Verslag van de vergadering van 24 januari 2017 (2016/2017 nr. 15)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.37 uur
Mevrouw Duthler i (VVD):
Voorzitter. Het is al meermalen gezegd: het wetsvoorstel waarover we vandaag spreken, dateert van 2006, dus van ruim tien jaar geleden. De indieners zijn bepaald niet over één nacht ijs gegaan. Het werd oorspronkelijk mede ingediend door het Tweede Kamerlid Herben van de LPF en in 2007 heeft de heer Van der Staaij de verdediging en behandeling alleen voortgezet. In 2015 is het voorstel na een derde termijn aangenomen. De heer Van der Staaij verdient onze complimenten voor zijn vasthoudendheid en lange adem.
In 2006 was het Verdrag van Lissabon nog niet getekend, laat staan in werking getreden. Met de nieuwe spelregels van het Verdrag van Lissabon, die een grotere betrokkenheid van de Staten-Generaal met zich meebrachten in eerdere stadia van de totstandkoming van wetgeving en verdragen, was nog geen ervaring opgedaan. De wereld is sinds 2006 behoorlijk veranderd en dus ook de context waarbinnen het onderhavige wetsvoorstel geplaatst moet worden. Die context zal nog wel blijven veranderen. De vraag is of onze huidige regels en meer in het bijzonder artikel 91 van de Grondwet voldoende toekomstvast zijn en of de voorgestelde aanvulling van artikel 91 van de Grondwet op zichzelf voldoende toekomstvast is.
Dat brengt mijn fractie op de vraag op welk probleem dit wetsvoorstel een antwoord moet bieden en of dit antwoord het beste is om het veronderstelde probleem aan te pakken. Achtergrond van de wijzigingsvoorstellen is dat volgens de initiatiefnemers "de invloed van de EU op Nederland dusdanig is dat de EU niet meer als een normale internationale organisatie kan worden beschouwd en de EU zich heeft ontwikkeld van een internationaal samenwerkingsverband tot een politieke gemeenschap die in hoge mate vervlochten is geraakt met de nationale politieke gemeenschap." Met deze observatie zijn de leden van de VVD-fractie het eens. Niet voor niets is de maatschappelijke discussie over de EU volop gaande en worden de rol en betekenis ervan ter discussie gesteld. Niet alleen in Nederland, maar bijna overal in Europa.
Het verwijzen naar het Oekraïnereferendum, de brexit, populistische bewegingen in onder meer Frankrijk, Duitsland en Italië en het afbreken of zelfs ontbreken van de rule of law in Polen en andere voormalige Oost-Europese landen is overbodig en bovendien een open deur. We voeren vandaag geen discussie over de rol, de governance of de betekenis van de EU. Daar gaat het wetsvoorstel niet over. Het wetsvoorstel gaat over het introduceren van een hogere drempel voor het goedkeuren en wijzigen van verdragen waarop de EU is gegrondvest en voor toetreding van nieuwe lidstaten. Het wetsvoorstel ziet wel op het overdragen van bevoegdheden van de lidstaten aan de EU, maar niet op het overdragen van bevoegdheden van de EU aan de lidstaten, dus de omgekeerde beweging. In dat geval volstaat een gewone meerderheid. De heer Schrijver wees daar ook al op. Zoals het kabinet al schreef in zijn brief van 23 november 2016, gaat het de initiatiefnemers kennelijk niet om het principe van constitutionele verandering, maar om de richting van de verplaatsing. Met het kabinet is de VVD-fractie van mening dat het wetsvoorstel eigenlijk gaat over de vraag of er belemmeringen moeten worden opgeworpen om bevoegdheden over te dragen aan de EU. Daarbij wijst het kabinet erop dat de situatie dat een verdrag uitsluitend voorziet in het overdragen van bevoegdheden van de EU aan haar lidstaten zich niet snel zal voordoen. In de praktijk wordt in verdragen altijd een pakket van overdrachten in beide richtingen vastgelegd. Hoe kijkt de initiatiefnemer hier tegenaan en hoe weegt hij dat?
