Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)
Status: gerectificeerd
Aanvang: 13.39 uur
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Voorzitter. Ik spreek mijn inbreng mede uit namens de OSF-fractie en zal voor het gemak in het vervolg niet steeds beide fracties noemen.
Het gelijkstellen van publiekrechtelijke rechtspersonen met andere rechtspersonen in de mogelijkheden tot strafrechtelijke vervolging is de kern van het wetsvoorstel dat vandaag aan de orde is. In het bijzonder gaat het om de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de centrale overheid, de Staat der Nederlanden. De CDA-fractie spreekt graag haar waardering uit voor het werk dat de initiatiefnemers hebben verricht. Toch heeft mijn fractie bij de schriftelijke behandeling van dat wetsvoorstel kritische vragen gesteld. Aan de hand van drie hoofpunten ga ik daarop nader in. Ten eerste zijn dat de rechtsstatelijke aspecten, ten tweede de noodzaak van het wetsvoorstel en ten derde de effectiviteit.
Ik ga als eerste in op de rechtsstatelijke aspecten en begin bij de eigen aard van de overheid. Voorop staat de gebondenheid van de overheid en van overheidsfunctionarissen aan de wet. Het kan, helaas, voorkomen dat ook de overheid strafbare feiten pleegt. Moet de reactie daarop in dat geval gelijk zijn aan die op private personen of rechtspersonen? De initiatiefnemers menen van wel en beroepen zich op het gelijkheidsbeginsel. De vraag rijst echter of het gelijkheidsbeginsel hier wel opgaat. De overheid oefent haar taak uit in het algemeen belang en haar taakuitoefening is gebaseerd op de wet. De overheid heeft, anders dan private partijen, niet de vrijheid om haar taak naar eigen inzicht uit te oefenen. De overheid kan ook niet afzien van het uitoefenen van haar taak. In het algemeen belang verricht de overheid soms handelingen die aan private partijen niet zijn toegestaan. Kunnen de initiatiefnemers toelichten waarom naar hun oordeel toch sprake is van gelijkheid? Wat zegt een exclusief voor de overheid op te nemen strafuitsluitingsgrond in dit verband?
Dat brengt mij op het tweede rechtsstatelijke aspect, de democratische verantwoording. De eigen aard van de overheid — ze oefent haar bevoegdheden uit in het algemeen belang — komt tot uitdrukking in ons democratische systeem en het daaraan onlosmakelijk verbonden stelsel van democratische verantwoording. De initiatiefnemers stellen dat politieke en bestuurlijke verantwoording bij normoverschrijdend gedrag door de overheid en haar leidinggevers vooropstaat. Ook de regering vindt dat en mijn fractie sluit zich daarbij aan. Sterker nog, mijn fractie vraagt zich af of de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat de politieke en bestuurlijke verantwoording niet op een onwenselijke manier doorkruist. Het wetsvoorstel zet immers het spanningsveld tussen de strafrechtelijke aansprakelijkheid en de politieke controle op scherp. Dat roept hoe dan ook de vraag op hoe bepaald wordt welke van de twee prevaleert. Denk aan een situatie waarin over dergelijke voorvallen al politieke verantwoording is afgelegd; het debat is al gesloten en dan vindt er daarna nog strafvervolging plaats. En denk aan de andere kant van de medaille: als strafvervolging al plaatsvindt, maar de politieke verantwoording nog moet plaatsvinden. Als een zaak eenmaal onder de rechter is, belemmert dat de democratische verantwoording aanzienlijk.
Daar komt nog bij dat dit initiatiefwetsvoorstel het risico met zich brengt dat het zal leiden tot een juridisering van de verantwoording. Bij voorvallen van enige omvang zullen burgers immers vragen om strafvervolging van de overheid. Bijvoorbeeld wanneer de politieke verantwoording niet, dan wel nog niet, van de grond gekomen is of naar het oordeel van de burger niet verstrekkend genoeg is geweest. Dat zet het uitgangspunt onder druk dat politieke en bestuurlijke verantwoording voorop moet blijven staan. De antwoorden van de initiatiefnemers op dit punt hebben mijn fractie tot nu toe niet overtuigd. Graag vernemen wij vandaag nog eens precies hun visie daarop.
