Verslag van de vergadering van 27 september 2022 (2022/2023 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 20.11 uur
De heer Raven i (OSF):
Dank u wel, voorzitter. De heer Backer zei zojuist: je went aan de manier waarop je werkt. Het lijkt misschien alsof hij daarmee iets sleurachtigs wil benoemen, maar ik bespeur daarin ook een enorme ambitie om de huidige situatie te wijzigen. Ik zit nu anderhalf jaar in deze Kamer en ik zou met mijn bijdrage die ambitie wat willen verhogen, om de zaken te verbeteren.
Voorzitter. Dank aan de leden van de werkgroep. Ik moet zeggen dat u heel mals bent in uw oordeel. Wellicht heeft dat te maken met de omgangsvormen in deze Kamer en misschien ook met de wat parlementaire taal, maar ik had eerlijk gezegd gedacht dat de titel zou kunnen zijn: de Eerste Kamer heeft gefaald, tijd voor een takendiscussie van de Eerste Kamer. Dat zou wat mij betreft wat meer voor de hand hebben gelegen, want we weten allemaal wat er mis is gegaan: meer dan 50.000 slachtoffers die jarenlang benadeeld werden en waarbij sprake was van institutionele discriminatie. En daar past een hard oordeel bij, ook over deze Kamer. Deze Kamer heeft zich bepaalde taken toegeëigend en beschreven en we hebben dat niet kunnen voorkomen. Ik denk dat dit harde oordeel best ook in dit rapport naar voren had mogen komen. Overigens uiteraard dank voor het vele werk dat u daarvoor gedaan heeft. Maar het is parlementaire taal.
De eerste vier aanbevelingen van de werkgroep betreffen een toets op uitvoerbaarheid grondiger uitvoeren, meer aandacht besteden aan evaluaties van de invoering van wetten, kritischer nagaan of een toezegging echt op voldaan kan worden gezet en het vergroten van het burgerperspectief. Dat zijn allemaal wat intern gerichte opmerkingen vanuit de positie die we kennen en vanuit hoe we werken en waarbij wellicht wat verbeteringen mogelijk zijn. De vijfde aanbeveling, namelijk het voeren van een discussie over de rolopvatting van de Eerste Kamer en hoe die zich verhoudt met de deeltijdfunctie van de Kamerleden en tot de andere Kamer van de Staten-Generaal is mijns inziens het belangrijkste onderdeel van deze aanbevelingen. Ik moet zeggen dat ik dit in de bijdragen van de collega's wat ondergeschikt vond en daarom wil de OSF-fractie in deze beschouwing met name ingaan op die laatste aanbeveling.
Voorzitter. De Eerste Kamer heeft gefaald. En hoe kan dat? De Eerste Kamer heeft zichzelf om een dubbeling met de Tweede Kamer te voorkomen in de loop van de rechtsstaatgeschiedenis een aantal specifieke taken toebedeeld die zijn samen te vatten als controleur op rechtmatigheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid, handhaafbaarheid en noem maar op en als controleur van de vastgestelde wetgeving door de Tweede Kamer. Als je zo'n taakstelling hebt en je kijkt naar de uitkomst van dit hele verhaal en naar waarmee mensen zijn geconfronteerd in een lange periode, dan kun je denk ik niet zo'n mals oordeel vellen, want we hebben grote schoenen aangetrokken met deze woorden. Wij controleren op rechtmatigheid, doelmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Die zaken zijn allemaal, stuk voor stuk in dit dossier niet goed gelopen. Dan zou ik richting de Kamer de oproep willen doen om toch meer het schaamrood op de kaken te krijgen dat dit heeft kunnen gebeuren. Meer dan 50.000 slachtoffers die jarenlang benadeeld werden en institutionele discriminatie. Ik vind het onbegrijpelijk, gelet op de taak die de Eerste Kamer op zich heeft genomen.