De drempel van tweederdemeerderheid is een hoge. Die drempel wordt nu alleen toegepast indien een verdrag bepalingen bevat die afwijken van de Grondwet. Daar hebben we het al over gehad. Andere verdragen worden stilzwijgend of uitdrukkelijk met een gewone meerderheid goedgekeurd. Het is voor mijn fractie de vraag of en hoeveel Europese verdragen en wijzigingen daarvan nog zullen worden aangenomen door de Tweede en Eerste Kamer, als een gekwalificeerde meerderheid nodig is. De VVD-fractie is van mening dat dat wel eens erg zou kunnen tegenvallen. Hoe kijken de initiatiefnemer en de regering hier tegenaan? Is hier enige vorm van onderzoek naar gedaan?
De leden van de VVD-fractie maken zich niet alleen zorgen over de effecten van de voorgestelde wet. Zij zijn ook van mening dat met dit wetsvoorstel een negatief signaal wordt afgegeven over het instituut, de rol en de betekenis van de Europese Unie voor Nederland. Het gaat om het signaal van het sluiten van vensters en miskenning van het belang en de rol van Europa als stabiele machtsfactor voor welvaart en welzijn, vrede en veiligheid. Tegelijkertijd sluit mijn fractie niet de ogen voor de onrust en onzekerheid bij grote delen van de Nederlandse bevolking over de toegenomen invloed van de EU op de Nederlandse politiek, op de Nederlandse rechtsorde en op de Nederlandse samenleving.
Dat brengt mij bij het volgende punt. Precies een jaar geleden hebben we in deze Kamer een debat gehouden over de toekomst van ons parlementair stelsel. Daarbij is een motie ingediend en aangenomen, waarin gevraagd werd om een staatscommissie in te stellen die een antwoord geeft op de vraag of het parlementair stelsel, gelet op verschillende overwegingen, waaronder die van de toenemende invloed van Europa op de Nederlandse rechtsorde, voldoende toekomstbestendig is en zo nodig voorstellen doet voor aanpassingen. De context van dit debat was de veranderde en veranderende samenleving in internationaal opzicht: grote machtsverschuivingen, massale migratiestromen, toenemende onzekerheid en in digitaal opzicht: de informatisering van de samenleving. Een aantal observaties en vraagstukken deed zich voor. De Nederlandse burger verlangt meer betrokkenheid bij beleid en politiek, er is sprake van electorale volatiliteit en steeds meer maatschappelijke vraagstukken worden op Europees niveau aangepakt. De wijze waarop we om zouden moeten gaan met de goedkeuring en wijziging van EU-verdragen is een van de vraagstukken, een van de puzzelstukjes die prima passen bij het bredere vraagstuk van het groot onderhoud van het parlementair stelsel. Dit vraagstuk zal dan ook prima kunnen worden toegevoegd aan de opdracht van de in te stellen staatscommissie. Het vraagstuk staat immers niet op zichzelf, en eventueel te treffen maatregelen moeten in samenhang worden gezien met andere voorstellen die deze staatscommissie zal doen. Hoe kijkt de initiatiefnemer hier tegenaan?
Het wetsvoorstel zal ex artikel 4 eerst na vijf jaar in werking treden. Overigens geven deze bepalingen niet aan, vanaf welk moment die vijf jaar gaan tellen. Ik neem aan dat de bepaling bedoelt te regelen dat de wet in werking treedt vijf jaar na publicatie in het Staatsblad.
