Verslag van de vergadering van 30 mei 2017 (2016/2017 nr. 29)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.12 uur
Mevrouw Meijer i (SP):
Voorzitter. Ruim een jaar geleden spraken wij over de Omgevingswet en had deze Kamer het idee dat deze wet een nuttige toevoeging zou worden. Vandaag kijken we naar de Algemene Maatregelen van Bestuur die invulling aan de wet geven. We zijn dus een stap verder op weg naar het samenvoegen van de wetten en AMvB's die samenkomen in de Omgevingswet. Voor het debat van vandaag hebben wij goed de tijd genomen. We deden schriftelijke rondes, we spraken deskundigen en het ministerie: aan de voorbereiding lag het niet. Hulde aan hen die hieraan bijdroegen. Er kwamen ook zorgen naar voren, en een aantal ervan wil ik langslopen. De zorgen van de SP-fractie gaan vooral over de procedures, de kwaliteit van de leefomgeving en de participatie.
Vorig jaar is uitgebreid besproken of deze wet nu echt een voordeel oplevert voor de gebruikers. We hebben het dan over zowel de lagere overheden als de mensen. De afgelopen weken ben ik gaan rondvragen bij gemeenten en provincies: hoe wordt de Omgevingswet daar ervaren? De antwoorden lopen uiteen. Een aantal gemeenten krijgt het heus wel voor elkaar, maar er zijn er ook die van mening zijn dat de kennis nog lang niet aanwezig is. Kijkend naar het verleden zie je dat een stelselwijziging heel veel tijd en inzet kost. Bij de invoering van de Wabo was ook een actualisering van de bestemmingsplannen nodig en bleek dat soms te veel. Dat kan ook nu voor een aantal gemeenten en provincies gelden. Mijn vraag aan de minister: is hij bereid onder de lagere overheden de vraag uit te zetten hoe ver men is, en te inventariseren welke hulp er geboden moet worden om op tijd startklaar te zijn?
Daarnaast dient de vraag zich aan of mensen, bijvoorbeeld omwonenden en andere belanghebbenden voldoende houvast hebben aan de AMvB's. Wat is hun rechtsbescherming volgens de minister? Is die verdampt en is de participatie hiervoor in de plaats gekomen? Kunnen omwonenden en belanghebbenden niet alleen op het juiste moment invloed uitoefenen op de besluitvorming, maar ook echt hun recht halen? Hier wil ik dieper met de minister op ingaan. Er zijn namelijk goede redenen om te betwijfelen of het onderwerp burgerparticipatie in de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit in overeenstemming is gebracht met internationale verplichtingen van Nederland.
In de kern draait het om één kwestie: zowel het Verdrag van Aarhus als een drietal EU-richtlijnen stellen inhoudelijke eisen aan de kwaliteit van burgerparticipatie in milieuaangelegenheden, terwijl zowel de Omgevingswet als het Omgevingsbesluit zich beperkt tot een procedureel voorschrift en geen enkele eis stelt aan de kwaliteit van die burgerparticipatie. Die leemte wordt niet opgevuld door de Algemene wet bestuursrecht: het indienen van een zienswijze onder de "uitgebreide procedure" komt neer op toetsing achteraf in plaats van meedenken voordat er een besluit genomen wordt. De kwaliteitseisen van het Verdrag van Aarhus en de EU-richtlijnen waarborgen dat er redelijke termijnen worden gehanteerd en er dus genoeg tijd is om burgers te informeren en in staat te stellen mee te doen. Burgerparticipatie moet plaatsvinden op een moment dat alle opties nog open zijn en de participatie doeltreffend is. Aanvragers van een besluit moeten worden aangemoedigd om burgers te informeren en met hen in gesprek te gaan. Bevoegde overheidsinstanties moeten burgers zo snel mogelijk toegang geven tot alle relevante informatie. Burgers moeten de gelegenheid krijgen om alle informatie naar voren te brengen die zij relevant vinden. Het bevoegd gezag moet waarborgen dat er in het uiteindelijke besluit naar behoren rekening wordt gehouden met het resultaat van burgerparticipatie. Dit zijn dus eisen waaraan Nederland moet voldoen bij het inrichten van burgerparticipatie. Zowel in het Verdrag van Aarhus als in de EU-richtlijnen worden deze eisen soms uitermate gedetailleerd uitgewerkt. Nederland is verplicht te garanderen dat aan deze eisen en aan de uitwerking daarvan wordt voldaan.