Deze speciale taken berusten niet op een rechtstreekse taak uit de Grondwet. Daarin worden namelijk de rechten van de Tweede en de Eerste Kamer vrijwel gelijk gerangschikt, met dien verstande dat de Eerste Kamer niet beschikt over het recht van amendement en het recht van initiatief. Dit komt erop neer dat de grondwettelijke taken van de Eerste Kamer veel ruimer zijn dan in het algemeen gehanteerd en dat ook de controlefunctie zoals zojuist benoemd, veel ruimer is opgenomen in de Grondwet dan die welke wij hier hanteren. Het verwachtingspatroon van de burgers en de samenleving over de prestaties van de Eerste Kamer zou daardoor veel hoger kunnen zijn dan praktisch mogelijk is. Voeg daarbij het fundamentele verschil dat de 150 leden van de Tweede Kamer fulltimers zijn en de 75 leden van de Eerste Kamer parttimers, met een ingeschatte tijdbesteding van 25% van die van de leden van de Tweede Kamer. Met de helft minder leden en driekwart minder tijdbesteding moet de Eerste Kamer dezelfde wetgeving in Nederland beoordelen op rechtmatigheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid, én op politieke inhoud. Een contradictio in terminis, want uit de praktijk blijkt dat dit vrijwel onmogelijk uitvoerbaar is. Excessen zoals gebeurd bij onder meer de kindertoeslagwetgeving worden daarmee niet uitgesloten.
Dat is de reden waarom de OSF-fractie dit thema nog eens nadrukkelijk aan de orde wil stellen. Hebben wij wel de juiste taken voor deze Kamer? De OSF-fractie is van mening dat op grond van de voorliggende zelfevaluatie de taken van de Eerste Kamer in de toekomst dienen te worden aangescherpt en beter dienen te worden verankerd in de Grondwet. In hoofdlijnen zien wij in de toekomst drie taken voor de Eerste Kamer: controleren, evalueren en visioneren. Controleren van vastgestelde wetgeving van de Tweede Kamer, zoals nu, evalueren van ingevoerde wetgeving na een of enkele jaren, en het ontwikkelen van een langetermijnvisie voor Nederland op basis van onder meer provinciale visies, waardoor de gedecentraliseerde eenheidsstaat beter vorm kan krijgen.
Het zoeken van eenheid van gedecentraliseerd beleid, een van de hoofdtaken van de Eerste Kamer, is in de zelfevaluatie helaas niet beschreven. Jammer, want provincies, maar zeker ook gemeenten, gaven al vroegtijdig signalen af dat ten aanzien van de kindertoeslagproblematiek zaken niet in de haak waren. De Eerste Kamer, de hoeder van de eenheidsstaat, had die signalen nadrukkelijker bij het kabinet en ook bij de Tweede en Eerste Kamer op het netvlies moeten brengen. De vraag is of en hoe dit had gekund. Immers, de Eerste Kamer is min of meer vleugellam als het gaat om het bijsturen van door de Tweede Kamer vastgesteld beleid. Het ontbreekt de Eerste Kamer aan het recht van initiatief. Het kabinet en de Tweede Kamer kunnen in de huidige staatsrechtsystematiek het oordeel van de Eerste Kamer min of meer naast zich neerleggen.
Dat zou in de toekomst wat de OSF betreft anders moeten. De mening van de Eerste Kamer, het geluid vanuit de regio's, moet in de toekomst meer kracht bijgezet kunnen worden. De OSF-fractie pleit er dan ook voor om in dit soort gevallen het recht van initiatief aan de Eerste Kamer toe te kennen. Lagere overheden zouden in dat geval de Eerste Kamer in stelling kunnen brengen, als men constateert dat wetgeving volledig verkeerd uitpakt. Een dergelijke taakwijziging zou ook in de afgelopen jaren een enorme meerwaarde hebben gehad, gezien de enorme financiële problemen waarmee met name gemeenten in relatie tot de jeugdzorg werden geconfronteerd. Dit had meer evenwicht kunnen brengen in de gepolariseerde verhoudingen tussen kabinet, Kamer en gemeenten.
Voorzitter. Controleren, evalueren en visioneren. Ten aanzien van de eerste twee voorgestelde beleidstaken ligt het voor de hand om ook het novellerecht aan te passen. Dit passieve recht van de Eerste Kamer is een papieren tijger. Vaak constateert de Eerste Kamer dat door de Tweede Kamer vastgestelde wetgeving onzorgvuldig uitpakt. Ook hier ontbreekt het de Eerste Kamer aan adequate instrumenten. Er kan door de Eerste Kamer niets worden afgedwongen. De Eerste Kamer moet zich afwachtend opstellen totdat de noodzaak van de voorgestelde wijzigingen wordt onderkend door het kabinet en de Tweede Kamer. Dat maakt het huidige wetgevingstraject stroperig en oncontroleerbaar. De OSF-fractie pleit er dan ook voor om van het passieve novellerecht een actief recht te maken voor de Eerste Kamer. Dat zou de zorgvuldigheid van wetsvorming aanmerkelijk verbeteren, met name in de Tweede Kamer, waar vaak vanwege politieke compromissen op het laatste moment wetstechnisch onzorgvuldige amendementen worden vastgesteld.
