E070188
Laatste revisie: 16-02-2011

E070188 - Kaderbesluit over het gebruik van persoonsgegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor wethandhavingsdoeleinden



Onderhavig dossier heeft betrekking op de mogelijke invoering van een systeem voor de opslag van Passenger Name Records van passagiers op vluchten naar (en eventueel binnen) de Europese Unie. Vergelijkbare systemen bestaan onder meer in de VS, Canada en Australië. Mede uit oogpunt van reciprociteit heeft de Europese Commissie voorgesteld een eigen systeem te introduceren.


Stand van zaken

Behandelfase Eerste Kamer: behandeling in Eerste Kamer afgerond.


Kerngegevens

document Europese Commissie

COM(2007)654PDF-document, d.d. 6 november 2007

commissie Eerste Kamer

beleidsterrein

verwante dossiers


Behandeling Eerste Kamer

Op 29 januari 2008 hebben de leden van de commissie voor de JBZ-Raad de minister van Justitie per brief gevraagd een nadere toelichting te ontvangen inzake met welk doel of welke doelen gegevens zouden moeten worden overgedragen. De minister heeft op 28 februari 2008 per brief de toelichting gegeven.

De leden van de commissie voor de JBZ-Raad hebben op 28 oktober 2008 gesproken over de opslag en uitwisseling van Passenger Name Records (PNR). De directe aanleiding hiervoor is gelegen in de verplichting die Zuid-Korea onlangs heeft opgelegd aan Europese luchtvaartmaatschappijen om PNR-gegevens door te geven en de kennelijke weigering van de Europese Commissie om in EU-verband te onderhandelen over een PNR-verdrag met Zuid-Korea. Gedurende deze discussie zijn bij de leden van de commissie diverse vragen gerezen, die op 3 november 2008 aan de minister van Justitie zijn verstuurd.

Op 13 november 2008 stuurde de minister van Justitie een antwoord op de vragen van de JBZ-commissie d.d. 3 november 2008. De minister stelt in zijn brief onder meer dat de Europese Commissie inmiddels bereid is gevonden om de kwestie met de betrokken lidstaten te bespreken, ter voorbereiding op een dialoog met Zuid-Korea. Op deze wijze hoeft er geen onderhandelingsmandaat voor de Commissie uitonderhandeld te worden in de Raad. Op de wat langere termijn, na inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon, zou er een model-overeenkomst voor de doorgifte van PNR-gegevens opgesteld kunnen worden door de Raad, Commissie en het Europees Parlement.


Behandeling Tweede Kamer

Onder andere naar aanleiding van het Algemeen Overleg inzake het Europees terrorismebeleid d.d. 10 april 2008, en het AO JBZ-Raad van 16 april 2008 heeft de minister van Justitie een brief gestuurd inzake het gebruik van PNR-gegevens voor wethandhavingsdoeleinden. Een motie van lid Pechtold c.s., voorgesteld op 16 april 2008, inzake onderhavig ontwerpkaderbesluit is aangenomen.


Standpunt Nederlandse regering

De Nederlandse regering geeft in het fiche een overwegend positief oordeel over het PNR-kaderbesluit. Een EU-brede regeling zal leiden tot een meer efficiënte benadering doordat voorkomen wordt dat de onderscheiden aspecten van de systemen voor de uitwisseling en het gebruik van PNR-gegevens tussen de lidstaten verschillen. Bovendien kan met een regeling op het niveau van de Unie worden gewaarborgd dat een aantal essentiële onderdelen tussen de lidstaten gelijk is. De regering verwacht dat een Europees PNR-systeem zal bijdragen aan de veiligheid van de burgers door het voorkomen van mogelijke aanslagen.

