aan de orde stellen of het niet een te zware procedure is om deze informatieplicht wettelijk te verankeren. Zou via een motie of op basis van een toezegging van de regering niet hetzelfde bereikt kunnen worden? Met andere woorden, is de sop van het wetsvoorstel de kool wel waard?
In de derde plaats zou mijn fractie met de initiatiefnemer graag nog eens reflecteren op het sleutelbegrip "een ieder verbindende bepalingen" in onze Grondwet. Dit begrip is opgenomen bij de grondwetsherziening van 1953, teneinde een nationaal antwoord te geven op de internationale formulering van de rechten van de mens in de Universele Verklaring van de Rechten van de Mens in 1948 en het EVRM in 1949. In de loop der tijd is er heel wat gediscussieerd over de vraag of de formulering "een ieder verbindende bepalingen" wel adequaat is, dan wel dat de woorden "direct toepasselijke" of "rechtstreekse werkende" de bedoeling van de grondwetgever beter tot uitdrukking zouden kunnen brengen. Het gaat immers om bepalingen van verdragen waaraan burgers rechtstreeks rechten kunnen ontlenen of waarbij verplichtingen worden opgelegd. Graag zou mijn fractie van de initiatiefnemer willen horen welke formulering naar zijn mening de meeste duidelijkheid schept en waarom. Daarbij vraag ik hem tevens of hij van mening is dat het hierbij inderdaad niet alleen om rechten van burgers gaat, maar ook om verplichtingen kan gaan, bijvoorbeeld in het kader van de horizontale werking van de rechten van de mens of van supranationaal strafrecht, waaronder die welke voortvloeien uit het Statuut van het Internationaal Strafhof, een instelling die zich in ruime mate in de belangstelling van de heer Taverne heeft mogen verheugen.
Sinds 1983 is aan de grondwetsbepaling toegevoegd dat het ook kan gaan om een ieder verbindende bepalingen van besluiten van volkenrechtelijke organisaties, waarbij met name op de Europese Unie en de VN-Veiligheidsraad wordt gedoeld. Dreigt er niet een onevenwichtigheid te ontstaan nu de een ieder verbindende bepalingen daarvan aan de werking van het wetsvoorstel-Taverne zullen ontsnappen? Vindt de heer Taverne niet dat zijn verzwaarde informatieplicht ook op volkenrechtelijke besluiten van toepassing zou moeten zijn? Ik vraag ook de minister op dit punt, namelijk de reikwijdte van het voorstel-Taverne voor volkenrechtelijke besluiten, te reageren.
Het vierde punt dat mijn fractie aan de orde wil stellen is een fundamenteel onderwerp dat raakt aan de aard van de Nederlandse rechtsorde. Er wordt vaak gesteld dat de Nederlandse rechtsorde een gematigd monistisch karakter heeft, juist vanwege het feit dat een ieder verbindende bepalingen van verdragen en van besluiten van volkenrechtelijke organisaties rechtstreekse werking in het nationale recht kunnen hebben. Dus niet al het internationale recht, en vandaar de typering "gematigd monistisch systeem". Maar ook niet een dualistisch systeem, een transformatiesysteem in de zin dat voor de gelding van alle regels van internationaal recht te allen tijde een omzetting in een nationale wet nodig is, ook die welke naar hun aard en inhoud een ieder kunnen verbinden. Mijn fractie is benieuwd hoe de initiatiefnemer hierover denkt. Is hij een gematigd monist, die de bestaande procedures louter wil verfijnen en transparanter maken? Of is hij een dualist, die langs deze verkapte omweg een begin wil maken met de terugdringing van de rol van het internationale en Europese recht in de Nederlandse rechtsorde? In het laatste geval zou er in onze Eerste Kamer opnieuw een aap uit de mouw komen en zou de heer Taverne een roemrijk span kunnen vormen met de heer Van der Staaij, die met zijn wetsvoorstel over besluitvorming over EU-verdragen en EU-besluiten op zijn minst de schijn wekte de invloed daarvan in Nederland te willen terugdringen.
Een vijfde punt betreft de rechterlijke oordeelsvorming. In het schriftelijk overleg hebben wij daar al uitgebreid met de initiatiefnemer over van gedachten gewisseld. Daarbij is gebleken dat de initiatiefnemer en de PvdA-fractie het eens zijn dat uiteindelijk altijd de rechterlijke interpretatie van de inhoud van de bepaling doorslaggevend is voor de beantwoording van de vraag of een verdragsbepaling een ieder verbindend is. In antwoord op onze vragen daarover stelde de initiatiefnemer dat zijn voorstel erop gericht is, de rechter handvatten te bieden — de heer De Graaf zei het ook al — zodat de rechter bij zijn beoordeling van een dergelijke rechtsvraag beter de bedoeling van de wetgever kan gebruiken als uitgangspunt. Rechterlijke oordeelsvorming is niet in beton gegoten: wij kennen niet het stare decisis-systeem, waarin de rechter bij zijn interpretatie van het toepasselijke recht gebonden is aan voorgaande rechterlijke beslissingen. Deze doctrine strekt zich ook uit tot de kwestie van een ieder verbindende verdragsbepalingen. Ook hier kan een dynamische verdragsinterpretatie en een evolutie van jurisprudentie plaatsvinden.
Laat ik twee voorbeelden noemen en een reactie van de initiatiefnemer hierop vragen. Lange tijd werden in de Nederlandse rechtsorde de sociale grondrechten grotendeels gezien als instructienormen aan de overheid en niet als resultaatsverplichtingen, in de zin van een ieder verbindende verdragsbepalingen waarop de burgers rechtstreeks een beroep kunnen doen voor de nationale rechter. Maar in recente jaren hebben we een geleidelijke kentering gezien. De Centrale Raad van Beroep en de Hoge Raad hebben een aantal keren de rechtstreekse werking van sociale grondrechten in de Nederlandse rechtsorde erkend. Laatstelijk gebeurde dat nog bij de bed- bad- broodregeling. Erkent de initiatiefnemer dat het uiteindelijke oordeel over deze en andere verdragsinterpretaties altijd bij de rechter ligt, ook al zou de regering dit bij een eventuele toekomstige toepassing van de wet-Taverne anders hebben ingeschat?
Een tweede voorbeeld. De initiatiefnemer is ongetwijfeld vertrouwd met de zogenoemde Urgenda-uitspraak, waarbij de Haagse rechtbank aan bepaalde klimaatverdragen en EU-besluiten, die naar hun aard en inhoud op dit punt niet een ieder kunnen verbinden, toch een reflexwerking in de Nederlandse rechtsorde toekent en deze gebruikt om de civielrechtelijke zorgplicht van de overheid jegens haar burgers te bepalen. Natuurlijk, de Urgenda-uitspraak is nog voorwerp van hoger beroep. Mijn vraag is ook hier of de initiatiefnemer erkent dat het eindoordeel bij de Nederlandse rechter en niet bij de wetgevende macht ligt, ook bij een eventuele toekomstige toepassing van de wet-Taverne.
Aan de hand van deze soms fundamentele vragen heeft mijn fractie respect willen betuigen voor de inzet van de initiatiefnemer om tot meer transparantie in de parlementaire besluitvorming te komen. Wij kijken dan ook met belangstelling uit naar zijn antwoorden, alsmede die van de minister.