Daarbij speelt bovendien dat de Eerste Kamer zich vaak moeilijk onafhankelijk kan opstellen vanwege de politieke dubbeling in de Tweede en Eerste Kamerfracties. In de praktijk stemmen de afgevaardigden van de landelijke politieke partijen in ongeveer 95% van de gevallen zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer hetzelfde, waardoor geen onafhankelijke positie van de Eerste Kamer kan ontstaan. Dat is een onwenselijke situatie, die de problematiek van de kindertoeslag waarschijnlijk heeft vergroot. Immers, fracties van dezelfde partij kunnen elkaar toch niet afvallen? Dat is de gangbare praktijk. Het is de dood in de pot voor de onafhankelijke positie die de Eerste Kamer zou moeten hebben in een wetgevingstraject.
Voorzitter. Had de Eerste Kamer het kindertoeslagenechec kunnen voorkomen? Naar de mening van de OSF-fractie heeft de Eerste Kamer in de huidige staatsrechtpraktijk onvoldoende slagkracht om toekomstig een dergelijk echec uit te sluiten. Daarom moet de Eerste Kamer naar aanleiding van deze zelfevaluatie een traject afdwingen om de kracht van de Eerste Kamer te versterken.
De heer Ganzevoort i (GroenLinks):
Ik zoek even, want het duizelt mij een klein beetje. De discussie is fundamenteel. De zelfevaluatie is fundamenteel. Als ik het goed begrijp, suggereert de heer Raven eigenlijk om het werk van de staatscommissie over het tweekamerstelsel nog een keer fundamenteel over te doen en tot een heel nieuwe rol van de Eerste Kamer te komen. Meneer Raven, dat vind ik wel fascinerend, maar ik zoek een beetje naar de concrete punten die we onder het huidige gesternte toch nog kunnen doen, zolang dat nog niet is geregeld. Dat zou mij in ieder geval iets meer handvatten geven dan het in mijn ogen te fundamentele gesprek over hoe de Eerste Kamer er ook uit had kunnen zien.
De heer Raven (OSF):
Dat kan. Dit is een langetermijnvisie. Waar moeten we naartoe? Hoe moeten we dit soort zaken in de toekomst voorkomen? Wat ik nu voorstel, is meer in overeenstemming met hetgeen naar de toekomst toe een belangrijke positie voor de Eerste Kamer zou kunnen zijn. Ik heb wat praktische zaken aangegeven die nu gewoon praktijk zijn en waarbij de Eerste Kamer haar werk niet kan doen.
De heer Ganzevoort (GroenLinks):
Maar ik voorzie niet dat wij op korte termijn tot al deze fundamentele wijzigingen komen. Om te voorkomen dat we machteloos achterblijven, zou ik de heer Raven toch willen uitnodigen om eens te kijken wat binnen de huidige omstandigheden en de huidige verhoudingen al mogelijk is om ons werk misschien niet ideaal, althans in zijn ogen, maar toch zo goed mogelijk te doen.
De heer Raven (OSF):
Het recht van novelle is nu een passief recht dat vrij weinig wordt toegepast. Ik realiseer me dat als je van dat recht een actief recht zou willen maken, je dat wel veel strakker zou kunnen doen dan nu. We doen dat niet vaak. Dat heeft ook te maken met politieke compromissen door de samenstelling van zowel de Tweede Kamer als de Eerste Kamer. Zoals ik zei, is 95% van de besluiten die in de Tweede Kamerfracties wordt genomen, hier in de Eerste Kamer terug te vinden bij dezelfde fracties. Dus in die zin is het moeilijk om dit te wijzigen. Volgens mij vergt het geen grondwetswijziging om het een actief recht te maken. Je kunt het dan meteen invoeren als je naar aanleiding van dit echec van de kindertoeslag de Tweede Kamer kunt overtuigen dat wij ons dat recht in de toekomst gaan toe-eigenen. Het is namelijk noodzakelijk. Het is simpelweg gewoon helemaal verkeerd gelopen. Ik denk ook dat we dat hier heel nadrukkelijk moeten uitspreken en het niet moeten verdoezelen met parlementaire taal. Het is gewoon fout gegaan.
