Verslag van de vergadering van 11 maart 2014 (2013/2014 nr. 22)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.00 uur
Mevrouw Duthler i (VVD):
Mevrouw de voorzitter. Veel afzonderlijke wetsvoorstellen die in onze Kamer worden behandeld, bevatten aspecten die consequenties hebben voor onze rechtsstaat, zoals de toegang tot de rechter, de onschuldpresumptie, de bescherming van grondrechten en andere pijlers van onze democratische rechtsstaat. Wij beoordelen deze wetsvoorstellen altijd een voor een en meestal niet in samenhang. Vandaag bezien we de consequenties van wetsvoorstellen voor de rechtsstaat in samenhang, niet om de beoordeling van deze wetsvoorstellen over te doen of daarop vooruit te lopen, maar om de consequenties van deze wetsvoorstellen eens met elkaar in verband te brengen en te wegen. Daarnaast is het goed om af en toe een stip op de horizon te zetten. In welke veranderende context opereren we en passen we ons snel genoeg aan aan die veranderende context? Met "we" bedoel ik niet alleen de drie traditionele machten die we onderscheiden in onze democratische rechtsstaat — de wetgever, het bestuur en de onafhankelijke rechter — maar ook de individuele burger. De invulling van taken, bevoegdheden en verantwoordelijkheden van deze spelers en hun positie ten opzichte van elkaar hebben we ooit bepaald in een context die er heel anders uitzag dan die waar we nu mee te maken hebben. De context van vandaag en morgen wordt bepaald door hoogopgeleide burgers, een kennisintensieve samenleving, diepe penetratie van technologie in ons dagelijkse leven en een overheid waarvan veel burgers hoge verwachtingen hebben.
In de staatsrechtelijke literatuur worden verschillende definities gegeven van rechtsstaat. Belangrijke gemeenschappelijke kenmerkende vereisten zijn het legaliteitsbeginsel, de machtenscheiding, onafhankelijke rechtspraak en de klassieke grond- en mensenrechten. Daarnaast worden ook wel genoemd de algemene beginselen van behoorlijke rechtspraak en beginselen van behoorlijke rechtspleging. Mijn fractie heeft ervoor gekozen om in dit debat in te zoomen op een drietal onderwerpen. Dat zijn de onafhankelijke rechtspraak in relatie tot de toekomst van de bestuursrechtspraak in hoogste instantie, de toegang tot de rechter en behoorlijke rechtspleging en het beginsel van bescherming van klassieke grondrechten. Daarnaast zal mijn fractie bij het laatstgenoemde onderwerp ook de betekenis van het feit dat onze samenleving en ons individuele leven gestuurd worden door bits en bytes, nullen en enen, en daarvan afhankelijk is, voor onze rechtsstaat aan de orde stellen.
Mevrouw de voorzitter. Ik begin met het onderwerp van de onafhankelijke bestuursrechtspraak. Het regeerakkoord leek stappen te willen zetten voor de voltooiing van de derde fase van de herziening van de rechterlijke organisatie. In het regeerakkoord staat letterlijk: "De Raad van State wordt gesplitst in een rechtsprekend en in een adviserend deel. Het rechtsprekende gedeelte wordt samengevoegd met de Centrale Raad van Beroep en het College van Beroep voor het bedrijfsleven." Van de zijde van de regering is echter nog weinig beweging waar te nemen als het gaat om dit onderwerp. In de Tweede Kamer zijn een paar briefwisselingen geweest met de regering, de Raad voor de rechtspraak heeft een position paper geschreven, maar welke acties onderneemt de regering nu? Zoals bekend, heeft deze Kamer bij de behandeling van het wetsvoorstel herstructurering Raad van State in 2010 een motie aangenomen, waarin de regering werd verzocht om de verdere organisatorische ontwikkeling van de bestuursrechtspraak ter hand te nemen met als centraal uitgangspunt dat de bestuursrechtspraak onafhankelijk is. Inmiddels zijn wij vier jaar verder. De Raad voor de rechtspraak komt met twee hoofdvarianten om de organisatie van de bestuursrechtspraak in hoogste instantie te moderniseren. De eerste is het tot stand brengen van een tot de rechterlijke macht — in de zin van de Grondwet — behorende hoogste bestuursrechter. De tweede variant is het onderbrengen van de hoogste bestuursrechter bij de Raad van State. Mijn fractie acht het wenselijk dat de regering komt met een reactie op de notitie van de Raad voor de rechtspraak en een eigen visie en voorstel voor de uitwerking van het regeringsvoornemen.
