Verslag van de vergadering van 16 juni 2025 (2024/2025 nr. 33)
Status: ongecorrigeerd
Aanvang: 20.23 uur
Een verslag met de status "ongecorrigeerd" is niet voor citaten en er kan geen recht aan ontleend worden.
De heer Nicolaï i (PvdD):
Dank u wel, voorzitter. Ik ben een beetje in verwarring geraakt. Als jurist zit ik met rode oortjes te luisteren. We hebben het in de Eerste Kamer vandaag over een wetsvoorstel. We hebben het niet over afspraken tussen bepaalde politieke partijen over hoe men invulling wil geven aan de defensieverplichtingen. We hebben het over een wet. Dan gaan we kijken hoe het zit met de wetgeving. Laten we, voor ik mijn betoog start, even goed bedenken dat er twee grondregels zijn die, met alle respect, eerstejaarsstudenten rechten bij ons aan de universiteit moeten leren: een hogere regeling gaat voor een lagere regeling en een latere regeling gaat voor een eerdere regeling. Dat moeten we goed vasthouden. Dat is één.
Het tweede is het volgende. In de memorie van toelichting wordt gesproken over het doel van het wetsvoorstel. Er wordt gezegd dat dat volgens de initiatiefnemers vraagt om continuïteit en een constitutionele inbedding. Maar die is er niet gekomen. Er is niet een grondwetswijziging geweest waarin een norm is vastgelegd, dus er is ook niet een hogere regeling waar wij als wetgever aan gebonden zouden zijn met betrekking tot vaststelling van een begroting die ziet op welk percentage wij aan defensie gaan besteden. Dat is één.
Ten tweede staat er geen norm in het NAVO-verdrag of in een andere bindende regeling. Er kunnen wel afspraken zijn, maar wij zijn er als wetgever — kijk naar de Grondwet — in die zin aan gehouden dat een wet niet in strijd mag zijn met de Grondwet en niet in strijd mag zijn met een internationaal geldend verdrag. Beide situaties doen zich hier niet voor. De 2%-norm is niet in een internationaal verdrag bindend vastgelegd en de 2%-norm is niet vastgelegd in de Grondwet. De 2%-norm wordt nu vastgelegd in deze wet.
De heer Schalk i (SGP):
Ik ben eigenlijk alleen benieuwd of die eerstejaarsstudenten ook waarden meekrijgen als "afspraak is afspraak".
De heer Nicolaï (PvdD):
Dan zouden we moeten kijken wat er in de Grondwet staat. Staat er in de Grondwet dat de wetgever gebonden is aan eerder gemaakte afspraken door voorgaande regeringen? Dat staat er niet in. De wetgever heeft de bevoegdheid om wetten te maken. De heer Martens heeft het over zelfbinding gehad. Daar zit een vraag in die ook bij mij opkwam: wat is nu eigenlijk de grondslag van dit wetsvoorstel? Want de wetgever gaat iets zeggen over zijn eigen bevoegdheid. Die zegt niet iets over zijn eigen bevoegdheid in de zin van dat we gebonden zijn aan een hogere regeling. Nee, we zijn gebonden aan deze regeling. Maar deze regeling heeft geen bindende kracht. Dat ga ik zo uitleggen.
De voorzitter:
Zullen we dat even afwachten voordat we dit hele debat twee keer gaan voeren? Anders voeren we het namelijk één keer aan de hand van de vragen en daarna aan de hand van de spreektekst. Het is maar een voorstel. Maar de heer Hartog heeft toch een brandende vraag.
De heer Hartog i (Volt):
Misschien betreft dat een heel stukje uit het betoog van de heer Nicolaï. Mijn vraag is: als deze wet is aangenomen, voelt de Partij voor de Dieren zich dan op enigerlei wijze beperkt bij de behandeling van de Defensiebegroting in het najaar?
De heer Nicolaï (PvdD):
Nee.
De voorzitter:
Dan stel ik voor dat u uw betoog vervolgt, meneer Nicolaï.
De heer Nicolaï (PvdD):
Ik zal dat uitleggen. De initiatiefnemers zeggen dat ook zelf. Ik kom daarop, want ik zal ze zo citeren.
