Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.00 uur
De heer Flierman i (CDA):
Voorzitter. Wij spreken vandaag voor de tweede, maar zeker niet voor de laatste keer over de wetgeving op het gebied van ruimtelijke ordening in de brede zin van het woord. Vorig jaar ging het over de Omgevingswet, nu gaat het over de Algemene Maatregelen van Bestuur ter concretisering van die wet. Er volgen nog aanvullingswetten en tot slot de invoeringswet en het invoeringsbesluit. Ik herhaal hier om te beginnen nog eens dat voor de CDA-fractie het laatste woord over de gehele stelselwijziging wordt gesproken bij de behandeling van de invoeringswet, als we zicht hebben op het geheel van wet- en regelgeving, en kunnen constateren dat Nederland, de overheid maar zeker ook de samenleving, klaar is voor de invoering, en de grote veranderingen die met het nieuwe stelsel gepaard gaan, kan accommoderen.
Ter voorbereiding op dit debat hebben de woordvoeders van de fracties — net als bij de voorbereiding van het debat over de Omgevingswet zelf —overleg gevoerd over hun inbreng, teneinde tot een evenwichtige verdeling van de gesprekspunten in dit debat te komen. Dat betekent dat de woordvoerders bepaalde accenten kiezen, maar evenzeer geïnteresseerd zijn in en belang hechten aan de reactie van de minister op andere punten.
In mijn bijdrage zal ik namens de CDA-fractie vooral ingaan op het karakter van de AMvB's in relatie tot de wet, op verschillende aspecten van de taken, bevoegdheden en rollen van de gemeenten en — de minister verwacht niet anders neem ik aan — het Digitaal Stelsel Omgevingswet. Daarnaast heb ik nog een enkel punt in de categorie "overig".
Om te beginnen de Algemene Maatregelen van Bestuur en de wet. Ik geef eerlijk toe dat ik kritischer naar de Omgevingswet kijk nu ik de regeling van bevoegdheden zoals die niet in de wet zelf maar in de AMvB's vorm krijgt, in volle omvang heb gezien. Iets soortgelijks geldt voor bepaalde materiële normen; daar komen collega's op terug. Dat we er nu kritischer naar kijken dan een jaar geleden, is onder andere het resultaat van een gesprek dat we als Kamer in januari met leden van de Raad van State hebben gevoerd. In dat gesprek is aan de hand van de casus Omgevingswet over en weer benadrukt dat het van belang is om de basisprincipes van het systeem van de Nederlandse wetgeving overeind te houden, ook als het gaat om de verhouding tussen wetgeving in formele zin en Algemene Maatregelen van Bestuur.
Daarbij gaat het ons om twee zaken. De eerste belangrijke vraag voor onze fractie is of we nu inhoudelijk toch niet te weinig in de wet zelf en te veel in de AMvB's regelen. Dat geldt voor de materiële normen, maar ook voor de verdeling van bevoegdheden. De regering stelt dat de hoofdregel — de gemeente is bevoegd — in artikel 2.3 van de wet staat, en de uitzonderingen c.q. de precisering daarvan in de AMvB's. Even afgezien van het feit dat de wet op sommige punten wel bevoegdheden aan Rijk, provincies en waterschappen toedeelt en niet geheel consistent lijkt, zou bijvoorbeeld een hoofdregel dat de nationale overheid in zaken van nationaal belang, zoals kernenergie, mijnbouw, defensie en hoofdinfrastructuur, bevoegd gezag is, niet ook in de wet zelf moeten worden opgenomen? De minister legt ons uit dat het opnemen in de AMvB's meer flexibiliteit biedt. Daar heeft zij ongetwijfeld gelijk aan. Maar wetgeving helemaal niet bedoeld om alleen maar flexibel te zijn, maar juist ook om duidelijkheid, continuïteit en stabiliteit te bieden.