In het fiche wordt verder het belang van zorgvuldige gegevensbescherming wordt benadrukt. Meer veiligheid mag niet zonder meer ten koste van de persoonlijke levenssfeer van burgers gaan. De regering steunt de keuze die de Europese Commissie heeft gemaakt om het PNR-systeem (vooralsnog) te beperken tot de luchtvaartsector en dan nog alleen lijnvluchten die de buitengrenzen van de Unie passeren. Wel dient te worden nagegaan of opslag van PNR-gegevens van intra-EU-vluchten ook een zekere meerwaarde heeft.


Samenvatting voorstel Europese Commissie

De Europese Commissie stelt in mededeling COM(2007)654 een nieuw instrument voor in de strijd tegen terrorisme en georganiseerde criminaliteit. Geïnspireerd door bestaande systemen in de Verenigde Staten en Canada wil de Commissie dat de EU-lidstaten zogenoemde Passenger Name Records (PNR) gaan verzamelen en bewaren. Op basis van deze gegevens kunnen mogelijkerwijs de risico's op aanslagen worden verminderd. Daarnaast kunnen de gegevens behulpzaam zijn bij het opsporen van mogelijke daders van terroristische daden of georganiseerde criminaliteit.

Op dit moment zijn lidstaten reeds verplicht om API-gegevens (Advance Passenger Information), waaronder de volledige naam, nationaliteit en paspoortnummer, door te geven aan de bevoegde autoriteiten in de lidstaat waar een vlucht aankomt of een tussenstop maakt. API-gegevens zijn officiële gegevens. PNR-gegevens daarentegen gaan verder: het gaat dan ook om creditcardgegevens, hoeveelheid bagage, reisschema's en reisgenoten. Annex I bij het voorstel bevat een limitatieve lijst waarop alle mogelijke PNR-gegevens staan opgenomen.

Het onderhavige ontwerpkaderbesluit is van toepassing op alle internationale vluchten naar en vanuit de Europese Unie. Binnenlandse en intra-Europese vluchten zijn in beginsel van de werking van het kaderbesluit uitgezonderd, tenzij zij (door tussenstops) deel uitmaken van een internationale vlucht. De lidstaten dienen luchtvaartmaatschappijen te verplichten alle PNR-gegevens 24 uur voor vertrek én direct na het 'sluiten van de vlucht' door te geven aan de lidstaat in kwestie. De lidstaat dient hiertoe een Passagiers Informatie Unit (PIU) aan te wijzen. 

Lees meer: uitgebreide samenvatting


Behandeling Raad

Informele JBZ-Raad van 24-26 januari 2008

De ministers waren het er over eens dat PNR-gegevens van belang zijn voor strafrechtelijk onderzoek bij de bestrijding van terrorisme en georganiseerde criminaliteit. Commissaris Frattini gaf aan dat ook zaken als kindersmokkel kunnen worden opgespoord met PNR-gegevens. De voorzitter concludeerde dat de lidstaten in beginsel geen bezwaren hebben tegen het voorstel voor een kaderbesluit betreffende het gebruik van PNR in de EU.

Door verschillende sprekers, onder wie minister Ter Horst, werd aangegeven dat, wat ook de uiteindelijke rechtsbasis van het voorstel moge worden, het Europees Parlement nauw betrokken dient te worden in de besprekingen over het voorstel. De discussie over het voorstel zal zo spoedig mogelijk worden aangevat in de betreffende Raadswerkgroep. De voorzitter zegde toe om tijdens de bijeenkomsten van de Raad in april en juni 2008 over de voortgang van de werkzaamheden in de werkgroep te rapporteren.