Het gaat hier om een zogeheten formele wet. Als we het over een formele wet hebben, hebben we het over een besluit van de regering en de Staten-Generaal gezamenlijk waarbij algemeen verbindende voorschriften in het leven worden geroepen. Het moet dus gaan om een besluit waaraan rechtsgevolgen zijn verbonden. Dat betreft dus rechtsgevolgen. Daarin zeg je dus niet iets over je eigen bevoegdheid, maar daaraan is een rechtsgevolg verbonden. Dat roept in dit geval meteen de vraag op: zijn er aan deze wet eigenlijk rechtsgevolgen verbonden?
De initiatiefnemers hebben in de beantwoording van vragen van onze fractie aangegeven dat ze hebben overwogen om de NAVO-norm te verankeren als grondwettelijke bepaling, maar dat ze daarvan hebben afgezien. Zou er een grondwettelijke verankering zijn geweest of een verankering in een internationaal verbindende regeling, dan zou een begrotingswet die zou afwijken in strijd met die hogere regeling zijn. Een hogere regeling heeft namelijk rechtsgevolgen voor de wetgever, die zich daaraan heeft te houden.
Maar hoe zit het met een wet die niet de status van een hogere regeling heeft, zoals het ontwerp van deze initiatiefnemers? Welke verplichting vloeit daaruit voort voor de begrotingswetgever? De begrotingswetgever is de wetgever die in artikel 105 van de Grondwet het recht krijgt om de begroting bij wet vast te stellen. Iedere begroting wordt bij wet vastgesteld. Dat is een wettelijke regeling. Welke verplichting vloeit daaruit voort voor de begrotingswetgever? Uit welk constitutioneel voorschrift blijkt dat de wetgever aan deze wet gebonden zou zijn? Welke gevolgen zijn er als de begrotingswetgever een Defensiebegroting vaststelt die niet aan de 2%-norm voldoet?
Voorzitter. Ik citeer de initiatiefnemers: "De juridisch verbindende verplichting uit artikel 1 van dit voorstel is een gezamenlijke verplichting van de Staten-Generaal en de regering om in voldoende middelen te voorzien." Ook schrijven zij: "Het wetsvoorstel heeft geen rechtstreekse gevolgen voor burgers en bedrijven. De vast te leggen norm bindt slechts de begrotingswetgever." Ik lees inderdaad dat artikel 1 van het ontwerp een verplichting formuleert, maar — dat is de kernvraag — waaruit blijkt dat die juridisch bindend is, in de zin dat, wat de initiatiefnemers suggereren, de begrotingswetgever juridisch is gebonden? Uit geen enkele bepaling in de Grondwet volgt dat de wetgever in zijn wetgevende bevoegdheid kan worden beperkt door wetten die hij eerder heeft aangenomen. Zie ik iets over het hoofd? Stel dat het voorstel van de initiatiefnemers tot wet wordt. Graag hoor ik van de initiatiefnemers uit welke grondwettelijke bepaling volgens hen dan volgt dat de wetgever, die bijvoorbeeld in 2026 een begrotingswet voor defensie-uitgaven vaststelt, niet bevoegd zou zijn om een begroting vast te stellen die niet voldoet aan artikel 1 van het onderhavige voorstel. Uit welke grondwetsbepaling volgt dat?
Ik ben het ook niet eens met de heer Van Apeldoorn; ik zie helemaal geen beperking. Het is wel beoogd; dat ben ik met de heer Van Apeldoorn eens. Het is beoogd, het is gepretendeerd, maar juridisch kan het niet.
Voorzitter. Ik hoor het antwoord graag, maar eigenlijk hebben de initiatiefnemers het zelf al aangegeven. Ik citeer opnieuw: "Het initiatiefvoorstel laat het budgetrecht van het parlement ongemoeid, in lijn van artikel 105 van de Grondwet." Wat is het budgetrecht? Dat is dat je de begroting vaststelt. Hoe stel je de begroting vast? Artikel 105 zegt: bij wet. De wettelijke bevoegdheid om de begroting vast te stellen, is ongemoeid gelaten. Kortom, bij een begrotingswet die in strijd is met artikel 1 van het onderhavige ontwerp: als die zo wordt vastgesteld, geldt gewoon die begroting, ook al wordt niet voldaan aan de NAVO-norm van minimaal 2%. Graag hoor ik van de initiatiefnemers of zij dat kunnen bevestigen.