Mijn fractie kan er begrip voor opbrengen dat de regering op dit moment niet de voorkeur geeft aan het doorvoeren van grote institutionele wijzigingen. Daarbij teken ik wel meteen aan dat zij geen moeite heeft gehad met het samenvoegen van de OPTA, de NMa en de Consumentenautoriteit of, om een ander voorbeeld te geven, met het opheffen van de productschappen. Wat is het perspectief? Kan de regering ons — zoals dat in Brussel tussen de Commissie en voorzitterschappen ook wel wordt vastgesteld — een zogenaamde "roadmap" doen toekomen? Ik zie dat de minister van BZK opstaat en volgens mij al aanstalten maakt daartoe.
Mevrouw de voorzitter. Ik kom toe aan een andere pijler van de democratische rechtsstaat toegang tot de rechter en een behoorlijke rechtspleging. Allereerst wenst mijn fractie de minister te complimenteren met het programma Kwaliteit en Innovatie rechtspraak, het zogenaamde KEI-programma. Dit is een veelbelovend programma, dat tot doel heeft de rechtspraak dichter bij de mensen te brengen. KEI richt zich op snelle en eenvoudige standaardprocedures met korte termijnen voor inbreng van partijen, beperkte ruimte voor bewijslevering en sterkere regiebevoegdheden voor de rechter. Doel hiervan is voortvarende, digitaal toegankelijke en minder formele rechtspraak, zodat een conflict snel en effectief kan worden beslecht. Dat is wat we nodig hebben. Mijn fractie is benieuwd naar de ervaringen in de Haagse en Arnhemse KEI-pilots. Is de bijbehorende wetgeving voor wijziging van het burgerlijk procesrecht reeds voor advies aangeboden aan de Raad van State?
Bij het voorstel om hoger beroep van een kantonzaak door een unus te behandelen in plaats van door een meervoudige kamer plaatst mijn fractie kanttekeningen. Juist de behandeling door een meervoudige kamer biedt de burger het vertrouwen dat zijn zaak heel serieus is heroverwogen en dat er aan alle aspecten serieuze aandacht is besteed. Dit voorstel draagt niet bij aan het vertrouwen dat burgers in de rechtspraak hebben. De legitimiteit van de overheid neemt verder af. Mijn fractie is hier heel kritisch over.