JBZ-Raad 5 en 6 juni 2008 (agendapunt B7)

Blijkens de aanvullende geannoteerde agenda was dit agendapunt komen te vervallen, maar het verslag maakt melding van bespreking van dit onderwerp tijdens de lunch. Minister Hirsch Ballin bracht de ernstige bezwaren naar voren die in Nederland (ook in het parlement) bestaan tegen vergaande verstrekking van persoonsgegevens, zoals ten aanzien van HIV, ras of godsdienst. Dit geldt tevens voor de vragenlijst van het Amerikaanse Visa Waiver Program, waarbij Minister Hirsch Ballin wees op de internationale standaarden voor HIV-geïdentificeerden. Hoewel er geen bezwaar gemaakt kan worden tegen het vragen naar besmettelijke ziekten, gaf Commissaris Barrot aan ook problemen te hebben met specifieke onderdelen. Minister Hirsch Ballin benadrukte verder -evenals de Britse en Duitse ministers- het belang van een goede bescherming van de verstrekte persoonsgegevens.

JBZ-Raad 24 en 25 juli 2008 (agendapunt B6)

Er vond een discussie plaats over een voorstel van het voorzitterschap over de te volgen werkmethode met betrekking tot het voorstel voor een kaderbesluit inzake het gebruik van passagiersgegevens (Europees PNR). De voorzitter lichtte toe dat het voorstel voor de werkmethode uit twee (hoofd)elementen bestaat. Er zal onder meer moeten worden bepaald of de toepassing van het systeem enkel dient te worden beperkt tot terroristische misdrijven en zware georganiseerde criminaliteit, of dat ook ernstige misdrijven en illegale criminaliteit bij de toepassing moeten worden betrokken. Vervolgens zal er moeten worden uitgemaakt of het EU PNR- systeem enkel het internationale vervoer (van buiten de EU naar de EU) betreft, of dat het ook moet worden toegepast op het vervoer binnen de EU. Met betrekking tot de procedure zal moeten worden bepaald, met welke partners en op welke wijze, er wordt samengewerkt. De voorzitter gaf aan dat samenwerking met het Europees Parlement van groot belang is, maar ook met de autoriteiten voor de gegevensbescherming en betrokkenen uit bijvoorbeeld de transportsector. Commissaris Barrot gaf aan dat een uniforme PNR-strategie efficiënter en gebruiksvriendelijker is voor gebruikers en passagiers en benadrukte het belang van een goede regeling voor de bescherming van persoonsgegevens. Er vindt thans een effectenbeoordeling plaats voor de financiering van het systeem.

Tijdens de discussie bleek brede steun van de Raad voor het voorstel van het voorzitterschap.

Minister Hirsch Ballin gaf aan het voorstel voor de werkmethode te steunen. Hij wees erop dat met deze werkmethode er een verstandige keuze voor de toepassing van het systeem kan worden gemaakt en hiermee het nut, de noodzaak en de toegevoegde waarde van het PNR-systeem duidelijk worden. Bovendien kunnen zo de probleemgebieden in kaart worden gebracht. Voorts benadrukte minister Hirsch Ballin dat het Nederlandse parlement zeer kritisch en terughoudend is over het voorstel voor een PNR systeem. Minister Hirsch Ballin gaf aan voorstander te zijn van toepassing van PNR in combinatie met het Advanced Passenger Information System (API) en bracht naar voren dat het Europees PNR ook van toepassing moet zijn op andere vormen van criminaliteit en stelde dat de push methode de voorkeur heeft.

De voorzitter concludeerde dat er overeenstemming is tussen de lidstaten over de voorgestelde werkmethode, zowel wat de inhoud als het proces betreft. Het voorzitterschap zal een rapport opstellen en streeft er naar om dit in november a.s. gereed te hebben.

JBZ-Raad 24 oktober 2008 (agendapunt B4)

Het voorzitterschap heeft verslag gedaan van de stand van zaken van de besprekingen met betrekking tot oprichting van een EU-systeem voor de uitwisseling van Passenger Name Records (PNR). Tijdens de bijeenkomst van de Raad van 24 en 25 juli jl. is ingestemd met de aanpak van het Franse voorzitterschap om eerst breed te discussiëren over cruciale vragen zoals de doelbinding en de reikwijdte van het voorstel. Daarbij is afgesproken nauw samen te werken met betrokken partijen, zoals het Europees Parlement, de autoriteiten voor gegevensbescherming en de transportsector. De besprekingen in de Raadswerkgroep zijn thans nog volop gaande.