Echter, inzake burgerparticipatie komt de Omgevingswet niet verder dan de volgende bepaling: "Uiterlijk bij aanvang van de verkenning geeft het bevoegd gezag kennis van de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken." Dit kan bijvoorbeeld een aankondiging voor een voorlichtingsavond zijn. Het Omgevingsbesluit kent déze bepaling: "In de kennisgeving van de wijze waarop burgers, bedrijven, maatschappelijke organisaties en bestuursorganen zullen worden betrokken, gaat het bevoegd gezag in ieder geval in op: wie worden betrokken, waarover worden zij betrokken, wanneer worden zij betrokken, wat is de rol van het bevoegd gezag en de initiatiefnemer bij het betrekken van deze partijen en waar is aanvullende informatie beschikbaar." Dit zijn puur procedurele bepalingen, terwijl in het Verdrag van Aarhus en in de EU-richtlijnen sprake is van inhoudelijke kwaliteitseisen.
Wat ik net beschreven heb, geldt voor de projectprocedure die leidt tot een projectbesluit. Dat zijn besluiten over grootschalige projecten waarvoor het Rijk, de provincies en de waterschappen het bevoegd gezag zijn, en dus niet de gemeenten. De verplichting tot kennisgeving geldt dus niet voor besluiten waarvoor een gemeente het bevoegd gezag is, zoals bestemmingsplannen en omgevingsvergunningen. Onder de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit is er voor gemeenten geen enkele plicht met betrekking tot burgerparticipatie, zelfs geen procedurele. Zelfs voor de projectprocedure en het projectbesluit is het bereik van de twee bepalingen uitermate beperkt, want ze hebben uitsluitend betrekking op de fase van verkenning aan het begin van de procedure. Van burgerparticipatie in latere fases van de procedure, waarin de besluiten worden genomen, is geen sprake.
Je kunt je afvragen of de Omgevingswet en het Omgevingsbesluit wel voldoen aan de voorwaarden voor burgerparticipatie in milieuaangelegenheden zoals gesteld in het Verdrag van Aarhus en de Europese richtlijnen. Ik zou graag zien dat de minister hierop uitgebreid ingaat en dat zij daarbij ook de mogelijkheid meeneemt dat Nederland wordt teruggefloten wanneer de rechter om een oordeel wordt gevraagd. Ik ben uiteraard benieuwd hoe zij dit denkt recht te zetten. Ik vraag haar ook hoe het staat met de uitvoering van de motie-Smaling over gelijkwaardige participatie. Kan zij daarnaast vertellen hoe het gaat met de ontwikkeling van interactieve games, voorgesteld door de heer Smaling, om mensen meer bekend te maken met ruimtelijke kwaliteit?
Ik wil met de minister ook de termijnen die zij ons voorstelt, bekijken. De termijnen voor sommige procedures worden ingekort. De procedure voor een buitenplanse afwijking van het bestemmingsplan wordt verkort van 26 weken naar 8 weken. Het gaat om afwijkingen van bestemmingsplannen waarvan de gemeenten en provincies eerder vonden dat deze een langere procedure nodig hadden om tot een redelijke afweging te komen. Het gaat daarbij om een ingreep in de rechten van belanghebbenden, bijvoorbeeld wanneer een perceel dat voorheen een woonbestemming had, wordt bestemd voor industrie.