Mijn fractie heeft voorts grote zorgen over de verhoging van de griffierechten. Deze zijn per 1 januari 2012 al een keer verhoogd. Een wetsvoorstel ligt voor om deze nog verder te verhogen. Uit een onderzoek van de Raad voor de rechtspraak blijkt dat bedrijven vaker afzien van een gang naar de rechter als gevolg van de reeds doorgevoerde verhoging van griffierechten. Dit geldt met name voor incassovorderingen, wat vooral nadelig is voor het midden- en kleinbedrijf en individuele burgers. Met het nieuwe wetsvoorstel worden de griffierechten nog eens verder verhoogd. Met name voor de voorgestelde verhoging van griffierechten in hoger beroep en cassatie geldt dat de toegang tot de overheidsrechter er niet beter op wordt. Voor zaken met een financieel belang van meer dan 1 miljoen euro bedraagt het griffierecht €15.342 en met een geringer belang €7.671. Ook een natuurlijk persoon moet zo'n hoog bedrag betalen als zijn wederpartij een rechtspersoon is. In het wetsvoorstel wordt geen nuancering aangebracht in rechtspersonen. Alle rechtspersonen worden op één hoop gegooid. Veel zzp'ers en mkb-bedrijven maken gebruik van rechtspersonen. Zij zullen veelal deze griffierechten niet kunnen dragen, in tegenstelling tot de grootbedrijven, banken en overheidspartijen. Deze laatste partijen zijn in het voordeel en dat leidt tot rechtsongelijkheid. De sandwichclass, zoals de middenklasse en mkb-bedrijven ook wel worden genoemd in dit verband, heeft de facto geen toegang meer tot de rechter. De Vereniging van Civiele Cassatieadvocaten schrijft in een brief dat haar leden nu al een afname van het aantal verzoeken om advies en bijstand bemerken en dat ook de Hoge Raad spreekt van een uitval, met name in het middensegment. Behalve rechtsongelijkheid betekent het ook dat zaken die van belang zijn voor de rechtsontwikkeling de Hoge Raad nu al niet meer bereiken. Bovendien wordt slechts in 9% van de zaken hoger beroep ingesteld, waarvan 5% cassatie bij de Hoge Raad. De voorgestelde verhoging van de griffierechten draagt dan ook niet noemenswaardig bij aan een vermindering van de totale kosten voor de rechtspraak. Mijn fractie doet een dringend beroep op de regering om de ernst van de gebrekkige toegang tot de rechter te onderkennen en om passende maatregelen te treffen teneinde de negatieve gevolgen te mitigeren.
Zijn er niet betere alternatieven te verzinnen om de bezuiniging te realiseren en om onnodige belasting en misbruik van de overheidsrechtspraak te beperken, waarbij partijen worden geprikkeld om hun geschillen onderling op te lossen of te zoeken naar alternatieve geschillenoplossing, maar de toegang tot de rechter voor iedereen wel behouden blijft? Zo zouden de hoge griffierechten alleen verschuldigd kunnen zijn door rechtspersonen met een omzet van 5 miljoen of meer per jaar zoals in Spanje gebruikelijk is, of zou de hoogte van de griffierechten kunnen worden gerelateerd aan de grootte van een rechtspersoon ...
De heer Franken i (CDA):
Ik dacht dat ik daarop kon inhaken. Het is alleen voor nadere uitleg. Als ik het goed begrijp, stelt mevrouw Duthler voor om een soort griffierecht naar draagkracht voor rechtspersonen in te voeren. Dat is interessant, maar kan zij dit een beetje specificeren?
Mevrouw Duthler (VVD):
Het voorstel van mijn fractie is niet om de griffierechten naar draagkracht te bepalen. Mijn verzoek aan de regering is om te zoeken naar alternatieve middelen om enerzijds de bezuiniging te realiseren en het onnodige beslag op de overheidsrechtspraak te beperken en anderzijds de toegang tot de rechter voor iedereen open te houden. Dat kan door, zoals dat bijvoorbeeld in Spanje gebeurt, de hoge griffierechten alleen te laten betalen door bepaalde rechtspersonen. Er zijn ook andere alternatieven denkbaar. Je ziet in de praktijk vaak dat je tijd, geld en uiteraard kennis nodig hebt, wil je het volhouden in juridische procedures. Grootbedrijven, banken, verzekeraars en overheden hebben voldoende tijd en geld. Met name de kleinere partijen, het mkb en de middenklasse, ontbreekt het nogal eens aan tijd en financiële middelen.
De heer Franken (CDA):
Ik ben het helemaal eens met die conclusie, maar mevrouw Duthler komt met een oplossing. Het lijkt mij interessant om die ook te horen. Ik heb in mijn bijdrage gezegd dat wij hier aan het meedenken zijn met de regering. Dit is ook een vorm van meedenken. Mevrouw Duthler wil een soort staffel aanbrengen aan de hand van de omzet van rechtspersonen. Nogmaals, het klinkt interessant, maar ik zie het nog niet helemaal voor me.