Blijkens het verslag zal er tijdens de JBZ-raad van 27-28 november 2008 een uitgebreide rapportage aangeboden worden. 

JBZ-Raad 27 en 28 november 2008 (agendapunt B10)

Blijkens het verslag gaf de voorzitter aan dat de werkmethode ten aanzien van de opzet van een Europees PNR die in juli was gepresenteerd een succes is gebleken. De resultaten van de discussies zijn in het rapport opgenomen. Er is een structuur voor een mogelijk PNR-systeem opgezet, er zijn uitgangspunten voor dataprotectie geformuleerd en vele belanghebbenden waaronder de Europese Databeschermingsautoriteit (EDPS) zijn betrokken geweest. In het vervolgtraject zal het Europees Parlement intensief worden betrokken. De voorzitter wees op de balans tussen bescherming van privacy en waarborgen van de veiligheid en dat er een Europees model moet komen dat een voorbeeld is voor de rest van de wereld, waarin enerzijds de burgerrechten beschermd worden en anderzijds de veiligheid wordt gegarandeerd. Dit werd ook door Commissaris Barrot onderschreven.

Voorts gaf Tsjechië aan dat tijdens het komende voorzitterschap de werkzaamheden op basis van het rapport zullen worden voortgezet en dat het voorzitterschap zich zal concentreren op het opstellen van de juridische teksten. De meeste lidstaten konden zich vinden in het document van het voorzitterschap. Een lidstaat tekende een voorbehoud aan ten aanzien van het hele rapport.

Vervolgens dankte Minister Hirsch Ballin het voorzitterschap voor het rapport. Voorts gaf hij aan dat het opbouwen van steun voor het voorstel van groot belang is en dat daarbij het EP, de EDPS en nationale parlementen moeten worden betrokken. Voor het Nederlandse akkoord is vereist dat het parlement zal kunnen instemmen met een PNR-systeem. Het eindverslag vormt een nuttige bijdrage aan de verdere ontwikkeling van het voorstel. Minister Hirsch Ballin benadrukte een vijftal aandachtspunten: in het rapport staat dat bij de implementatie van het systeem er ruimte moet blijven voor nationale invulling. Hij wees daarbij op het belang van zoveel mogelijk harmonisatie van de praktijk; in ieder geval geldt dat voor: 1. welke passagiersgegevens er kunnen worden opgevraagd, en 2. de wijze waarop dat moet gebeuren. Anders ontstaat er voor luchtvaartmaatschappijen een onwerkbare situatie. Minister Hirsch Ballin sprak voorts zijn waardering uit over het feit dat de doelbinding is uitgebreid naar zware criminaliteit, maar gaf aan ook grenstoezicht te willen toevoegen. Voorts vroeg minister Hirsch Ballin zich af waarom API-gegevens nog niet zijn meegenomen in het voorstel. Het dataprotectiesysteem zou zoveel mogelijk een uniform systeem, toegespitst op PNR, moeten worden. Tenslotte merkte minister Hirsch Ballin op dat er in het rapport is vermeld dat er overeenstemming zou zijn over een decentrale Passenger Information Unit (PIU). Minister Hirsch Ballin sprak dit tegen; er zou namelijk gestreefd moeten worden naar een Europees loket in dit kader.

De voorzitter reageerde hierop dat de basis voor het opvragen van gegevens uniform moet zijn, maar als landen meer willen doen, dit mogelijk moet zijn. Voor wat betreft opneming van API-gegevens, meldde de voorzitter dat dit politiek wel wenselijk is, maar problemen oplevert uit juridisch oogpunt. De uitbreiding van het doel naar grenstoezicht zou ook nationaal een plaats kunnen krijgen. Minister Hirsch Ballin gaf als reactie dat er nationaal ruimte dient te zijn om verder te gaan, maar wees op het spanningsveld dat zou kunnen ontstaan; daarom is zoveel mogelijk harmonisatie van belang.

