Verslag van de vergadering van 27 mei 2014 (2013/2014 nr. 31)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.55 uur
De heer Thom de Graaf i (D66):
Voorzitter. Laat ik allereerst de initiatiefnemers gelukwensen met het feit dat zij dit wetsvoorstel hier namens de Tweede Kamer kunnen verdedigen. Een belangrijke horde om hun voorstel tot wet te verheffen, hebben zij daarmee al genomen. Tweede Kamerleden besteden veel tijd, meestal extra tijd, aan initiatiefvoorstellen en het is mooi als al die noeste arbeid niet in schoonheid sterft. In het bijzonder valt mij op dat wij de heer Schouw hier ongeveer elke week mogen verwelkomen met alweer een voorstel waar hij, al dan niet in samenwerking met anderen, het initiatief toe nam. Het lijkt bijna of hij heimwee koestert naar het inhoudelijke discours en de reflectie die de Eerste Kamer kenmerken.
Dit initiatiefvoorstel heeft in de kern tot doel om een einde te maken aan de mogelijkheid van gemeenten om ambtenaren van de burgerlijke stand, inclusief de buitengewone ambtenaren, aan te stellen die niet bereid zijn om alle huwelijken te sluiten, dus ook huwelijken tussen mensen van hetzelfde geslacht. Ik moet overigens een omissie goedmaken door te zeggen dat ik deze bijdrage uitspreek mede namens de heer Koffeman van de fractie van de Partij van de Dieren. Ik moest denken aan de vraag van mevrouw De Boer aan de minister, wat het kabinet heeft gedaan om uitvoering te geven aan dit punt uit het regeerakkoord. Het antwoord is vrij duidelijk: zoals vaker vertrouwen op D66.
De behandeling tot dusverre, zowel in de Tweede Kamer als hier in de schriftelijke gedachtewisseling, is behoorlijk uitvoerig, ik zou haast zeggen bijna uitputtend geweest. Dat is ook terecht omdat bij dit wetsvoorstel vragen spelen die de essentie van onze rechtsstaat raken: hoe vorm te geven aan onze pluriforme samenleving zonder nodeloos de grondrechten van mensen te beperken. Hoe ver gaat de bescherming van ambtenaren in de uitoefening van hun grondrechten — ook zij hebben daar in beginsel recht op — en mag en kan de wetgever normatief optreden in een situatie die naar het oordeel van sommigen in de praktijk al een flexibele en pragmatische oplossing kent en ten slotte: hoe om te gaan met vermeende botsingen tussen verschillende grondrechten, te weten het recht op gelijke behandeling op grond van het gelijkheidsbeginsel en het recht op eerbiediging van de persoonlijke godsdienst of levensovertuiging op grond van de godsdienstvrijheid.
Het is onvermijdelijk dat dit initiatiefvoorstel die vragen oproept, want het zijn vragen die al leven sinds de invoering van het wettelijk huwelijk tussen mensen van hetzelfde geslacht in 2000. Er zou kunnen worden beweerd dat het slechts een kwestie van prinzipienreiterei is als veertien jaar na de openstelling van het wettelijk huwelijk, enkel en alleen om normatieve redenen de gewetensbezwaarde ambtenaar van de burgerlijke stand zou worden geweerd. Er werd immers in de aanloop naar de openstelling van het wettelijk huwelijk voor paren van gelijk geslacht bewust gekozen voor een pragmatische oplossing vanuit de overtuiging dat er na verloop van tijd, namelijk enkele jaren, feitelijk geen sprake meer zou zijn van gewetensbezwaarden onder de absen en de babsen, als ik ze zo oneerbieding mag aanduiden.
Ik acht het van belang dat de initiatiefnemers hebben geconstateerd dat in die veertien jaar die verstreken is er nog steeds ambtenaren van de burgerlijke stand zijn die gewetensbezwaren hebben tegen het sluiten van deze huwelijken en dat zij hebben geconstateerd dat verschillende gemeenten nog steeds bereid of van plan zijn dergelijke gewetensbezwaarde ambtenaren aan te stellen. Een "uitsterfbeleid", om dat ondiplomatieke woord maar te gebruiken, is dus niet verwezenlijkt. De initiatiefnemers hebben denk ik ook terecht waargenomen dat de discussie hierover niet is verstomd, maar nog steeds wordt gevoerd en dat tegen de achtergrond van een maatschappelijk klimaat dat er voor homo's niet per se beter op is geworden. Een duidelijke uitspraak van de wetgever is onder deze omstandigheden meer dan wenselijk. Het is niet alleen principieel en normatief, maar het heeft ook een direct maatschappelijk relevant karakter. Een overheid die in deze context blijft toelaten dat ambtenaren zich in hun functie van bestuursorgaan succesvol beroepen op morele bezwaren om homo's te trouwen, ondanks dat de wetgever dat nadrukkelijk heeft gewenst, geeft mijns inziens een fout signaal af aan de samenleving. Het gaat inderdaad om de borging van een fundamenteel rechtsbeginsel; die borging is kennelijk in de praktijk van gemeenten nog steeds niet overal vanzelfsprekend. Dat is ook een belangrijk motief om het als wetgever niet te laten bij de verantwoordelijkheid van de gemeenten als werkgevers voor een goede arbeidsrelatie met deze ambtenaren. Het gaat niet alleen om een werkrelatie, zoals wel het geval is bij ambtenaren die op bepaalde godsdienstige feestdagen niet willen werken of ambtenaren die moeite hebben met bepaalde kledingvoorschriften vanwege hun religieuze overtuigingen. Het gaat hier om ambtenaren die als bestuursorgaan optreden en in die hoedanigheid kunnen weigeren een huwelijk te voltrekken. Het gaat om ambtenaren die met bevoegdheden jegens burgers bekleed zijn. Het valt meer dan te billijken als de wetgever niet langer meer afwacht en nu een duidelijke en niet voor meerdere uitleg vatbare norm stelt.
