Initiatiefvoorstel goedkeuring internationale verdragen aanvaard

14 februari 2017

De Eerste Kamer heeft dinsdag 14 februari 2017 gedebatteerd over het Initiatiefvoorstel-Taverne Informeren van de Staten-Generaal over een ieder verbindende bepalingen van verdragen. Dit voorstel voorziet in een aanpassing van de procedure voor de goedkeuring en bekendmaking van internationale verdragen. De regering moet het parlement voortaan bij ieder verdrag informeren over de vraag of het eenieder verbindende bepalingen bevat. Dit zou de rechter meer houvast geven bij het interpreteren van het verdrag en de informatiepositie van het parlement verbeteren. Aan het eind van het debat werd het wetsvoorstel zonder stemming aanvaard. 

Motieven

Senator De Graaf (D66) bekritiseerde een aantal motieven voor het wetsvoorstel. Zo merkte hij op dat de rechter zelf het oordeel zal vellen of een verdrag eenieder verbindende bepalingen bevat. Een politieke zienswijze zal slechts als (tijdelijke) richtlijn dienen. Ook betwistte De Graaf dat het parlement haar werk niet goed zou hebben gedaan als het stilzwijgend akkoord gaat met een verdrag dat juridisch bindende bepalingen bevat. De senator stelde dat er per geval door het parlement de afweging wordt gemaakt of een parlementaire behandeling nodig is. Ieder jaar worden enkele tientallen verdragen stilzwijgend aan de Staten-Generaal aangeboden. In het wetsvoorstel is opgenomen dat de regering deze verdragen voortaan moet voorzien van een toelichting over de eenieder verbindende bepalingen. Deze toelichting is volgens De Graaf dermate belangrijk, dat het opweegt tegen de hogere bureaucratische last.

Meerwaarde

Senator Schrijver (PvdA) vroeg wat de meerwaarde is van het wetsvoorstel ten opzichte van de huidige praktijk waarin bij ieder verdrag wordt gekeken naar de gevolgen voor de Nederlandse wet- en regelgeving. Schrijver vroeg ook of het niet een te zware procedure is om de informatieplicht van de overheid wettelijk te verankeren. Verder betoogde de senator dat het begrip 'eenieder verbindende bepaling' voor meerdere interpretaties vatbaar is. Schrijver vroeg of het initiatiefvoorstel niet ook op volkenrechtelijke besluiten van toepassing zou moeten zijn. Als de bedoeling van het wetsvoorstel is om de rechtstreekse werking van een ieder verbindende bepalingen een halt toe te roepen, dan zou het een "roemrijk span" kunnen vormen met het initiatiefwetsvoorstel Van der Staaij. Schrijver merkte ook op dat de rechterlijke interpretatie van een verdrag altijd doorslaggevend is en vroeg de initiatiefnemer dit te bevestigen. Als voorbeeld noemde hij onder meer de Urgenda-uitspraak en de rechtstreekse werking van sociale grondrechten in de Nederlandse rechtsorde.

Groot goed

Senator Van Apeldoorn (SP) noemde het initiatiefrecht van de Tweede Kamer "een groot goed, dat de rol van het parlement als medewetgever nog eens onderstreept". Volgens Van Apeldoorn beoogt dit initiatiefwetsvoorstel de democratische legitimatie en het draagvlak van internationale verdragen te vergroten. Dit is volgens Van Apeldoorn van groot belang, aangezien het gaat om verdragen die directe plichten en rechten scheppen voor Nederlandse burgers. De senator vroeg in hoeverre het te betreuren is dat het (aangepaste) initiatiefvoorstel de regering alleen verplicht om het parlement te informeren over de aanwezigheid van 'eenieder verbindende bepalingen'. Van Apeldoorn vroeg hoe vaak dit in de praktijk zal gebeuren. De betekenis van dit begrip is immers niet altijd duidelijk.     