Een termijn van acht weken is daarvoor vrijwel zeker te kort. Je kunt verwachten dat belanghebbenden zich minder kunnen verweren en dat er te weinig ruimte is voor een zorgvuldige afweging. Er is sprake van een vermindering van rechtsbescherming en inspraak. Ik vraag mij af welk probleem de minister hiermee denkt op te lossen. De overheid kan aan de voorkant, in het bestemmingsplan, bepalen wat zij al dan niet in het bestemmingsplan wil opnemen. Daarbij hoort een zorgvuldige procedure met inspraak. Is de minister het met mij eens dat andere belanghebbenden dan de overheid of de aanvrager, zoals bijvoorbeeld omwonenden, evenveel inspraak moeten hebben dan nu het geval is bij het vaststellen van wat nu nog het omgevingsplan is? Is zij het met mij eens dat een procedure waarin er een reactie en argumentatie komt op zienswijzen meer recht doet aan de belanghebbenden dan de beperkte toetsing van bezwaar en beroep zoals die nu in de reguliere procedure geldt?
Ook anderen dan burgers vinden een termijn van acht weken te kort voor gedegen besluiten. Van verschillende kanten wordt gevraagd om gemeenten en provincies de mogelijkheid te geven zelf te bepalen of de reguliere of de uitgebreide procedure op een vergunningaanvraag van toepassing is. De minister wil de uitgebreide procedure alleen laten toepassen wanneer dat moet van Europa. Zij beargumenteert dat er een flinke tijdswinst mee gemoeid is, omdat de uitgebreide procedure 26 weken behelst, terwijl de reguliere procedure op zijn snelst in 8 weken klaar is. Maar dat geldt alleen wanneer er geen bezwaar of beroep wordt ingediend, want dan duren beide procedures ongeveer even lang. Wie wil de minister hiermee tegemoetkomen? Dat lijkt vooral de initiatiefnemer en niet de burger die opkomt voor zijn belangen of de overheid die met stoom en kokend water een procedure moet afraffelen.
Gemeenten en provincies moeten voortaan complexe vergunningaanvragen in acht weken afhandelen. Je kunt niet verwachten dat beoordelaars, zoals gemeenteraden, en belanghebbenden, zoals omwonenden, zich in die korte tijd een goed oordeel kunnen vormen. Vandaar dat IPO, VNG, de Raad voor de rechtspraak, de Unie van Waterschappen, maar ook natuur- en milieuorganisaties, hoogleraren en advocaten vragen om de lagere overheden zelf te laten beslissen of zij kiezen voor de reguliere of de uitgebreide procedure. Laat hen beslissen met welke procedure zij recht doen aan de soepele afhandeling van een vergunningaanvraag.
Er wordt in deze wet op vertrouwd dat zij die een initiatief nemen oog hebben voor de belangen van anderen en geen schade zullen berokkenen. Er wordt op vertrouwd dat gemeenten en provincies gebaat zijn bij deze wet, die duidelijkheid moet verschaffen over wat wel en niet mag. Laten we er dan ook op vertrouwen dat overheden goed begrijpen en beargumenteren welke procedure geëigend is bij een aanvraag, zodat er een goed besluit kan worden genomen. We voorkomen daarmee ook het risico op het te snel afwijzen van complexe aanvragen of de heel gedetailleerde en dichtgetimmerde omgevingsplannen. Het verkorten van de procedures lijkt nu neer te komen op een soort snelle procedure om een bestemmingsplan ingrijpend te wijzigen, maar dat is toch niet wat de minister beoogt? Ik ga ervan uit dat de minister dit pleidooi heel serieus neemt. Ik geef haar wel alvast mee dat ik bereid ben om in de tweede termijn voorstellen op dit vlak in te dienen.
Ik kom op het onderwerp "gezondheid", dat ook al vaker is besproken. Punt hierbij is de balans tussen het benutten en beschermen van de fysieke leefomgeving en het opvullen van gebruikersruimte. Ik denk dat we het daarover nooit eens worden. De minister geeft aan dat zij niet ambitieuzer wil zijn dan Europa eist, terwijl we hier meters kunnen maken en sneller toe kunnen werken naar de ambities die ons zijn gesteld door bijvoorbeeld de Wereldgezondheidsorganisatie. Zelfs het IPO waarschuwt voor een sluipende verslechtering van de luchtkwaliteit en voor normopvulling. Europa vraagt om lucht met niet meer dan 40 microgram fijnstof per kubieke meter, terwijl de WHO een maximum van 20 microgram adviseert.