Is die norm van de wetgever een aanval op de tolerantie die onze samenleving hopelijk nog steeds kenmerkt? Geenszins. Er is geen ambtenaar die met dit wetsvoorstel wordt gedwongen anders te denken of zich anders uit te spreken. Er wordt ook geen ongerechtvaardigd onderscheid gemaakt ten nadele van de ambtenaren die moeite hebben met huwelijken tussen mensen van hetzelfde geslacht. Er wordt bovendien, en dat valt te prijzen in dit voorstel, rekening gehouden met zittende ambtenaren van de burgerlijke stand. Zij worden niet ontslagen. Zij kunnen wellicht alleen niet langer huwelijken sluiten. Het enige wat met dit initiatiefvoorstel feitelijk wordt gedaan is het formuleren van een geschiktheidseis voor toekomstige ambtenaren van de burgerlijke stand. Daarmee is naar het oordeel van mijn fractie ook voldaan aan het proportionaliteitsvereiste: de regeling staat in verhouding tot het maatschappelijke probleem en vormt geen overreactie.
Het stellen van geschiktheidseisen voor ambtenaren van de burgerlijke stand is voor mijn fractie de kern van dit wetsvoorstel. De ambtenaar van de burgerlijke stand als bestuursorgaan is met voorname wettelijke bevoegdheden bekleed. Het is legitiem om van ambtenaren die deze functie van bestuursorgaan willen uitoefenen bij wijze van geschiktheidseis te verlangen dat zij geen onderscheid maken tussen varianten van het wettelijk huwelijk en dat zij bereid en in staat zijn alle huwelijken die aan hen worden toegewezen te sluiten, dus zonder uitzonderingen te maken. Zij dienen in de functie van bestuursorgaan op geen enkele wijze blijk te geven van een onderscheid op grond van geslacht of seksuele geaardheid, noch overigens op andere gronden zoals ras, godsdienst, leeftijd en fysieke kenmerken. Wie dat niet wil of niet kan, wordt door de wetgever of door de overheid niet veroordeeld of uitgesloten, maar is simpelweg ongeschikt om als bestuursorgaan van de overheid in dezen op te treden. Net zoals het onacceptabel is als een ambtenaar van de burgerlijke stand zou weigeren om een huwelijk te sluiten omdat het bruidspaar joods of protestants of katholiek is, of omdat de bruid zwanger is of zij in zijn ogen nog veel te jong zou zijn.
De geschiktheidseis betekent dus niet dat men neutraal moet zijn als persoon. Dat kan niet eens en daar zou mijn fractie wel bezwaren tegen hebben. De geschiktheidseis betekent ook niet dat men moet afzien van welke godsdienstige opvattingen dan ook. Meerderheidsopvattingen worden er niet doorheen gedrukt. Van een ambtenaar van de burgerlijke stand die optreedt als bestuursorgaan en wettelijke bevoegdheden toepast, mag en moet echter worden verlangd dat hij of zij boven eigen bezwaren en overwegingen weet uit te stijgen om de overheidsdienst van de huwelijkssluiting voor eenieder gelijkelijk mogelijk te maken. Dat is eigenlijk niet zo bijzonder, want dat vragen wij van anderen in de positie van bestuursorgaan ook. Denk aan de burgemeester, die bij betogingen en manifestaties ook niet zijn of haar persoonlijke geloof of levensovertuiging mag meewegen, maar slechts de wettelijke openbareordecriteria. Een burgemeester die zich in de besluitvorming rond een bepaalde op handen zijnde openbare manifestatie wil laten vervangen door zijn loco vanwege persoonlijke gewetensbezwaren, is in mijn ogen eveneens ongeschikt voor de functie van bestuursorgaan.
Is het stellen van deze geschiktheidseis in strijd met het gelijkheidsbeginsel? De Raad van State wierp die vraag op en meende dat er sprake kon zijn van spanning met artikel 3 van de Grondwet, over de benoembaarheid van elke Nederlander, mits geschikt, in de openbare dienst. Ik kan die spanning eerlijk gezegd niet vinden, al zoek ik nog zo goed. Geschiktheidseisen doen niet af aan de gelijke benoembaarheid als grondwettelijk vereiste. Het direct onderscheid maken op grond van godsdienst of levensovertuiging is niet aan de orde in dit wetsvoorstel. Hooguit indirect, omdat de wetgever uitspreekt, gewetensbezwaren niet te honoreren in de benoemingsvereisten, ook niet als die bezwaren een religieuze achtergrond hebben. Aan de wetgever komt deze bevoegdheid toe, zolang dit te begrijpen is als een objectieve geschiktheidseis en bovendien gerechtvaardigd is met het oog op een relevant maatschappelijk belang. Dat belang is dat burgers mogen vertrouwen op toepassing van de wet door bestuursorganen zonder onderscheid des persoons.