64 jaar discussie

Senator Lintmeijer (GroenLinks) merkte op dat de discussie over het stilzwijgend akkoord gaan met internationale verdragen al sinds 1953 onderwerp van discussie is. Met name de rol van het parlement en de democratische legitimatie zijn bekritiseerd. Lintmeijer betoogde dat zowel de noodzaak van internationale samenwerking als de noodzaak van democratische legitimatie groter dan ooit zijn. Door het opheffen van automatismen kan volgens de senator zorgvuldiger worden bekeken welke verdragen en overeenkomsten rechstreekse werking hebben. Het parlement heeft dan de juiste informatie tot haar beschikking om te besluiten of het stilzwijgend goedkeuren moet worden doorbroken. Bijkomend voordeel is dat de rechter meer houvast krijgt bij de beoordeling of een verdragsbepaling eenieder verbindend is. Lintmeijer vroeg wel in hoeverre het initiatiefvoorstel in de praktijk van toegevoegde waarde is en welke verdragen van de afgelopen jaren een andere behandeling zouden hebben gekregen als dit initiatiefvoorstel van kracht was geweest.

Eenieder verbindend

Initiatiefnemer Taverne (Tweede Kamer, VVD) merkte op dat de term 'eenieder verbindende verdragsbepaling' door het kabinet Drees is gehanteerd om een onderscheid aan te geven welke bepalingen rechtstreeks rechten en plichten opleggen aan burgers. Taverne noemde het noodzakelijk dat de Staten-Generaal kennis kunnen nemen van de opvatting van de regering over dergelijke bepalingen. Volkenrechtelijke bepalingen vallen hier volgens de initiatiefnemer inderdaad buiten, al komen zij dicht bij het terrein van eenieder verbindende bepalingen. Taverne merkte op dat hij geen tegenstander is van rechtstreeks werkende internationale verdragsbepalingen. Het doel van het voorstel is om de procedure voor goedkeuring duidelijker, transparanter en preciezer te maken. Het eindoordeel over het al dan niet 'een ieder verbindend' zijn, ligt volgens de initiatiefnemer inderdaad bij de rechter. Maar de rechter zal de intentie van de verdragspartijen daar wel in meenemen. Het openbaar maken van de opvatting van de regering kan dus bijdragen aan de interpretatie van de rechter. Maar dan nog steeds kan het zo zijn dat het oordeel van de rechter over het al dan niet 'een ieder verbindend' zijn van een bepaling afwijkt van het oordeel van de regering.

Taverne stelde dat pas na de inwerkingtreding van het wetsvoorstel duidelijk zal worden hoeveel verdragen eenieder verbindende bepalingen bevatten. Hij verwacht dat er vaker dan nu over dergelijke bepalingen wordt gedebatteerd in het parlement. Op die manier kan er een afgewogen oordeel worden gevormd. Het wetsvoorstel heeft een disciplinerende werking voor zowel het parlement als de regering.

Informatiepositie van het parlement

Minister Koenders (Minister van Buitenlandse Zaken) merkte op dat er ook bij een stilzwijgende goedkeuring van het parlement eerst met de regering kan zijn gecorrespondeerd over de inhoud van het verdrag. Ook een technische briefing is in die periode mogelijk. Als het parlement dat wenst, kan het 'stilzwijgen' worden doorbroken en moet het verdrag uitdrukkelijk worden goedgekeurd. De regering dient dan zo spoedig mogelijk een voorstel voor een goedkeuringswet in.

Het initiatiefvoorstel brengt volgens de minister weliswaar extra werk mee, maar zal niet tot een sterk verhoogde werklast leiden. De regering bekijkt volgens de minister al tijdens de onderhandelingen of bepalingen eenieder verbindend zijn. Als het wetsvoorstel in werking treedt zal voortaan altijd worden aangegeven of een verdrag eenieder verbindende bepalingen bevat. Dit komt volgens de minister de informatiepositie van het parlement ten goede. Besluiten volkenrechtelijke organisaties vallen hier echter noodzakelijkerwijs buiten. Er worden gemiddeld 35 verdragen per jaar ter stilzwijgende goedkeuring voorgelegd aan het parlement. Uit de evaluatie van het wetsvoorstel over vijf jaar zal blijken hoe vaak eenieder verbindende bepalingen voorkomen.