Voorzitter. We spelen vandaag op verzoek van de initiatiefnemers alsof we besluiten tot een bindende wetgeving. Maar als we het ontwerp aannemen heeft dat nul, ik herhaal "nul", juridisch bindende kracht. Er is misschien wel sprake van iets van zelfbinding, maar dat is niet de juridisch bindende kracht aan een wetsvoorstel. Staatsrechtelijk is dit eigenlijk een potsierlijke vertoning, maar kennelijk hebben veel partijen in dit huis de behoefte om onze NAVO-partners, zo vlak voor hun bezoek aan Den Haag, te paaien, hoewel ze knollen voor citroenen verkopen, zeg ik als jurist.
Mevrouw Van Bijsterveld i (JA21):
Ik heb toch een vraag aan de heer Nicolaï. Want we leven in een democratische rechtsstaat en wat nou zo mooi is aan het initiatiefwetsvoorstel, is dat het zo breed gedragen is: zowel over links als over rechts — als je dat al moet zeggen. Maar het is een breed gedragen wetsvoorstel dat hier voorligt. Dan kunnen we het natuurlijk heel erg hebben over budgetrecht en we kunnen het heel erg hebben over de juridische status en of het een verdrag is of niet. Maar is het niet juist de kracht van de democratie dat die meerderheid het zo belangrijk vindt om langetermijnvisie te hebben en daadwerkelijk voor de lange termijn te kunnen investeren, waarvoor je een minimale ondergrens nodig hebt? We kunnen dus wel die hele exercitie doen, maar die democratische rechtsstaat: wat vindt u dáárvan?
De heer Nicolaï (PvdD):
Het is heel goed dat u die vraag stelt. Ik kom daar namelijk ook nog op.
De voorzitter:
Dat dacht ik al; ik zet de klok weer aan.
De heer Nicolaï (PvdD):
Het vervolg was namelijk het volgende. Stel je voor dat bij een toekomstige verkiezing partijen die een minder militaristisch denken hebben, aan de macht komen en overeenkomstig hun verkiezingsprogramma in de regeringsverklaring opnemen dat er geen extra militaire uitgaven worden gedaan. Er is een verkiezing. De meerderheid van de bevolking kiest dan ... Niet nu want we zitten nu kennelijk in een andere situatie. Maar in de toekomst, zeg ik hoopvol, komt er een verkiezing. In het verkiezingsprogramma staat: we gaan nul extra militaire uitgaven doen. Dat is dan in strijd met artikel 1 van het wetsvoorstel dat vandaag voorligt. Zijn de regering en het parlement dan tóch gehouden om artikel 1 van het onderhavige ontwerp na te leven? Nee. Want ze hebben begrotingsrecht, artikel 105 in de Grondwet. Ze hebben een wetgevende bevoegdheid. Dus op het moment dat door die wetgevende bevoegdheid er een begroting wordt vastgesteld, waarbij er nul verhoging is en niet aan die norm voldaan wordt, dan geldt díe wet. Want een latere wet gaat boven een eerdere wet. En het is niet een hogere wet. Willen de initiatiefnemers dat, ook al zou dat een schending zijn van de democratisch tot stand gekomen uitslag? Graag verneemt onze fractie daarop een duidelijk antwoord.
De heer Schalk (SGP):
Klopt het dat de heer Nicolaï van de Partij voor de Dieren eigenlijk een voertuig geeft aan onze regering om bijvoorbeeld wetgeving waarin klimaatpercentages staan, op een hele eenvoudige manier te overrulen? Want dan neem je gewoon een nieuwe wet aan, waarin staat dat het even niet meer geldt, en dan is hij gewoon weg.
De heer Nicolaï (PvdD):
Begrijp ik nou dat de heer Schalk van de Staatkundig Gereformeerde Partij — "staatkundig" — zegt dat het de wetgever verboden is om een wet die eerder is vastgesteld, in te trekken?