De voorzitter:
Meneer Raven, vervolgt u uw betoog.
De heer Raven (OSF):
Voorzitter. Controleren op rechtmatigheid, doelmatigheid en uitvoerbaarheid moet worden verbeterd via een actief recht van novelle. Toekomstig zou de Eerste Kamer beleid systematisch moeten evalueren door na een of meerdere jaren de effectiviteit van wetgeving te volgen. Op basis van dergelijke evaluaties zou het recht van initiatief moeten worden toegekend aan de Eerste Kamer. Dan heb je wel wat tijd nodig om de Grondwet te wijzigen, maar als je dat zou willen, geeft dat wel een belangrijke stap voorwaarts. Op grond van de evaluatie van ingevoerde wetgeving die ertoe zou moeten leiden dat er wordt gewijzigd, is zo'n recht van initiatief voor de Eerste Kamer absoluut een toevoeging. Bovendien: als gemeenten en provincies, dus de lagere overheden, zouden signaleren dat er zaken niet conform de bedoeling van de wetgever uitpakken, dan zou je met zo'n recht van initiatief aan de hand van die signalen meer als chambre de réflexion kunnen optreden. Je zou dan met een initiatief naar het kabinet en naar de Tweede Kamer kunnen gaan, uiteraard via de normale wetgevingsprocedure.
Voorzitter. Zonder visie, zoals nu gangbaar voor het kabinet en Tweede Kamer — we hebben immers een minister-president die zegt dat hij geen visie nodig heeft — is er voor de middellange en lange termijn geen stabiel beleid. De Eerste Kamer dient een toekomstvisie te ontwikkelen, samen met de provincies en gemeenten, opdat het rijksbeleid op lange termijn stabieler wordt. Ook hier is het volgende een heel belangrijke zaak. Wij hebben geen meerjarig, langdurig stabiel beleid. Dat zou veel beter moeten worden georganiseerd dan nu het geval is. Tot 1984 kende de Eerste Kamer een zittingsperiode van zes jaar, waarbij om de drie jaar een nieuwe zending kon plaatsvinden. Dat zorgde voor stabiliteit. De discussie om dat weer terug te brengen, is een paar jaar geleden aangezwengeld, maar ik zie er nog niets van. Hoe staat het daarmee? Dat is overigens geen vraag aan de commissie, want de commissie zal het mij niet kunnen vertellen. Het is wel iets wat ik in herinnering wil roepen, omdat het bijdraagt aan een stabieler beleid van deze Kamer.
Voorzitter. Meer afstemmen van beleid van provincies en gemeenten. De Eerste Kamer moet zich onafhankelijk kunnen gaan opstellen. Met de aanscherping van taken van de Eerste Kamer, zowel op het thema controle, op het thema bijsturing van beleid en op het thema werken aan een meerjarige visie kan de kans op fundamentele missers, zoals nu gemaakt zijn, worden beheerst. Voorkomen kun je ze waarschijnlijk nooit. De OSF-fractie roept op tot een andere rolneming van de Eerste Kamer, met daarbij horende instrumenten, zoals beschreven: het recht van novelle en het recht van initiatief, indien de lagere overheden hiertoe oproepen.
Voorzitter. Er zijn grote problemen ontstaan en verregaande oplossingen zijn nodig. Ik ben het met vorige sprekers eens dat het wellicht tijd kost, terwijl we op korte termijn verbeteringen moeten doorvoeren. Die verbeteringen steunen wij uiteraard, maar het is ook tijd om het beleid op de lange termijn te verbeteren.
Voorzitter. Mijn dochter was een van de slachtoffers. De problematiek raakt vele mensen. Namens OSF roep ik nogmaals op om de afwikkeling van dit dossier te versnellen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Raven. De heer Koole.