In de tweede plaats heeft mijn fractie zorgen over de nu gevolgde procedurele gang van zaken, met een uitgebreide voorhangprocedure, die via moties of andere uitspraken van deze Kamer nog tot wijzigingen in de AMvB's en zo nodig via de Invoeringswet tot wijzigingen in de Omgevingswet zelf kan leiden. Enerzijds waarderen we, gegeven de gemaakte keuzes ten aanzien van de procedure, de ruimte die de minister biedt. Dat geeft de Kamer veel invloed op deze AMvB's, en dat gebeurt, aldus de minister, omdat er veel belangrijke zaken in de AMvB's worden geregeld. Maar dat is toch eigenlijk de wereld op z'n kop? Je corrigeert de ene fout — er wordt een aantal zaken niet in de wet geregeld maar in AMvB's — met een volgende: dan maar een uitvoerige AMvB-procedure. Dat wordt een soort pseudowetgeving, waarbij allerlei zaken op z'n kop worden gezet. De Raad van State adviseert niet voor- maar achteraf. Deze Kamer heeft nu veel invloed, wellicht meer dan bij wetgeving in formele zin, maar bij eventuele volgende wijzigingen, heeft zij veel minder invloed dan bij wetgeving. Als de voortekenen niet bedriegen, zie ik deze Kamer vandaag ook de discussie voeren over een aantal moties die het karakter van verkapte amendementen krijgen. Daarmee zetten we niet alleen de uitgangspunten van de wetgevingstechniek — hoofdzaken in de wet, uitwerking in de AMvB's — op de tocht, maar ook de uitgangspunten van ons constitutioneel bestel.
Onze fractie acht dat ongelukkig. Wij willen de minister dan ook nadrukkelijk vragen om bij de adviesaanvraag aan de Raad van State over deze AMvB's expliciet de thematiek van de verhouding tussen wet en AMvB's als aandachtspunt te benoemen, de adviezen van de Raad van State dienaangaande uiterst serieus te nemen en te verwerken in de definitieve vormgeving van de AMvB's en in de Invoeringswet. En uiteraard vernemen we te zijner tijd we graag het advies van de Raad van State en de reactie van de regering daarop. Wij horen graag de reactie van de minister.
Eén specifiek punt wil ik nog noemen. Volgens het Omgevingsbesluit krijgt de gemeenteraad adviesrecht bij verzoeken om een vergunning waarbij wordt afgeweken van het geldende omgevingsplan. Op onze vragen erkent de minister dat die bepaling eigenlijk overbodig is, omdat de gemeenteraad zo'n bevoegdheid op grond van de Gemeentewet al heeft. Desalniettemin wordt het wenselijk geacht een specifieke regeling op te nemen. Maar volgens mijn fractie is dit een ongelukkig precedent, waarbij elk inhoudelijk argument voor deze overbodige bepaling ontbreekt. En als de regering toch zo'n bepaling wenst, moet ze dan ook niet bij andere grote decentralisaties waar de gemeente nieuwe taken kreeg, zoals de Wmo en de Jeugdwet, worden opgenomen? Waarom hier wel en daar niet? En als de bepaling in de ene wet wel, en de andere niet staat, of bij de ene situatie wel, en in de andere niet wordt genoemd, wat zegt dat dan? Is het ene advies belangrijker dan het andere? Als het niet in de wet staat, ontslaat dat B en W dan van een taak in hun verkeer met de gemeenteraad? Kortom, wij vinden dit een overbodige bepaling, die alleen maar verwarring sticht en beter geschrapt kan worden. Wij horen graag een reactie van de minister.
Bij de rol van gemeenten zoals die nu in de AMvB's wordt vastgelegd vraag ik aandacht voor een aantal zaken. Er wordt een belangrijke verandering in ons stelsel van omgevingsbeleid doorgevoerd, door van een limitatief-imperatief stelsel van planning naar een meer uitnodigende vorm te gaan. Gemeenten krijgen als gevolg daarvan meer beleidsruimte; dat is goed en daar staan we achter. Dat heb ik ook bij de behandeling van de wet zelf gezegd. Maar deze conclusie roept niettemin een aantal vragen op. De vraag of een gemeentebestuur in redelijkheid tot de gekozen afweging van belangen heeft kunnen komen, wordt in het nieuwe stelsel veel meer een inhoudelijke vraag. En dat betekent dat eventuele bezwaarprocedures langer en complexer worden: juridisering dus.