De eenheid van de Kroon is het laatste punt van de rechtsstatelijkheid. De regering schreef op 20 mei 2015 nog aan deze Kamer dat met de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van de Staat de eenheid van de regering en het regeringsbeleid in het geding zijn. Ook de Raad van State wees hierop. In zijn advies uit 1999 wees de Raad op enkele gevolgen van de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit. De minister van Justitie zou een bijzondere positie moeten krijgen binnen de regering. De ministerraad mag immers niet betrokken zijn bij beslissingen over de vervolging van de Staat. Als hij wel betrokken zou zijn, kan de "verdachte" over zijn eigen vervolging beslissen. Om dezelfde redenen zou ook toetsing en beoordeling door de Staten-Generaal van het vervolgingsbeleid in dezen vraagtekens oproepen. Een bijzondere positie voor de minister van Justitie binnen de ministerraad tast de eenheid van de Kroon en zijn beleid aan, wat op gespannen voet staat met de uitganspunten in onze Grondwet. Ook zou een zelfstandige positie van de minister van Veiligheid en Justitie geen oplossing bieden voor de situatie waarin er op zijn departement strafbare feiten zijn gepleegd.
De initiatiefnemers schrijven in hun memorie van antwoord aan deze Kamer dat zij aanvankelijk dachten aan het op dit punt opheffen van de concrete aanwijzingsbevoegdheid van de minister van Veiligheid en Justitie. Daarvan zagen zij af, vooral omdat het zou gaan afwijken van het normale staatsrechtelijke patroon. Het zou afbreuk doen aan de omvang van de ministeriële verantwoordelijkheid. Bij dat laatste punt sluit de CDA-fractie zich aan, maar ze vraagt zich wel af of dan niet de conclusie moet worden getrokken dat het instellen van vervolging tegen de Staat door diezelfde Staat een "bijten-in-eigen-staart"-probleem oplevert dat zodanig is dat het eigenlijk niet op te lossen valt. Graag hoor ik daarop een reactie van de initiatiefnemers.
Ik kom bij mijn tweede hoofdpunt: de effectiviteit. Een kernpunt bij de vervolging van de Staat is dat de straffen en de maatregelen die de Staat zichzelf in dit geval zou opleggen, nauwelijks effect sorteren. Mijn fractie twijfelt daarom of een zinvolle strafrechtelijke sanctionering van de Staat als rechtspersoon tot de mogelijkheden behoort.
Ik geef een voorbeeld. Tijdens de eerdere behandeling is ter sprake gekomen dat een geldboete voor de Staat slechts symbolisch is. Er vindt immers geen daadwerkelijke overdracht van geld plaats: het bekende broekzak-vestzakverhaal. Daar wordt tegen ingebracht dat de geldboete weliswaar symbolisch is, maar dat dit niet wegneemt dat departementen gescheiden vermogens hebben en dat zij tegenvallers in de eigen begroting moeten opvangen. Daarom zou een geldboete zeker wel "pijn" doen en kan hij een prikkel opleveren voor beter gedrag.
Maar hoe zit dat nou precies in elkaar? Hopelijk kunnen de initiatiefnemers en ook de regering daar vandaag een antwoord op geven. Wordt namelijk niet de rechtspersoon de Staat veroordeeld tot een boete, en niet een bepaald departement? Een departement is slechts een verzameling van ambtenaren met aan het hoofd een minister. Komt een strafrechtelijke boete dus niet gewoon ten laste van de staatskas, en helemaal niet van een specifiek departement? In dat geval zal de minister van Financiën weer geld moeten vinden om de boete te betalen. Hij zal echter niet lang hoeven te zoeken: hij krijgt hetzelfde bedrag namelijk weer op de bankrekening van de schatkist bijgeschreven. Als het systeem zo werkt, lijkt dat mij weinig effectief.