De heer Koole i (PvdA):
Met die laatste oproep van de heer Raven ben ik het natuurlijk van harte eens. Hij noemt een aantal keren het recht van novelle en het recht van initiatief voor de Eerste Kamer. Hij zei daarbij dat de Grondwet niet gewijzigd zou moeten worden. Voor het recht van initiatief zal dat toch echt moeten, want het indienen van een wetsvoorstel is behouden aan de Tweede Kamer en de regering. Dat staat vrijwel letterlijk in de Grondwet, ik dacht in artikel 80. Is het recht van novelle een soort recht van amendement? Als dat het is, is daar ook een Grondwetswijziging voor nodig. Dat betekent in ieder geval dat het pas op langere termijn mogelijk is. Maar wordt daardoor niet de Eerste Kamer een duplicaat van de Tweede Kamer?
De heer Raven (OSF):
Nee, ik heb daarbij aangegeven dat het ook op initiatief zou kunnen zijn van de lagere overheden. Die lagere overheden hebben bij de kindertoeslagproblematiek al in een vroeg stadium gemeld dat er problemen met de uitvoering zijn. Als die lagere overheden — en de Eerste Kamer is de vertegenwoordiger van de gedecentraliseerde eenheidsstaat — aan de Eerste Kamer signalen geven in de vorm zoals nu gebeurd is, dan zou de Eerste Kamer in dat geval het recht van initiatief kunnen doortrekken.
De heer Koole (PvdA):
Oké, ik begrijp het nu misschien toch weer iets anders. Maar natuurlijk is het heel goed dat er signalen, van welk gremium dan ook, ook van decentrale overheden, doordringen tot de Eerste Kamer, omdat de Eerste Kamerleden dat gebruiken bij hun inbreng in de Eerste Kamer. Maar zodra je zegt dat dit moet worden vertaald in het recht van initiatief of het recht van novelle, dan zeg ik: dan wordt het een duplicaat van de Tweede Kamer en dan is daar in beide gevallen een grondwetswijziging voor nodig.
De heer Raven (OSF):
Nee, ik heb aangegeven dat het recht van novelle op dit moment een papieren tijger is. Dat wordt bijna nooit toegepast en als dat wordt toegepast, moet iedereen achteruit zitten en afwachten of er iets mee gedaan wordt, of het kabinet er iets mee gaat doen en of de Tweede Kamer dat vervolgens accordeert. En dan komt het na een hele tijd weer terug bij de Eerste Kamer. Dat is een stroperig frame. Dat is een passief recht. Als je er een actief recht van maakt, dan dwing je op dat moment direct af dat het na de behandeling in het kabinet weer naar de Tweede Kamer moet. Daar kan de Raad van State uiteraard een rol in spelen. Dat is het thema niet. Het is het normale wetgevingstraject. Maar dan ben je wel sneller bezig met de oplossing die gevraagd is. U moet het met mij eens zijn dat de huidige discussies over novelles ontstaan doordat de wetgeving in de Tweede Kamer zorgvuldiger kan.
De voorzitter:
Tot slot, de heer Koole.
De heer Koole (PvdA):
Dat laatste is waar. Ik zou dat geen recht van novelle noemen. Er bestaat ook geen recht van novelle. Een novelle kan worden aangeboden door de regering als ze denkt dat een wet die in die vorm voorligt, niet zal worden aangenomen. Dan kan ze het aanbieden. Maar goed, als je daar een actief recht van gaat maken, wat de heer Raven voorstelt, dan denk ik dat je dat niet anders kan vertalen dan als een ressort van recht van amendement. Dan blijft mijn constatering staan dat je wel dichtbij een duplicaat van de Tweede Kamer komt. En in ieder geval is daar volgens mij een grondwetswijziging voor nodig.
De heer Raven (OSF):
Ik spreek tegen dat ik hier een Tweede Kamer van wil maken. Dat is niet zoals ik het heb verteld en waar de gedachten zitten. Het is wel een extra instrument dat de Eerste Kamer effectiever kan inzetten op het moment dat wij constateren — zoals wel vaker voorkomt — dat door de inbreng van amendementen op het laatste moment in de Tweede Kamer de hele wetgeving soms onderuitgehaald wordt. Dat zou je meer moeten kunnen afdwingen.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan geef ik nu het woord aan de heer Otten, namens de Fractie-Otten.