Mevrouw Duthler (VVD):
Het gaat mijn fractie erom dat we naar alternatieven zoeken. Ik heb de grootte van een rechtspersoon genoemd als voorbeeld. Het is niet mijn bedoeling dat wij nu al een oplossing bedenken. Ik doe een beroep op de regering om haar creativiteit aan te spreken en te zoeken naar alternatieven.
De heer Engels i (D66):
Daar heb ik alle begrip voor: ruimte geven aan de bewindslieden. Ik heb dat net ook geprobeerd. Als mevrouw Duthler tot een nieuw systeem wil komen met een beetje evenwicht en met een beetje draagkracht in de samenleving en bij alle betrokkenen, is het bedrag van de beoogde bezuiniging dan heilig of kan ook daarover worden gesproken? Of legt zij dat ook neer bij het kabinet?
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik begrijp dat er financiële belangen zijn, ook van de zijde van de regering, maar daarover wil ik het niet hebben. Ik wil het echt hebben over de toegang tot de rechter. Het gaat erom dat die openblijft voor alle partijen.
In ieder geval moet het negatieve effect van rechtsongelijkheid van de verdere verhoging van de griffierechten worden geneutraliseerd. Dat is het criterium waaraan alternatieven moeten voldoen. In reactie op de interruptie van de heer Franken zei ik al dat je tijd en geld nodig hebt om het in een juridische procedure vol te kunnen houden. Banken, grootbedrijven en overheden beschikken in tegenstelling tot mkb-bedrijven en natuurlijke personen meestal over ruime hoeveelheden tijd en geld. Met het KEI-programma doet de minister van V en J al iets aan het tijdsaspect. Door de hoogte van de griffierechten afhankelijk te stellen van bijvoorbeeld de grootte van een partij, wordt iets aan het financiële aspect gedaan. Is de regering bereid om dit in overweging te nemen?
De bedrijven en burgers die afzien van een gang naar de rechter of van hoger beroep, de door mij eerder genoemde sandwichclass, zullen wel blijven zitten met hun frustratie en zich letterlijk verongelijkt voelen. Deze bedrijven voelen zich door het recht in de steek gelaten. Het draagvlak voor de rechtsstaat, en daarmee de legitimiteit van de overheid, neemt daardoor af. Bovendien zullen deze bedrijven en burgers naar alternatieven zoeken om hun recht te halen. Welke alternatieven zijn er voor deze bedrijven en burgers om toch hun recht te halen zoals zij dat zelf voelen, zonder hun toevlucht te nemen tot eigenrichting?
Mevrouw Strik i (GroenLinks):
Tijdens de expertmeeting is de toegang tot de rechter ook een belangrijk gespreksonderwerp geweest. Verschillende experts hebben bij ons bepleit om de kwaliteit en de toegang leidend te laten zijn en niet de financiële aspecten daarvan. Onderschrijft u dat uitgangspunt ook?
Mevrouw Duthler (VVD):
U hoorde mij dat bevestigen in mijn antwoord op een vraag van iemand anders. Het gaat mij om de toegang tot de rechter. Ik wil het in dit verband niet over de omvang van financiële bezuinigingen hebben.
Mevrouw Strik (GroenLinks):
Dat heb ik inderdaad ook gehoord. Als u de kwaliteit en de toegang leidend laat maken, betekent dit dan ook dat u de consequenties daarvan wilt of kunt trekken? Als er meer geld bij zou moeten om dat te garanderen, zou de VVD daartoe bereid zijn?
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik wacht alle alternatieven van de regering met heel veel belangstelling af. Ik zal ze in eerste instantie wegen op de toegankelijkheid tot de overheidsrechter.
