Verslag van de vergadering van 14 februari 2017 (2016/2017 nr. 18)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.18 uur
De heer Lintmeijer i (GroenLinks):
Voorzitter. Allereerst wil ook mijn fractie de initiatiefnemer van dit wetsvoorstel van harte complimenteren met het werk dat is gedaan om hier te komen. Het voorstel kan de voorlopige afronding worden van een decennialange discussie over de stilzwijgende goedkeuring door de Staten-Generaal van internationale verdragen waarin bepalingen zitten die voor iedereen bindend zijn. Gezien de lange voorgeschiedenis en de zware commissies die zich erover gebogen hebben, is dat dat compliment ook best waard. Ik gebruik overigens niet per ongeluk het woord "voorlopig". Ik gebruik dat woord omdat de opvattingen over wat maatschappelijk wenselijk is in de relatie tussen Nederland en internationale partners en tussen Nederlanders en hun overheid, nooit gestold zijn. Datzelfde geldt voor de rechterlijke interpretatie daarvan. Meerdere sprekers wezen daar al op. We komen daar zo nog over te spreken. Nog maar twee weken geleden spraken we in dit huis over het initiatiefvoorstel-Van der Staaij dat ziet op de wijze van goedkeuring en wijziging van EU-verdragen door de Staten-Generaal. In elk geval is de discussie die gaat over het per gewone of tweederdemeerderheid instemmen met Europese verdragen nog niet beslecht, zo bleek uit het debat.
De stilzwijgende goedkeuring van verdragen vindt haar oorsprong in de Grondwet van 1953. Van meet af aan waren er discussies en commissies die gingen over de vraag in welke gevallen zo'n stilzwijgende procedure nu wel of niet wenselijk was. Daarin ging het met name om de vraag of wel voldoende recht wordt gedaan aan de rol van het parlement bij verdragen die afwijken van de Grondwet en bij verdragen met een ieder verbindende bepaling. In 1983 bleef alleen de basis van de goedkeuringsprocedure in de Grondwet en werd besloten om de goedkeuringsprocedure verder te regelen bij rijkswet. Daaraan hebben we sinds 1994 de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen te danken. De kritiek verstomde niet. Er was met name kritiek over het automatisme waarmee ook verdragen met een ieder verbindende verklaring werden goedgekeurd. Maar het duurde nog vijftien jaar voordat de commissie-Thomassen adviseerde om dat anders te doen. De achtereenvolgende kabinetten bleven echter terughoudend om de wet aan te passen. De flexibiliteit en de snelheid van effectief handelen werden zwaarder gewogen. Wellicht speelde ook het proportionaliteitsbeginsel daar nog mee.
En zo zijn we via een aantal tussenstappen beland bij de initiatiefnemer, die juist wel vindt dat de democratische legitimatie moet worden versterkt. Mijn fractie is het op zich eens met het uitgangspunt van de initiatiefnemer. Het doel van de Rgbv uit 1983 is een goed evenwicht te vinden tussen enerzijds een zo groot mogelijke zeggenschap van het parlement en anderzijds de mogelijkheid van het kabinet om met de nodige slagvaardigheid en flexibiliteit in de internationale arena te kunnen handelen en bindende afspraken met derde partijen te kunnen maken. Wij kunnen de overwegingen die uit rechtsgeleerde kringen zijn aangedragen en de argumenten van de initiatiefnemer om de positie van het parlement te versterken volgen. Wij voegen daar nog een extra afweging aan toe. Bij de totstandkoming van de wet in 1983 was het maatschappelijk sentiment ten aanzien van internationale samenwerking en verdragen volstrekt anders dan nu. Wat mijn fractie betreft is nu de noodzaak van internationale samenwerking om grote problemen van nu op te lossen groter dan ooit.
Tegelijkertijd is het noodzakelijker dan ooit om in een samenleving die aarzelender wordt over internationale samenwerking, de democratische legitimatie te stutten, niet door de drempels voor internationale samenwerking hoger te maken, zoals in het initiatiefvoorstel van Van der Staaij, maar wel door zorgvuldiger te bekijken waar Nederland en Nederlanders zich aan verbinden via verdragen en overeenkomsten. Een aantal automatismen die het huidige wetsvoorstel opheft, kunnen daar een goede rol bij spelen, doordat het kabinet explicieter toetst in welke gevallen verdragen algemeen verbindende bepalingen hebben en de Staten Generaal daar dan een expliciete uitspraak over vraagt. Een bijkomend voordeel is dat ook de rechter in voorkomende gevallen meer houvast krijgt bij de toetsing of verdragsbepalingen daadwerkelijk verbindend zijn, zo zegt de initiatiefnemer.
Toch zijn er ook een aantal vragen te stellen over de werking van dit wetsvoorstel in de praktijk, met name over de proportionaliteit. Wij willen nog eens expliciet van de initiatiefnemer en het kabinet weten of de huidige wet niet ook voldoende mogelijkheden biedt voor een parlementaire behandeling, als voldoende leden van de Staten-Generaal dat wensen. Welke instrumenten beoordeelt de initiatiefnemer nu als onvoldoende en hoe voorziet het wetsvoorstel heel concreet in een andere werkwijze?
Kan de initiatiefnemer nog eens helder schetsen hoe de uitvoering van deze wet er in de praktijk uit zou gaan zien? Welke extra stappen moeten het kabinet en de departementen gaan zetten om te voorkomen dat het een papieren tijger wordt? Kan daar een inschatting van worden gemaakt? De schriftelijke antwoorden op dit punt vinden wij tot nog toe weinig concreet.
Over de rechterlijke interpretatie heb ik de volgende vraag. Bij de interpretatie van verdragen zal de rechter doorgaans vooral kijken naar de travaux préparatoires. Meent de initiatiefnemer dat een parlementaire behandeling door die interpretatie wordt verrijkt en, zo ja, ontstaat dan niet het risico dat verdragsstaten via hun parlementen elk een eigen draai kunnen geven aan het verdrag? Daarop krijg ik graag een reactie, ook van het kabinet.
Tot slot zouden we ook een aantal voorbeelden van de initiatiefnemer willen horen van verdragen uit de afgelopen drie tot vier jaar die naar zijn inschatting een andere parlementaire behandeling zouden hebben gekregen als deze wet van kracht zou zijn geweest.
Nogmaals: wij staan positief ten opzichte van de uitgangspunten van het wetsvoorstel, maar voor de fractie van GroenLinks is de uiteindelijke afweging of het wetsvoorstel ook daadwerkelijk in de praktijk van de uitvoering behapbaar is en aantoonbaar de democratische legitimatie verhoogt. Wat dat betreft zijn wij zeer benieuwd naar de antwoorden.
De beraadslaging wordt geschorst.
De voorzitter:
Ik schors de vergadering in afwachting van de staatssecretaris van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap.