Verslag van de vergadering van 20 mei 2014 (2013/2014 nr. 30)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 10.50 uur
De heer Schouwenaar i (VVD):
Voorzitter. Namens de VVD-fractie dank en complimenten aan de indieners van dit initiatiefwetsvoorstel. Dank voor het vele werk dat zij hebben verzet en complimenten voor de resultaten die zij tot dusver hebben geboekt. Daarbij is het een extra bijzonderheid dat zo veel partijen samen tot dit initiatief gekomen zijn.
Mijn fractie had over dit wetsvoorstel ook schriftelijke vragen gesteld. Maar helaas, van de 25 vragen zijn er 15 niet beantwoord. Dat vinden wij jammer.
Met een aantal doelstellingen van dit wetsvoorstel zijn wij het van harte eens: een regeling voor klokkenluiders en voor allen die daarbij betrokken zijn, bescherming voor klokkenluiders, met name arbeidsrechtelijk, het tegengaan van misstanden en het verminderen van onveiligheidsgevoelens.
Over de wijze waarop het wetsvoorstel deze doelen wil bereiken, hebben wij wel enkele kritische opmerkingen. Die richten zich op een vijftal punten, te weten de positie van het meld- en adviespunt; de verhouding tussen de Nationale ombudsman en bestaande onderzoeksinstituten; de geheimhouding; de vraag of de voorgestelde regeling ook moet gelden voor de marktsector en artikel 78a van de Grondwet.
Een kleine twee jaar bestaat het Adviespunt Klokkenluiders. Wij hebben de indruk dat dit goed loopt. Het wetsvoorstel wil dit meldpunt onderbrengen bij de Nationale ombudsman, want tussen onderzoek en advisering moet samenwerking zijn en tegelijkertijd zullen advies en onderzoek binnen het instituut Nationale ombudsman gescheiden worden. In het wetsvoorstel is een dergelijke scheiding echter niet geregeld.
Mijn fractie meent dat een strikte scheiding nodig is. Een scheiding sluit niet uit dat er incidenteel samenwerking is, maar vooropstaat dat voor de klokkenluiders steeds duidelijk is waarmee zij te maken hebben, advies en melding of onderzoek.
Wat de verhouding tussen de Nationale ombudsman en bestaande onderzoeksinstituten en toezichthouders betreft, geven de indieners in de tweede nota van wijziging van 12 september 2013 een opsomming van de instellingen de een taak hebben als inspectie, onderzoeker of toezichthouder. In totaal zijn dat ongeveer 30 instellingen, waar dan nog enkele bijkomen.
Toch zijn volgens de indieners deze ruim 30 bestaande instituten niet de aangewezen instellingen om onderzoek te doen naar een misstand. Zij leggen de onderzoekstaak neer bij de Nationale ombudsman. Daarvoor voeren zij verschillende redenen aan. De bestaande onderzoeksinstituten zijn niet onafhankelijk genoeg, zij zouden zelf betrokken kunnen zijn en zij zouden eigenlijk hun eigen tekortschieten moeten onderzoeken.
Mijn fractie deelt deze bezwaren niet. De bestaande onderzoeksinstituten functioneren over het algemeen goed. Van hen mag niet geëist worden dat zij altijd elke misstand voorkomen. Hun onafhankelijkheid is geregeld in de wet of in het instellingsbesluit. Zij beschikken over de nodige deskundigheid en kunnen sancties opleggen, niet primair om te straffen maar om probleemoplossend gedrag te bevorderen. Daarom ligt het voor de hand om het onderzoek naar misstanden op te dragen aan de bestaande instituten.
Toch legt het wetsvoorstel de onderzoekstaak neer bij de Nationale ombudsman. De verhouding tussen de Nationale ombudsman en bestaande instituten moet geregeld worden in protocollen. Maar protocollen zetten de wet niet opzij. De brieven van de markttoezichthouders, de inspectieraad en het OM laten weinig ruimte voor de Nationale ombudsman. Deze zou een soort opdrachtgever van de bestaande instituten worden. De Nationale ombudsman zou gebruikmaken van de bij deze instituten aanwezige deskundigheid, maar in het wetsvoorstel zelf is dat niet geregeld en in de inhoud van de protocollen evenmin. Mijn fractie ziet geen aanleiding om een speciale substituut-ombudsman bij de Nationale ombudsman aan te stellen. Wat ons betreft, kan de onderzoekstaak zonder bezwaar bij de bestaande en gespecialiseerde instituten blijven.
Voor de geheimhouding zoals die in het wetsvoorstel is geregeld, hebben de indieners een sterk argument. De klokkenluider en iedereen die bij het onderzoek is betrokken moeten vrijuit kunnen spreken. Alle informatie moet op tafel komen. De analyse van de melding kent verschillende fasen: de melding zelf, de advisering, de doorverwijzing en een eventueel vooronderzoek. Die gaan aan het onderzoek vooraf. Dus als het onderzoek begint, staat de zaak al behoorlijk in de steigers. In al deze fasen tot aan het onderzoek is geheimhouding wenselijk.
Echter, het is de vraag of de geheimhouding zich ook over het onderzoek moet uitstrekken. Geheimhouding heeft als keerzijde dat er ruimte geboden wordt aan onjuiste informatie, halve waarheden of verdachtmakingen. Openbaarheid dwingt tot beperking tot informatie die men in het openbaar durft te herhalen en te verdedigen.
Mijn fractie vraagt zich af of het wellicht raadzaam zou zijn de voorfase geheim te houden en het onderzoek zelf wel te publiceren. Voor deze splitsing zijn twee andere redenen. Het eindrapport gaat niet over de schuldvraag maar over de oplossing van een misstand.
Dat moge zo zijn, maar in de publiciteit zal toch al gauw gesproken worden over schuld en nalatigheid. De beklaagde zal zich daartegen moeten verweren. Voor een goede verdediging heeft hij niet alleen het eindrapport nodig maar ook de onderliggende feiten en gegevens.
Daar komt bij dat het de vraag is in hoeverre geheimhouding mogelijk is. Bij grote en ernstige zaken zijn veel mensen betrokken. Er is veel media-aandacht. Wanneer onvolledige informatie naar buiten komt, kan het raadzaam zijn de complete informatie bekend te maken.
Een geheel ander punt, dat ik toch hierbij wil onderbrengen, is de gang naar de media wanneer de klokkenluider onvoldoende gehoor vindt, intern, bij het meldpunt of bij het onderzoek. Zou dit nader geregeld moeten worden in het wetsvoorstel, zo vraagt mijn fractie zich af.
Met betrekking tot de marktsector geven de indieners aan dat zelfregulering te weinig heeft opgeleverd. Onvoldoende tegengaan van misstanden en onvoldoende bescherming van klokkenluiders. Mijn fractie vindt dat ook. Naar het zich laat aanzien, groeit dit besef ook bij de marktsector.
VNO-NCW, MKB Nederland, het Adviespunt Klokkenluiders en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid hebben in samenwerking met de FNV het initiatief genomen tot instelling van de Onderzoeksraad Integriteit Marktsector, die op korte termijn van start kan gaan. Wellicht verdient deze onderzoeksraad de voorkeur boven de Nationale ombudsman. Want in de marktsector gelden wetten, regels en risico's waarmee de Nationale ombudsman minder ervaring heeft dan de marktsector zelf.
Artikel 78a van de Grondwet bepaalt in het eerste lid de taak van de Nationale ombudsman. Hij moet gedragingen onderzoeken. Het eerste lid bepaalt ook het werkterrein, namelijk bestuursorganen, te zamen aan te duiden als "overheid". Het vierde lid laat nieuwe taken toe. Dat moeten dan wel overheidstaken zijn op grond van een wet. Het wetsvoorstel onderkent een algemeen belang en verklaart het onderzoek naar misstanden tot overheidstaak. Wat de taak betreft, is het wetsvoorstel in overeenstemming met artikel 78a, vierde lid. Echter, die taakopdracht is niet onbegrensd.
Mijn fractie is van mening dat de eisen met betrekking tot het werkterrein blijven bestaan. Het vierde lid spreekt daar niet over, maar het eerste lid wel. Dat eerste lid beperkt het taakgebied tot de overheid. En daarmee komt het wetsvoorstel in strijd, omdat het de Nationale ombudsman ook buiten die overheid een taak geeft.
De indieners stellen daartegenover dat de aanstelling van de Kinderombudsman niet strijdig met de Grondwet werd geacht. Deze Kinderombudsman kreeg een wettelijke overheidstaak opgedragen. Zijn werkterrein werd enigermate uitgebreid. De Kinderombudsman ging gedragingen onderzoeken, niet alleen van bestuursorganen, niet alleen van de overheid, maar ook van private instellingen die bepaalde overheidstaken met betrekking tot kinderen uitvoeren. De Wet Kinderombudsman rekt de grens van het werkterrein een beetje op, maar het voorliggende wetsvoorstel met betrekking tot de Nationale ombudsman heft die grens helemaal op. De hele private sector komt erbij. Dat is het verschil met de Kinderombudsman. Daarom is mijn fractie van mening dat dit wetsvoorstel in strijd is met artikel 78a van de Grondwet.
De Raad van State spreekt zich op dit punt niet duidelijk uit. Echter, bij zoiets belangrijks als de Grondwet vinden wij het niet verantwoord om ons te baseren op het gezegde "wie zwijgt, stemt toe". Grondwetswijziging is legitiem, niet op grond van een gezegde en ook niet op grond van een ruime interpretatie, maar via de zware grondwettelijke procedure.
Al met al heeft mijn fractie nogal wat bedenkingen bij dit voorstel. Het grootste bezwaar is dat het naar onze mening in strijd is met de Grondwet. Om die reden kan ik mijn fractie niet adviseren om voor dit voorstel te stemmen. Maar hoe het ook loopt met dit wetsvoorstel, de indieners hebben belangrijke en naar mijn mening onomkeerbare stappen gezet.
Veel steun voor een klokkenluidersregeling, in het bijzonder voor ontslagbescherming, versnelling van de inrichting van een meld- en adviespunt en versnelling van de aanstaande instelling van een onderzoeksraad integriteit marktsector. Daarvoor is mijn fractie de indieners erkentelijk. Mijn fractie vraagt de indieners of zij tot aanpassing van dit voorstel bereid zijn.
De heer Vliegenthart i (SP):
Ik hoorde de heer Schouwenaar tot slot twee dingen zeggen, ten eerste, wat ik zojuist ook bij collega Van Bijsterveld hoorde, dat het indienen van het wetsvoorstel als zodanig al een katalyserende werking heeft gehad en dat de VVD-fractie de indieners daarvoor erkentelijk is. Dat is fijn. Tegelijkertijd vroeg de heer Schouwenaar of de indieners het voorstel willen aanpassen. In welke richting denkt hij dan dat het dient te worden aangepast ten einde ook de steun van de VVD-fractie in dit huis te kunnen verkrijgen?
De heer Schouwenaar (VVD):
Daarvoor heb ik meer gezegd dan de twee punten die u noemde. Ik heb een aantal kritiekpunten naar voren gebracht. Wij vinden dat aan die kritiekpunten aandacht zou moeten worden besteed. Het is aan de indieners om te bepalen in hoeverre zij daaraan tegemoet willen komen. Wij willen uiteraard niet op hun stoel gaan zitten, maar wij willen aangeven dat wanneer hieraan behoorlijk gesleuteld wordt, het wetsvoorstel bij ons op een positieve bejegening kan rekenen.
De heer Vliegenthart (SP):
Dus u bent kritisch maar positief-kritisch. Mag ik het zo samenvatten?
De heer Schouwenaar (VVD):
Zoals te doen gebruikelijk!