Voordat ik toekom aan mijn derde en laatste onderwerp, technologie en de rechtsstaat, wenst mijn fractie nog enkele zorgen te uiten over het veranderende strafrecht en de consequenties daarvan voor de rechtsstaat. Van een preventief strafrecht gaan we langzamerhand, wet voor wet, naar een steeds repressiever strafrecht. Ik noem het voorbeeld van de Wet herziening ten nadele, die onlangs in deze Kamer schoorvoetend is aangenomen. Deze wet is van toepassing op meer dan 60 delicten. De arts die aan euthanasie heeft meegewerkt, kan onder omstandigheden toch geconfronteerd worden met een heropening van een zaak waarvoor hij onherroepelijk was vrijgesproken. Een ander voorbeeld is het wetsvoorstel dadelijke tenuitvoerlegging van gevangenisstraffen en de voornemens van de staatssecretaris om het spreekrecht van het slachtoffer op te rekken. Het slachtoffer krijgt niet alleen de gelegenheid zich uit te laten over de gevolgen die het delict voor hem of haar hebben gehad, maar ook over de schuld van de verdachte en de straf die moet worden opgelegd. Het volksgericht hebben we reeds lang achter ons gelaten. We laten ons vertegenwoordigen door het Openbaar Ministerie, dat ook de belangen en gevoelens van slachtoffers mee laat wegen. We komen over deze voorbeelden nog afzonderlijk te spreken — als de betreffende wetsvoorstellen deze Kamer halen — maar mijn fractie kan zich nauwelijks voorstellen hoe de onschuldpresumptie onaangetast kan blijven, met name in het eerstgenoemd voorstel, waarin een gevangenisstraf al ten uitvoer kan worden gebracht als een verdachte is veroordeeld voor een gevangenisstraf van ten minste een jaar, maar er nog geen onherroepelijk vonnis is gewezen, omdat de verdachte nog hoger beroep kan instellen. Mijn fractie heeft grote moeite met de inbreuken op de rechtsstaat die deze voorbeelden van voorstellen met zich meebrengen.
Nu toch echt mijn derde en laatste onderwerp: bescherming van klassieke grond- en mensenrechten en de rol van de technologie. Technologie nestelt zich in ons en tussen ons, en komt steeds meer te weten over ons. Het volgen van gedrag en het beïnvloeden van gedrag met behulp van technologie, ook zonder dat we het merken, wordt erg gemakkelijk. Als we niet oppassen, verwordt de mens tot informatie in databases en praten we alleen nog maar met databases. Een bank "praat" met informatie over een ondernemer in een database, niet met de ondernemer zelf en baseert zijn beslissingen, die gevolgen hebben voor de ondernemer, op die informatie in een database. Een ziekenhuis "praat" met informatie over een patiënt in een database, een bedrijf "praat" met informatie over de consument in een database, een gemeente "praat" met informatie over de burger in een database. Zonder tussenkomst van de ondernemer zelf verleent de bank al of niet krediet aan hem, worden kredietkosten in rekening gebracht en wordt een kredietlijn al of niet opengehouden. Zonder tussenkomst van de consument zelf krijgt hij wel of geen goedkope hypotheek aangeboden en zonder tussenkomst van de patiënt zelf komt hij wel of niet in aanmerking voor een preventief onderzoek. Er ontstaat een tweede wereld, een virtuele wereld. De column van vorig weekend in NRC Handelsblad van Folkert Jensma was een mooie illustratie en beschreef de effecten van digitale handhaving zonder menselijk contact. Wie zich vergist bij het kopiëren van het 16-cijferige kenmerk op de acceptgiro heeft een groot probleem. De Staat int wel het geld, maar de boete blijft open staan. Met alle gevolgen van dien.