De regering ziet dat risico niet, maar bijvoorbeeld bij de rechtbanken wordt dat wel gevoeld. Ook zullen gemeenten eigen regels altijd consequent in alle regelgeving etc. moeten doorvoeren, met het risico van omissies. En er zal diversiteit in regelgeving tussen gemeenten ontstaan. Nogmaals, op zich juicht mijn fractie die beleidsruimte toe, maar hoe voorkomen we, even afgezien van goede participatie vooraf, dat de wet die als vereenvoudiging en verheldering was bedoeld, toch weer tot ondoorzichtige regelgeving en eindeloze procedures leidt? Op z'n minst is een goede monitoring van de effecten van de wet de komende jaren van groot belang.
De provincie komt als bevoegd gezag in beeld bij complexe, risicovolle milieuactiviteiten. Er kunnen echter ook algemeen verbindende regels van de gemeente of het waterschap gelden. En het is ook voor mij nu nog niet helder dat de provincie in de gevallen die we nu bespreken alle vergunningen verleent en de handhaving voor haar rekening kan nemen. Zou het primaat van de provincie hier toch niet verder moeten worden vastgelegd, en eenduidig alle vergunningverlening en handhaving betreffen? Wij horen graag een reactie.
Als het gaat om de workload van gemeenten lees ik dat de minister verwacht dat er in structurele zin geen extra werk op de gemeenten afkomt. Of dat inderdaad niet het geval is, moet de tijd leren. Het voorbeeld van burgers die komen vragen om te bevestigen dat zij geen vergunning nodig hebben, noemde ik al eens. Dat is gewoon extra werk. Voor de invoering en overgang is die extra workload er wel degelijk. We hebben het over een proces van vele jaren. Ik vraag me eigenlijk af of je dat nog "tijdelijk" kunt noemen. Een gemeente mag voor het maken van een actueel omgevingsplan tien jaar uittrekken — ik vind dat lang; vijf jaar lijkt me beter — maar al die tijd moet men ook met de oude ruimtelijkeordeningsinstrumenten blijven werken. Bij een zo lange overgangsfase kun je niet meer spreken van een tijdelijke situatie. Dan is er gewoon een structurele extra workload voor gemeenten aan de orde.
Dan kom ik bij de participatie en de betrokkenheid van burgers. Ik bedoel dan niet alleen de mensen die een ontwikkeling willen of een initiatief nemen, maar ook degenen die daarmee geconfronteerd worden. Initiatiefnemers zullen in de regel de weg weten en zich, zo nodig, omringen met deskundigen om zich in het participatie- en besluitvormingsproces te laten ondersteunen. Maar het is de vraag of elke gewone burger dat even goed kan en doet. Bij de behandeling van de wet zelf heb ik al opgemerkt dat het vertrouwen in participatie ook een risico van teleurstelling inhoudt. Praat er eens over met mensen die een windmolen in de buurt krijgen, zou ik zeggen. De wetgever lijkt uit te gaan van een mondige, competente, rationele en begripvolle burger, maar dat is lang niet altijd terecht.
In dat opzicht kregen we dezer dagen een interessant rapport van de WRR over de zelfredzaamheid van burgers onder ogen. Eerder was er een rapport van het Sociaal en Cultureel Planbureau over dezelfde thematiek. Kan de burger dit alles aan? Heeft hij of zij voldoende kennis, mogelijkheden en tijd? De claim van de WRR dat de overheid in haar visie op burgers te vaak van een rationele in plaats van een realistische benadering uitgaat, zou ook wel eens voor deze wetgeving kunnen gelden.
Een sleutelwoord voor participatie is het begrip "gelijkwaardigheid". Vanuit dat principe moet men participatie vormgeven. Moet dat niet stelliger in de regelgeving worden verankerd? Er zijn daarvoor suggesties gedaan, maar die zijn niet overgenomen. Het lijkt ons de moeite waard om het nog eens te heroverwegen. Ik hoor het graag van de minister. In aanvulling daarop lezen we ook de kritiek dat volgens internationale afspraken, Europees of anderszins, eigenlijk een inhoudelijker regeling van participatie wordt verlangd dan nu in de AMvB's is vormgegeven. Hoe ziet de minister dit?