De heer De Graaf i (D66):
Ik ga nog even terug naar de vraag die mevrouw Duthler zojuist stelde aan de initiatiefnemer, namelijk hoe hij aankijkt tegen de mogelijkheid van een aanvullend advies van de nieuw in te stellen staatscommissie. De VVD-fractie weet net als wij dat ruim zes jaar geleden een staatscommissie een heel hoofdstuk heeft gewijd aan precies de vraag die het wetsvoorstel-Van der Staaij opwerpt. Dat is ook op verzoek van de Tweede Kamer bij motie aan de staatscommissie voorgelegd. Is het dan overtuigend om zes jaar later, terwijl dit wetsvoorstel nog geen eindbehandeling heeft gekregen, te zeggen: laten we het eerst eens aan de staatscommissie vragen. Krijg je dan geen reprise? Wat zou de toegevoegde waarde daarvan zijn? Want ik neem aan dat mevrouw Duthler dan meent dat, als wij dat advies vragen, behandeling van dit wetsvoorstel verder wordt uitgesteld en dat het dus niet tot een tweede lezing kan komen als het wordt aangenomen. Dat is dan namelijk even opgeschort.
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik beantwoord eerst de eerste vraag, namelijk wat de toegevoegde waarde is van uitbreiding van de opdracht van de staatscommissie die binnenkort wordt ingesteld met het wetsvoorstel dat aanpassing van de Grondwet beoogt te regelen. Toen de Staatscommissie-Thomassen het rapport uitbracht in 2010, hadden we nog geen ervaring opgedaan met de mogelijkheden die het Verdrag van Lissabon ons biedt. We hadden toen nog geen ervaring kunnen opdoen met het parlementaire voorbehoud, met de gele en oranje kaarten en met de subsidiariteitsbezwaren. Dat is nu wel het geval. De context waarin dit vraagstuk zich voordoet, is dus behoorlijk veranderd. Ik begon mijn inleiding niet voor niets met te verwijzen naar de enorm lange tijd dat dit wetsvoorstel reeds in behandeling is. Het is een aanpassing van de Grondwet. Dat betekent dat dat heel zorgvuldig moet gebeuren. Mijn fractie zou menen dat nog even iets langer wachten, totdat we ook de adviezen van de staatscommissie hebben, in het licht van de al lange looptijd van de behandeling van dit wetsvoorstel helemaal zo gek nog niet is.
De heer De Graaf (D66):
We kunnen de initiatiefnemer veel verwijten, maar niet een gebrek aan zorgvuldigheid. Hij is hier al vrij lang mee bezig en hij is daarbij zoals gezegd niet over één nacht ijs gegaan. Maar is het niet zo dat, ondanks de deels veranderde omstandigheden als het gaat om Europese verdragswijzigingen, de principiële vragen die er spelen in hoofdstuk 11 van het rapport uitvoerig zijn besproken? Die principiële vragen zijn in de afgelopen jaren niet gewijzigd.
Mevrouw Duthler (VVD):
De commissie-Thomassen, u gaf het zelf al aan, is niet met een duidelijk advies gekomen. Het enige duidelijke was dat lid 3 van artikel 91 wat ruimer geïnterpreteerd zou kunnen worden. Maar met een echt unaniem en duidelijk advies is deze commissie niet gekomen. De aanleiding voor de in maart in te stellen staatscommissie is dat wij zien dat burgers een grotere betrokkenheid willen krijgen bij wetgeving, waaronder Europese wetgeving, en zich tegelijkertijd zorgen maken over de invloed van de EU op de Nederlandse samenleving, de Nederlandse rechtsorde en het Nederlandse politieke bestel. Die omstandigheden zijn geheel anders dan die van zes jaar geleden, laat staan dan die van tien jaar geleden, toen de heer Van der Staaij dit wetsvoorstel indiende. De hele context en de overwegingen om tot de nog in te stellen staatscommissie te komen, zijn dus anders. Ze lijken veel op de overwegingen die de heer Van der Staaij aanvoerde om met dit wetsvoorstel te komen. Eerlijk gezegd is het sympathieke van dit wetsvoorstel dat het voorziet in een versterking van de representatieve democratie. Mijn fractie heeft de referendumwet afgewezen. Zij is wel van mening dat we wel iets moeten met die observaties. Het gaat mijn fractie waarschijnlijk ook te ver om te zeggen: we zijn tegen dit wetsvoorstel en we doen verder niets.