De heer Schalk (SGP):
Nee, ik probeer de redenering te volgen die redelijk onnavolgbaar is. Ik kan de redenering namelijk niet volgen die u zojuist heeft betoogd, waarin u aangeeft: we kunnen deze wet aannemen, maar die geldt dan helemaal niet zodra we nieuwe verkiezingen hebben en iemand iets anders vindt, of een wet of een regering iets anders vindt op dat moment, of als er een begroting komt die niet helemaal voldoet aan die 2% als minimum. Dan is dat een nieuwe wet en dan is eigenlijk die 2% weg.
De heer Nicolaï (PvdD):
Er komt niet een begroting die niet voldoet aan die 2%. Er komt een wét waarin de begroting wordt vastgesteld, die niet voldoet aan déze wet. Die wet, die dan niet voldoet, is van latere datum dan de wet die we vandaag zouden aannemen. En dan geldt die wet. Dat is één.
De heer Schalk (SGP):
De analogie die ik trek, is: geldt dat dan ook voor bijvoorbeeld de wetten waarin percentages staan over CO2 of stikstof? Dan is dat op dezelfde eenvoudige manier, op deze eenvoudige manier … Dan zegt de heer Nicolaï: die geldt eigenlijk helemaal niet, zodra we andere verkiezingen hebben en dergelijke.
De heer Nicolaï (PvdD):
Ja. Als er nieuwe verkiezingen zijn, heel democratisch, en alle partijen zouden zeggen "weg met de Klimaatwet", dan mag je de Klimaatwet intrekken. Dat is democratie. En als er nieuwe verkiezingen zijn die ertoe leiden dat er gezegd wordt "onzin die 2%-norm", dan mag je die 2%-norm negeren. Zo werkt het in een democratie.
Voorzitter. De indieners van het wetsvoorstel schrijven dat het doel van het wetsvoorstel een constitutionele inbedding is van het goed onderhouden van een adequate en minimaal benodigde krijgsmacht. Nou, dat doel is in ieder geval niet bereikt, want er is helemaal geen constitutionele inbedding. Er is immers geen bepaling in de Grondwet opgenomen.
Als dat het doel is, waaruit blijkt dan dat dat doel alleen bereikt kan worden door het volgen van wat NAVO-partners hebben afgesproken over een percentage van het bnp? Uit welk onderzoek en op grond van welke afweging blijkt dat slechts bij het aanhouden van die 2%-norm een adequate en minimaal benodigde krijgsmacht is verzekerd? Kunnen de initiatiefnemers daarop ingaan? Een zorgvuldige wetgever moet immers de noodzaak van een wet aantonen.
Als we het dan toch over de noodzaak van die wet, die norm en meer bewapening hebben: uit de toelichting blijkt dat de escalatie tussen Rusland en de Oekraïne in het voorjaar van 2014 ertoe geleid heeft dat de NAVO-bondgenoten afspraken hebben gemaakt om binnen tien jaar te voldoen aan die 2%-norm. De escalatie tussen Rusland en de Oekraïne in 2014! Maar ook heden wordt steeds de dreiging van Rusland aangevoerd om de militaire uitgaven te verhogen en om onze wapenindustrie op te tuigen. Er gaan dus miljarden naar de wapenindustrie om de volgens de initiatiefnemers vereiste afschrikking van Rusland te versterken.
Voorzitter. Tegelijkertijd spekken wij jaarlijks de oorlogskas van Poetin, waardoor hij in staat is om meer wapens te produceren. Hoe bizar is dat? Het afgelopen jaar was de waarde van de directe import vanuit Rusland door Nederland 2,2 miljard dollar. De import door alle EU-landen bedroeg in 2024 maar liefst 26,3 miljard dollar. Nog steeds wordt veel olie, gas, lng, koper, staal, kunstmest enzovoort geïmporteerd door de EU. In het licht van het gegeven dat de import uit Rusland nog steeds voornamelijk olie, gas en uit gas geproduceerde kunstmest betreft, is de schatting dat ongeveer 30% tot 35% van alle exportbaten in de Russische staatskas vloeit. En dat is een veilige schatting.