Wil de burger zijn rol goed kunnen vervullen, dan moet hij kennis kunnen nemen van ontwikkelingen in zijn omgeving. Daartoe dient het Digitaal Stelsel Omgevingswet, het DSO. De WRR wijst er terecht op dat je ook in dit opzicht lang niet van elke burger, zelfs al is hij handig met ICT, kunt verwachten dat hij regelmatig het digitale loket van zijn gemeente raadpleegt om te weten of er in zijn omgeving iets te gebeuren staat. Vertrouwen we in dat opzicht niet te veel op de digitale wereld en op de burger die wekelijks de website van de gemeente bezoekt? Ik hoor graag wat de minister daarvan vindt.
Daarmee ben ik aangekomen bij mijn laatste grote thema: de ICT-infrastructuur en het DSO. Namens mijn fractie heb ik uitvoerig bij dit onderwerp stilgestaan bij de behandeling van de wet zelf. Ik herhaal om te beginnen nog eens wat ik bij die gelegenheid heb gezegd: zonder een bewezen goed werkende digitale infrastructuur kan er wat de CDA-fractie betreft geen sprake zijn van een groen licht voor de invoering. Ik zeg dat zo nadrukkelijk, omdat ik niet geruster ben geworden door de antwoorden van de minister op dit punt. Het budget dat nodig is voor de eerste fase — dat is het behoud van het huidig niveau van dienstverlening — is inmiddels bijna twee keer zo groot als aanvankelijk geraamd, namelijk 103 in plaats van 53 miljoen. Dat gaat ten koste van de volgende fase, waarin de zogenaamde informatiehuizen zouden worden gebouwd. Maar juist die informatiehuizen moeten, als ik het goed heb begrepen, de basis bieden voor een goede informatie voor burgers, bedrijven en bestuurders. Er wordt zelfs gepleit voor meer informatiehuizen, bijvoorbeeld op het gebied van de energietransitie. De basis voor adequate participatie en voor adequate besluitvorming dreigt ons echter te ontvallen. Uit de beantwoording van de minister leid ik af dat er meer geld moet komen. Hoeveel precies? Hoeveel van de tien voorziene informatiehuizen kunnen met het beschikbare budget nu eigenlijk gerealiseerd worden?
Bij de wetsbehandeling leek de minister aanvankelijk hard in te zetten op ten minste handhaving van het huidige niveau van dienstverlening. Maar later moest ze erkennen dat in ieder geval een lager basisniveau moest zijn geborgd. Een stap terug dus en zeker niet één vooruit. Ik heb het akelige gevoel dat we met deze informatie nu opnieuw moeten concluderen dat we alleen maar een stap terugzetten. Geld om alle informatiehuizen op te zetten, is er immers niet. Daarmee lijken we een half systeem te krijgen. Daarbij is het vervelend dat we iedere keer pas na doorvragen beter zicht op de feitelijke situatie krijgen. Mij bezorgt dat steeds het gevoel dat er nog meer slecht nieuws is. Wat is volgens de minister een realistische inschatting van de kosten en de tijd die ermee gemoeid is om het ambitieniveau dat in het DSO besloten ligt, daadwerkelijk te realiseren? Wij zouden dat graag van de minister horen.
Dan noem ik nog twee kleine zaken. In artikel 1.2 van de wet wordt landschap als een aspect van de fysieke leefomgeving geduid. Maar in de Algemene Maatregel van Bestuur en met name in het Besluit kwaliteit leefomgeving wordt het, anders dan andere belangen, niet meer als een door de provincies te behartigen zaak aangeduid. Dat geldt met name voor hoofdstuk 7 van het Bkl. Kan de minister toelichten waarom het ene belang wel en het andere niet is meegenomen in het Bkl?
Tot slot krijgen we signalen dat de formulering inzake de eisen met betrekking tot de instandhouding van het natuurnetwerk in de nadere beantwoording van de minister verder lijkt te gaan dan in de tekst van het Bkl zelf. Zou de minister daar ook nog even op in willen gaan?
Dat was het voor onze eerste termijn. We wachten de beantwoording van de regering graag en met belangstelling af.