De voorzitter:
Tot slot op dit punt.
De heer De Graaf (D66):
Daar treed ik niet in. Ik ga het debat op dit punt niet verder voeren. Wel wil ik graag voor de parlementaire geschiedenis duidelijk stellen dat de aanleiding voor het verzoek van vorig jaar om een staatscommissie in te stellen niet de onvrede bij burgers over de EU was. Er was echt een andere aanleiding. U en ik hebben dat debat gevoerd. We weten wat de aanleidingen wel waren.
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik heb de overwegingen voor de in te stellen staatscommissie en de overwegingen uit de motie erop nageslagen. Ik heb die overwegingen net bijna letterlijk geciteerd in mijn inbreng.
De heer Köhler i (SP):
Ik begrijp dat de vraag van mevrouw Duthler aan de heer Van der Staaij moet worden geïnterpreteerd als een soort voorstel om de hele zaak aan te houden, in afwachting van een nader advies van de nog in te stellen staatscommissie. Is mevrouw Duthler niet bang dat, als we dat doen, de zaak zich steeds herhaalt? Dan leggen we dat nu neer bij de staatscommissie, die dan over een paar jaar adviseert, waarna de heer Van der Staaij alsnog met zijn initiatiefvoorstel komt. Het enige wat voor de toekomst zeker is, is namelijk dat de heer Van der Staaij over vele jaren nog wel in de Tweede Kamer zal zitten. Een paar jaar later komt dat dan hier weer terecht. Dan constateert de VVD-fractie: ja, dat is allemaal iets uit 2019; inmiddels zijn we vijf jaar verder; zouden we niet nog eens een staatscommissie kunnen instellen die precies hierover gaat adviseren? Als mevrouw Duthler het niet voldoende beargumenteerd vindt, waarom zegt zij dan niet gewoon dat zij ertegen is?
Mevrouw Duthler (VVD):
Vanwege het dilemma dat ik net schetste. Aan de ene kant zien we dat we een antwoord moeten bieden op de toenemende wens van burgerbetrokkenheid. Aan de andere kant zien we nog zo veel haken en ogen aan dit voorstel dat het voor ons echt lastig is om op dit moment een goede afweging te maken.
Mevrouw Van Bijsterveld i (CDA):
Ik zou graag iets willen voorleggen aan mevrouw Duthler, maar tegelijk zou ik ook graag de reactie van de heer De Graaf daarop willen hebben. Kan dat nu in één keer, voorzitter?
De voorzitter:
Dat is problematisch, want dan krijgen we een soort tripartiet overleg zonder de heer Van der Staaij. Dat vind ik een beetje vreemd. Stelt u uw vraag aan mevrouw Duthler.
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ik was even vergeten een interruptie te plaatsen toen de heer De Graaf aan het woord was.
De voorzitter:
Helaas pindakaas!
(Hilariteit)
De voorzitter:
Gaat u even met mevrouw Duthler in debat. In tweede termijn kunt u de heer De Graaf vast en zeker nog aanspreken.
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Ik heb alvast even in de week gelegd dat ik iets wil vragen aan de heer De Graaf. Misschien kan hij in tweede termijn erop ingaan.
We hebben het een paar keer gehad over een mogelijke interpretatieverandering van artikel 91, derde lid Grondwet. Ik proef bij een aantal fracties dat men vindt dat de heel formele, beperkte interpretatie enigszins knelt en dat we tot een bredere interpretatie moeten komen. Is mevrouw Duthler het ermee eens dat die bredere interpretatie van beide Kamers zelf moet komen, dus dat de Kamers in wezen de bevoegde instantie zijn tot het interpreteren van artikel 91, derde lid? Zou er sprake zijn van een interpretatieverandering als beide Kamers zich op het standpunt stellen dat een uitgebreidere interpretatie nodig is? Zo ja, zou dat gelden voor beide Kamers bij gewone meerderheid? Zij kunnen immers beslissen over toepassing van artikel 91, derde lid. Zo ja, geldt dat dan alleen in een ad-hocsituatie of zou dat door beide Kamers structureel uitgedrukt moeten worden?