De export naar alle EU-landen bedroeg in 2024, zoals ik al zei, 26,3 miljard dollar en in feite dragen Nederland en de andere EU-lidstaten dus circa 9 miljard dollar per jaar af aan de oorlogskas van Rusland. Van de 9 miljard dollar die jaarlijks in de Russische staatskas vloeit als baten uit de export naar de EU, kan Poetin naar keuze — ik heb het helemaal door laten rekenen — 3.600 tanks, 3.000 ballistische raketten, 1.400 kruisraketten, 45 dieselonderzeeërs of 6 nucleaire onderzeeërs produceren. Met geld dat wij in die kas stoppen! Als de EU werkelijk vaart zou maken met het verbieden van de import vanuit Rusland, en dan alle import, zou dat een wapen zijn waarmee Rusland gevoelig kan worden getroffen.
Voorzitter. Als wij de oorlogskas van Poetin blijven spekken en hem zo het geld blijven toespelen om zijn krijgsmacht te versterken, heeft dat gevolgen voor wat in de visie van de initiatiefnemers nodig is voor onze eigen adequate en minimaal benodigde krijgsmacht. Stoppen we met de import uit Rusland, dan heeft dat tot effect dat er in de visie van de initiatiefnemers minder hoeft te worden geïnvesteerd in de afschrikking door Nederland en de NAVO-partners. Waarom wordt er in de toelichting bij het ontwerp niet op deze kwestie ingegaan? Delen de initiatiefnemers het oordeel van onze fractie dat het van een onaanvaardbare dubbele moraal getuigt om telkens uit te spreken dat we er alles aan moeten doen om Oekraïne bij te staan en dat het nodig is om onze eigen afschrikking te versterken, terwijl wij de productie van Russisch wapentuig blijven financieren? Kunnen zij ingaan op de vraag of de noodzaak om enorme extra investeringen in onze militaire uitgaven te doen, vermindert als Nederland per direct alle import uit Rusland stopt en de andere EU-landen daar ook toe overgaan? Dat zijn toch vragen die in het kader van de noodzakelijkheid van dit wetsontwerp aan de orde zouden moeten komen.
Voorzitter. Ik kijk uit naar de reactie van de initiatiefnemers en voorts ben ik van mening dat er een einde moet komen aan de bio-industrie.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Nicolaï. De heer Hartog.
De heer Hartog (Volt):
Ik dank de heer Nicolaï voor zijn betoog. Waarschijnlijk zal deze vraag ook gedeeltelijk aan de rijdende rechter moeten worden voorgelegd, maar toen ik dat college bijwoonde, had ik ook de indruk dat een specifieke wet voor een algemene wet gaat. Nu zou je kunnen beargumenteren dat een moet-wet voor een mag-wet gaat. Ik wil hier geen rechter spelen maar hoe kijkt de heer Nicolaï daartegen aan?
De heer Nicolaï (PvdD):
De kwestie van de lex specialis en de lex generalis is een totaal andere kwestie. Waar het nu om gaat is dat de begroting bij wet wordt vastgesteld. Dat is een bevoegdheid van de begrotingswetgever. Die bevoegdheid wordt alleen maar begrensd door hogere regelingen. Deze norm is niet in de constitutie neergelegd, dus we zijn er niet aan gebonden. Als de begrotingswetgever een begroting vaststelt die afwijkt van deze norm, dan geldt die wet gewoon, ook al is de hier voorliggende wet dan ooit aangenomen.
De heer Dessing i (FVD):
Ik wil de heer Nicolaï een compliment geven voor dit college waar ik zelf heel veel van heb geleerd. Het klinkt ook heel plausibel. Alleen blijkt uit de toelichting op dit wetsvoorstel dat de Raad van State het niet eens is met de heer Nicolaï. Kan de heer Nicolaï daar nog even op reflecteren om die zorg bij mij weg te nemen? En is dan de Raad van State degene die het in dezen bij het onjuiste eind heeft?
De heer Nicolaï (PvdD):
Natuurlijk heb ik die toelichting gelezen, maar u bedoelt waarschijnlijk het nader rapport naar aanleiding van het advies van de Raad van State. De Raad van State zegt helemaal niet dat de begrotingswetgever gebonden kan worden. Dat zegt de Raad van State niet.
De voorzitter:
Nou, daar zijn we dan ook uit. Meneer Dessing.
De heer Dessing (FVD):
Mijn informatie was anders, maar ik ga uit van wat professor doctor hier zegt, dus dank u wel.
De voorzitter:
Dan geef ik het woord aan de heer Van Strien namens de PVV.