Volgens de (geannoteerde)agenda zal de voorzitter verslag doen van de besprekingen met betrekking tot het voorstel van een kaderbesluit van de Raad over het gebruik van persoongegevens van passagiers (PNR-gegevens) voor rechtshandhavingsdoeleinden. Over het verloop van en de opstelling van de Nederlandse regering tijdens de onderhandelingen, het stappenplan en nut en noodzaak van het EU PNR-systeem heeft de minister van Justitie op 11 november 2008 een separate brief naar de Tweede Kamer gestuurd.

In de databank EUR-Lex wordt de laatste stand van zaken in de Europese behandeling van het voorstel weergegeven.


Behandeling Europees Parlement

Het Europees Parlement (EP) heeft op 20 november 2008 in een resolutie van Sophie in 't Veld (NL, D66) zware kritiek geuit op het voorstel van de Europese Commissie. Het EP beschouwt de opslag van passagiersgegevens voor wetshandhavingsdoeleinden een te grote inbreuk op de privacy. Bovendien acht het Parlement het voorstel niet genoeg gerechtvaardigd, doordat het niet voldoende compatibel is met het Handvest van de grondrechten en doordat er onzekerheden blijven bestaan met betrekking tot de rechtsgrond ervan. Daarbij wordt onder meer verwezen naar de vernietiging van een PNR-overeenkomst met de Verenigde Staten. Ook zijn nut en noodzaak van PNR-opslag nooit bewezen.

In de databank OEIL van het Europees Parlement wordt de laatste stand van zaken in de behandeling van het voorstel weergegeven.


Standpunten andere lidstaten (IPEX)

Op 15 februari 2008 heeft de Deutsche Bundesrat een besluit genomen ten aanzien van onderhavig ontwerpkaderbesluit.

Op 11 juni 2008 heeft het House of Lords (VK) een rapport inzake het ontwerpkaderbesluit gepubliceerd.

In de databank IPEX wordt de behandeling van het voorstel in de diverse (kandidaat) lidstaatparlementen weergegeven.


Reacties Derden

De werkgroep van Europese privacytoezichthouders (WP29) en de Working Party on Police and Justice, waarin onder andere het College Bescherming Persoonsgegevens zitting heeft, duiden in een Opinie (aangenomen in december 2007) onderhavig voorstel aan als wéér een stap op de weg naar een Europese surveillance society. Zij doen een beroep op de Commissie om in een open debat met alle betrokken partijen, waaronder luchtvaartmaatschappijen en nationale parlementen, tot een evenwichtiger benadering te komen.

WP29 en de Working Party on Police and Justice benadrukken nogmaals dat zij steeds de strijd tegen internationaal terrorisme en georganiseerde misdaad hebben gesteund. Voor dat doel achten zij echter de noodzaak voor de nu voorgestelde excessieve gegevensverzameling niet aangetoond. Bovendien wijzen beide werkgroepen erop dat de grote mate van vrijheid die de lidstaten hebben voor het uitwerken van de richtlijn kan leiden tot ongewenste verschillen in interpretatie. De rechten van de betrokkenen zijn volstrekt onvoldoende gewaarborgd en het beschermingsniveau bij de doorgifte van gegevens naar derde landen is onhelder.

Op 20 december 2007 heeft de Europese Toezichthouder voor Gegevensbescherming (EDPS) een advies inzake onderhavig ontwerpkaderbesluit vastgesteld.

Het Europees grondrechtenbureau heeft op 28 oktober 2008 op verzoek van het Franse voorzitterschap een opinie gepubliceerd ten aanzien van onderhavig kaderbesluit.

Zie ook de Observatory on EU surveillance of passengers (PNR) van Statewatch.


Alle bronnen

Sociale media menu


Volg via