De minister heeft dit zelf in de hand door het vaststellen van de maximumsnelheden. Zij is de minister van de 130-borden. Zij hebben een psychologisch effect: de automobilist kan het gaspedaal diep intrappen, terwijl het weinig tijdwinst oplevert en de omwonenden viezere lucht inademen dan nodig is. Mijn vraag aan de minister is: waarom neemt zij dit soort maatregelen? Niet omdat het moet, maar omdat het kan? De SP wil die ruimte niet helemaal volmaken, maar juist de grenzen steeds naar beneden bijstellen om zo echt te werken aan gezondheid.
Het Rijk hoort geen maatregelen te nemen die eigenlijk nergens toe dienen, maar wel een deel van de ruimte opsouperen. Gezondheid is een groot goed. Zo moeten we er ook voor zorgen dat mensen niet aan te veel geluid worden blootgesteld. Met deze wet hoeft er tien jaar lang niet te worden voldaan aan de geluidsnormering. Dat is een uitgestoken hand aan degene die een initiatief wil nemen, maar wie komt er dan op voor degenen die daaronder lijden? Het antwoord van de minister dat het kabinet zich inzet voor verdere verbetering zonder daarbij nieuwe normen te stellen, is te vrijblijvend. Het uitgangspunt "geen verslechtering" kan veel ambitieuzer door te sturen op "zo veel mogelijk verbetering". Daarnaast geef ik de minister in overweging om de kwaliteit van de leefomgeving permanent te toetsen en daar ook serieus werk van te maken.
De ICT is van levensbelang voor deze wet. De laatste berichten van de minister zijn alarmerend. Is zij bereid ons regelmatig op de hoogte te houden van de stand van zaken? En kan zij ons vertellen hoe het project in de pas komt zonder dat de rekening bij anderen wordt neergelegd?
Ik kom tot mijn conclusies. We kunnen met de invulling van de Omgevingswet het leefmilieu verbeteren, maar helaas kiest de minister voor de veel minder ambitieuze Europese standaard. Ik geef de minister in overweging dat ze de geschiedenis in kan gaan als de verkeersminister die gezondheid en leefmilieu krachtig beschermde.
De SP wil de rechtsbescherming, de termijn van 26 weken bij buitenplans afwijken van het omgevingsplan, handhaven. Het zijn complexe besluiten die grote invloed hebben op de leefomgeving. Burgers moeten zich op een zorgvuldige manier kunnen verweren.
Ik constateer daarnaast strijdigheid met het Verdrag van Aarhus en Europese richtlijnen op het gebied van burgerparticipatie. Ik vraag de minister om dat recht te zetten.
Als we uitgaan van vertrouwen, dan moeten we gemeenten en provincies ook de mogelijkheid geven om de procedure in te zetten die het proces het beste ondersteunt. Laat hen zelf onderbouwd kiezen voor een reguliere of een uitgebreide procedure.
We kennen deze minister als iemand die zoekt naar oplossingen en zo mogelijk tegemoetkomt aan vragen en voorstellen. Ik kijk dan ook uit naar haar beantwoording, maar niet voordat ik heb gemeld dat ook de SP de woorden van mevrouw Vos over het Gehandicaptenverdrag steunt. Daarover sprak ook nog een andere spreker, maar zijn naam is mij even ontschoten. Ook wij hopen dat de minister de mensen op dat punt kan geruststellen.
De voorzitter:
De heer Verheijen heeft daarover gesproken.
Mevrouw Meijer (SP):
De SP ondersteunt het pleidooi van mevrouw Vos en de heer Verheijen krachtig.