Het punt is nu juist dat de informatie in databases niet zuiver is. In verschillende databases bevindt zich verschillende informatie over één en dezelfde persoon. Dat komt omdat er geen contact is met de ondernemer zelf, de patiënt, de consument, de burger. Dat komt omdat we het individu niet centraal stellen, hem of haar niet in control brengen over zijn of haar eigen gegevens. Op het moment dat we het individu zelf verantwoordelijk maken voor de kwaliteit van zijn eigen gegevens in databases neemt de kwaliteit van de informatie toe. Risico-opslagen op rentevergoedingen kunnen achterwege blijven, kredietlijnen blijven langer open, diagnoses door artsen kunnen op basis van zuivere informatie worden gesteld, de patiëntveiligheid kan verbeteren en er kan meer effectieve zorg worden verleend. De burger is beter beschermd tegen onterecht opgelegde administratieve boetes. Er ontstaat, met andere woorden, een nieuw informatie-ecosysteem.
Mijn fractie acht het van groot belang dat wij ons niet laten overvallen door de technologische mogelijkheden die er zijn. Dat wij voorkomen dat wij de consequenties daarvan voor alle rechtsstaatwaarden die wij koesteren gelaten moeten vaststellen, zonder daar nog enige invloed op te kunnen uitoefenen. De technologie moet ons niet "overkomen". We moeten nu de voorwaarden stellen aan het nieuwe informatie-ecosysteem. Wie heeft de regie? Hoe realiseren we datakwaliteit? Wie mag wat onder welke voorwaarden? Deelt de minister deze gedachte en is hij bereid tegen de waan van de dag in deze voorwaarden te formuleren, althans de voorbereidingen daartoe te treffen door bijvoorbeeld een voorbereidend onderzoek uit te voeren, of dit zo nodig uit te besteden aan een in te stellen commissie? Het gaat er mijn fractie om dat we de beginselen van onze rechtsstaat ook in een door technologie bepaalde samenleving kunnen blijven koesteren, dat individuen het recht kunnen blijven uitoefenen zelf de baas te zijn over de inrichting van hun eigen leven, hun eigen gedachtevorming, hun eigen nieuwsgierigheid, hun eigen ontwikkeling. Dat is niet alleen individuele vrijheid, maar ook menselijke waardigheid. Bovendien, als wij onze zorg, onderwijs, infrastructuur en veiligheid betaalbaar willen houden, dan moeten we economische groei realiseren, alsmede productiviteitsstijging. Dan moeten we innoveren. Willen we innoveren, dan moeten we individuen de ruimte bieden ook een keer opnieuw te kunnen beginnen. Dan moeten we onze kinderen de mogelijkheid bieden om hun sporen in de digitale werkelijkheid te wissen.
De rechtspraak en ook wij moeten durven innoveren. We leven nu eenmaal digitaal, draadloos met iPads en andere smartartikelen. Die bieden veel kansen. Het HiiL, een Haags juridisch kennisinstituut, heeft afgelopen zomer een prikkelend, tot nadenken stemmend, rapport uitgebracht: innovating justice. Het HiiL heeft de toekomst van ons rechtssysteem verkend, waarbij zij de gebruikers van het recht en hun problemen centraal stelden. Systematisch hebben zij nagedacht over hoe het rechtssysteem burgers en bedrijven het beste kan dienen. Daarnaast heeft het HiiL een rapport uitgebracht waarin het wereldwijde ervaringen met het vernieuwen van de rechtsstaat onder bezuinigingsdruk samenvatte. Mijn fractie is benieuwd of de regering bekend is met deze rapporten en welke strategie de regering toepast om de rol van het recht en de inrichting van de rechtspraak in de digitale samenleving fundamenteel te doordenken. Het wet voor wet werken aan het rechtssysteem werkt in ieder geval niet meer. Bestuurskundigen noemen dat een incrementele aanpak of ook wel muddling through. Mijn fractie is benieuwd hoe de regering de samenhang tussen afzonderlijke wetsvoorstellen en hun effecten voor de rechtsstaat blijft bewaken en wegen, nu en in de toekomst, ten behoeve van de rechtsstaat in de analoge en digitale samenleving.
Mijn fractie ziet uit naar de reactie van de regering.