Naar het oordeel van de CDA-fractie staat de volgende vraag op scherp: welke strafrechtelijke doelstellingen zouden vervolging van de Staat kunnen rechtvaardigen? Door de initiatiefnemers wordt als doelstelling de normbevestiging genoemd. In het algemeen kan een strafrechtelijke veroordeling aan normbevestiging bijdragen. Aan de veroordeelde, maar ook aan anderen, wordt op die manier duidelijk gemaakt aan welke normen men zich heeft te houden. De normbevestiging die van een veroordeling zonder strafoplegging uitgaat, is beperkt. In strafzaken waarbij op de grens van strafwaardigheid het recht gevonden moet worden, kan een normbevestiging zonder strafoplegging passend zijn. Als evident strafwaardig gedrag echter leidt tot een veroordeling zonder effectieve sanctie, zou het resultaat weleens averechts kunnen zijn. Een dergelijke veroordeling lijkt te suggereren dat de bevestigde norm voor de veroordeelde een loze norm is. Hoe zien de initiatiefnemers dit?
Dan kom ik op het derde hoofdpunt: de noodzaak. De initiatiefnemers motiveren de noodzaak tot opheffing van de strafrechtelijke immuniteit hoofdzakelijk door te verwijzen naar de voorbeeldfunctie die de overheid vervult. Ik ben hiervoor al ingegaan op het aspect van de democratische verantwoording, dat ook in de ogen van de initiatiefnemers voorop staat. Daarbij is nog van belang dat deze vorm van verantwoording verder kan gaan dan strafrechtelijke verantwoording. Er wordt immers aan bredere en ook morele maatstaven getoetst. Het is breder dan bij de strafrechtelijke verantwoording.
Ook bij de behandeling van dit initiatiefvoorstel wordt gesproken over strafrechtelijke verantwoording als ultimum remedium. Moet daaruit worden afgeleid dat deze vorm van verantwoording "hoger" en "zwaarwegender" is dan politieke of bestuurlijke verantwoording? Zou dat dan geen enorme ontgoocheling kunnen opleveren? In het strafrecht kan immers slechts aan de wettelijke normen worden getoetst, terwijl de democratische verantwoording ruimte biedt aan een veel bredere verantwoording, die veel meer tegemoet komt aan datgene waar de samenleving behoefte aan heeft. In het politieke en bestuurlijke verantwoordingsproces kunnen immers maatregelen of bijstellingen van het beleid worden afgesproken, om herhaling in de toekomst te voorkomen. Ik ontvang graag een reactie van de initiatiefnemers op dit punt.
Als met dit wetsvoorstel ook genoegdoening aan de zijde van eventuele gelaedeerden gegeven zou moeten worden, biedt het burgerlijk recht dan niet voldoende mogelijkheden? De gelaedeerde burger kan zelf een vordering instellen tegen de overheid en schadevergoeding vorderen voor de door de overheid jegens hem gepleegde onrechtmatige daad. In dat geval zal de overheid de burger financieel tegemoet moeten komen. Voor het verkrijgen van schadevergoeding is de opheffing van de strafrechtelijke immuniteit dus niet noodzakelijk. De overheid is bij een civiele veroordeling gehouden tot vergoeding van de geleden schade aan de burger. Dat is in tegenstelling met het broekzak-vestzakverhaal van de strafrechtelijke sanctionering.
Ik kom tot een afronding. Mijn fractie heeft een aantal vragen bij dit wetsvoorstel. We hebben een drietal rechtsstatelijke vragen: over de gelijkstelling in relatie tot de "eigen aard" van de overheid, over de doorkruising van het systeem van democratische verantwoording en over de mogelijkheid dat de eenheid van de Kroon in het geding komt. Verder heeft mijn fractie vragen over de effectiviteit en de noodzaak van het voorstel. Afgezien van de eenheid van de Kroon gelden deze vragen natuurlijk ook voor de volledige opheffing van de strafrechtelijke immuniteit van decentrale overheden. Stel dat wij voorbijgaan aan de bezwaren die ik zojuist heb genoemd tegen de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de Staat. De vraag blijft dan wat de burger en de samenleving hier uiteindelijk mee opschieten.
De initiatiefnemers hebben tijdens de behandeling van dit voorstel in beide Kamers diverse keren het vertrouwen in de rechtsstaat als argument voor de gelijkstelling aangevoerd. Dat vertrouwen zou vergroot worden door dit wetsontwerp. Maar zou het tegendeel niet ook het geval kunnen zijn?
Wij kijken met veel belangstelling uit naar de beantwoording van onze vragen.