De voorzitter:
Is dit een multiplechoicevraag of is het een vraag met meerdere vragen erin?
Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):
Het is inderdaad een soort multiplechoicevraag, maar meerdere antwoorden kunnen goed zijn.
De voorzitter:
Hebt u alle vragen genoteerd, mevrouw Duthler?
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik heb geprobeerd ze te onthouden.
De voorzitter:
De heer Schrijver nog aansluitend.
De heer Schrijver i (PvdA):
Gestimuleerd door mevrouw Van Bijsterveld vraag ik aan mevrouw Duthler of zij nadere versterking voor haar argumentatie kan vinden om artikel 91, lid 3 wat minder krampachtig uit te leggen in de tekst zelf. We hoeven niet per se naar een contextuele of een teleologische interpretatie te gaan. De tekst behelst verdragen die afwijken van de Grondwet en beperkt het niet tot verdragen die strijdig zijn met de Grondwet. "Afwijken van" lijkt mij een ruimere strekking te hebben dan ingeval er gestaan zou hebben "die strijdig zijn met".
Mevrouw Duthler (VVD):
Eigenlijk zei de heer De Graaf het in zijn inbreng al. Hij heeft er twintig jaar geleden een artikel aan gewijd in het NJB.
De heer De Graaf (D66):
30 jaar geleden!
Mevrouw Duthler (VVD):
30 jaar geleden zelfs, in ieder geval lang geleden dus. In dat artikel gaf hij aan dat het de vraag is hoe je moet omgaan met een situatie waarin de Tweede en de Eerste Kamer van mening verschillen over de vraag of een verdrag afwijkt van de Grondwet. De heer De Graaf is daar niet uitgekomen met de heer Kortmann. Hij heeft de vraag opgeworpen, maar een oplossing is niet echt gegeven. Misschien heeft de heer Schrijver nog een leuke promovendus of student die hierop kan promoveren. Het antwoord kan ik dus niet een-twee-drie geven. Ik vind het eigenlijk ook niet aan mij om dat antwoord te geven.
De voorzitter:
Het is langzamerhand een werkgelegenheidsproject als ik het zo hoor.
Mevrouw Duthler (VVD):
Ik moet het antwoord dus ...
De voorzitter:
Mijnheer De Graaf.
De heer De Graaf (D66):
Dit is inderdaad een ingewikkelde vraag. Als de interpretatie bij beide Kamers ligt — ik ben geneigd om dat te vinden en meen dat mevrouw Van Bijsterveld en mevrouw Duthler dat ook vinden — houdt dat in dat beide Kamers in conflict kunnen raken. Zij moeten daar proberen uit te komen. Het zou helpen — dat is overigens ook de suggestie van heel lang geleden — om een vorm van conflictbeslechting te maken. Alleen, de staatscommissie heeft er in 2010 op gewezen dat ook daaraan haken en ogen zitten. Hoe moet je die bijvoorbeeld organiseren? De Grondwet voorziet niet in een Vermittlungsausschuss, een conflictbeslechtingregeling. Daarover zouden we kunnen denken, maar de primaire vraag is wiens verantwoordelijkheid het is om tot een goede interpretatie te komen. Dat is primair de verantwoordelijkheid van de regering. Daarna moeten wij, beide Kamers, het oordeel geven. Het oordeel over de vraag of het wel of niet afwijkt van de Grondwet kan inderdaad met gewone meerderheid worden gegeven. Zo ja, dan moet er een tweederdemeerderheidsprocedure komen. Ik ben het overigens met de heer Schrijver eens dat de tekst van artikel 91, derde lid enige ruimte geeft om niet alleen heel puur te kijken naar strijdigheid met grondwettelijke bepalingen.
Mevrouw Duthler (VVD):
Mooier kan ik het niet zeggen.
Mevrouw de voorzitter. Ik was aangekomen bij het punt dat over twee maanden de staatscommissie zal zijn ingesteld en bij de vraag of het niet voor de hand ligt om te wachten met de verdere behandeling van dit voorstel totdat de staatscommissie met adviezen is gekomen. De leden van de VVD-fractie vragen zich oprecht af of het voorstel van rijkswet in deze vorm een doeltreffend middel is voor het door de initiatiefnemer beoogde doel, namelijk recht doen aan het bijzondere karakter van de EU. Tekst & Commentaar is een prachtig boek, mijnheer Van der Staaij. Daar staat ook veel in over een toelichting op lid 3.
De Staten-Generaal hebben met het Verdrag van Lissabon een versterkte rol gekregen in het Europese wetgevingsproces en hebben verschillende instrumenten om tijdens de totstandkoming van verdragswijzigingen te beïnvloeden en te sturen. De leden van de VVD-fractie hebben er moeite mee dat dit wetsvoorstel geïsoleerd beoordeeld moet worden, geïsoleerd van andere instrumenten die ook tot doel hebben om de burgerbetrokkenheid en een parlementaire zeggenschap bij verdragswijzigingen die de invloed van de Europese rechtsorde op de Nederlandse rechtsorde raken, te vergroten.
De initiatiefnemer is bepaald niet over één nacht ijs gegaan. Ook daarvoor verdient hij complimenten. Maar de VVD-fractie, op haar beurt, wenst zich niet op glad ijs te begeven. Zij heeft nog een behoorlijk aantal aarzelingen en bedenkingen. Zij zou liever eerst het advies van de staatscommissie afwachten, zodat zij dit wetsvoorstel in samenhang met andere voorstellen kan beoordelen. Ik dien daarom de volgende motie in.
De voorzitter:
Door de leden Duthler, Van Bijsterveld, Schrijver, Ten Hoeve en Jorritsma-Lebbink wordt de volgende motie voorgesteld:
De Kamer,
gehoord de beraadslaging,
overwegende dat:
de Europese Unie zich heeft ontwikkeld van een internationaal samenwerkingsverband tot een politieke gemeenschap met een eigen rechtsorde die in hoge mate vervlochten is geraakt met de nationale politieke gemeenschap en het nationale recht van de lidstaten;
er een maatschappelijke discussie gaande is over de rol, betekenis en governance van de Europese Unie;
burgers meer betrokkenheid bij beleid en politiek ambiëren volgens onder meer onderzoek van het Sociaal en Cultureel Planbureau;
een staatscommissie naar aanleiding van een debat op 19 januari 2016 wordt ingesteld die een antwoord geeft op de vraag of het parlementair stelsel voldoende toekomstbestendig is — mede gelet op bovengenoemde overwegingen — en zo nodig voorstellen doet voor aanpassingen;
het initiatiefwetsvoorstel met het nummer 30874(R1818) betrekking heeft op de spelregels en het functioneren van het parlementair stelsel;
spreekt als haar mening uit dat het wenselijk is, de in te stellen staatscommissie te verzoeken om in haar onderzoek naar de toekomstbestendigheid van het parlementaire stelsel het instrument van het invoeren van een gekwalificeerde meerderheid van uitgebrachte stemmen voor de goedkeuring en wijziging van EU-verdragen zoals bedoeld in onderhavig wetsvoorstel te betrekken en de verdere behandeling van onderhavig wetsvoorstel aan te houden totdat de in te stellen staatscommissie haar onderzoek heeft afgerond en rapport heeft uitgebracht,
en gaat over tot de orde van de dag.
Zij krijgt letter G (30874(R1818)).
Mevrouw Duthler (VVD):
Als het tot stemming over het wetsvoorstel komt, verzoekt mijn fractie om eerst te stemmen over deze motie en vervolgens over het wetsvoorstel. Mijn fractie wacht natuurlijk met grote belangstelling de beantwoording af.
De voorzitter:
Uw verzoek om eerst over de motie te stemmen en dan over het wetsvoorstel, is genoteerd.