Het wettelijk huwelijk heeft in ons land niet alleen een formeel-juridische, maar in toenemende mate ook een ceremoniële betekenis. Sprekers voor mij zijn daarop al op verschillende manieren ingegaan. Dit vindt ongetwijfeld zijn achtergrond in de voortgeschreden ontkerkelijking. De vanzelfsprekendheid van wettelijk en kerkelijk huwelijk die in elkaars verlengde lagen, is allang verdwenen uit onze samenleving, wat we daar ook van vinden. Het is daarom niet onbegrijpelijk dat het wettelijk huwelijk steeds meer karaktertrekken is gaan vertonen van de huwelijkssluiting die vroeger tot het religieuze domein behoorde en natuurlijk nog steeds in het religieuze domein voorkomt: ceremonieel, ritueel, feestelijk, maar ook met elementen van bezinning. Dit is alleen maar sterker geworden nu het in vrijwel alle gemeenten mogelijk is om het wettelijk huwelijk op bijzondere plekken te laten sluiten, tot in kerkgebouwen aan toe. De ambtenaar van de burgerlijke stand krijgt hierdoor steeds meer een uitstraling die boven de puur wettelijke functie uitstijgt. Dit wordt ook weerspiegeld in de vele buitengewoon ambtenaren van de burgerlijke stand die bekwaam zijn om juist deze dimensie vorm te geven, én in de zogenaamde babsen-voor-één-dag. Ik zeg niet dat deze ontwikkeling goed of slecht is. Ik constateer wel dat zij bestaat en ook in dit debat en op dit vraagstuk van invloed is.
In dat kader vraag ik mij af of wij voldoende hebben doordacht wat de maatschappelijke betekenis van de wettelijke huwelijkssluiting tegenwoordig is. Krijgt de sluiting van het wettelijk huwelijk steeds meer dimensies die uitstijgen boven de oorspronkelijke context en zou het inderdaad de verantwoordelijkheid van de overheid zijn en blijven om die extra dimensie te faciliteren, spiritueel, feestelijk, bezinnend en verdiepend, inclusief muziek, symboliek en een toespraak die vaak meer weg heeft van een preek dan van de bezegeling van een juridisch contract? Enerzijds hebben wij de scheiding van kerk en staat, die wij graag willen houden. Anderzijds vervult de wettelijke huwelijkssluiting steeds meer een rol die eigenlijk buiten het domein van de overheid ligt. Het lijkt mij nuttig om daar eens wat langer bij stil te staan, niet in dit debat maar misschien wel en marge van dit debat. Ik ben benieuwd naar de zienswijze op dit punt van minister Plasterk. Hij is de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en overigens niet de minister van Eredienst; die kennen wij sinds 1868 niet meer. Juist daarom vraag ik zijn reactie.
De heer Kuiper i (ChristenUnie):
Dit is een interessante passage in het betoog van de heer De Graaf. Hij zegt dat de huwelijksplechtigheid, ook al wordt zij door de overheid vormgegeven, eigenlijk ook boven haar oorspronkelijke juridische context uitstijgt en het karakter krijgt van een ritueel. Hij laat zelfs het woord "preek" vallen. Kan hij zich voorstellen dat het juist op zo'n moment heel moeilijk is voor een ambtenaar van de burgerlijke stand om zijn eigenlijke morele overtuiging te verbergen?
De heer Thom de Graaf (D66):
Dat kan ik mij heel goed voorstellen, maar dan moet hij die functie niet willen uitoefenen. Daarin zit, vermoed ik, het verschil tussen de heer Kuiper en mij.
De heer Kuiper (ChristenUnie):
De heer De Graaf zegt dat mensen die een morele overtuiging hebben die misschien wat conservatiever is dan die van anderen, niet in zo'n functie zouden moeten willen dienen. Hij vindt het dan dus akkoord dat zij uit die functie worden geweerd, hoewel er zich op dat moment ook een morele dimensie kan aandienen in de huwelijkssluiting.
De heer Thom de Graaf (D66):
Nee, de heer Kuiper formuleert het nu in zijn woorden, die mijn woorden niet reflecteren. Ik ontzeg niemand, ook de ambtenaar van de burgerlijke stand niet, zijn eigen overwegingen van normatieve, religieuze of culturele aard die kunnen meebrengen dat niet elk huwelijk dat hij sluit, helemaal beantwoordt aan zijn eigen wereldbeeld. De vraag is niet of de betrokken ambtenaar dat recht heeft; dat moet hij of zij vooral hebben. De vraag is of hij of zij dat zou moeten tegenwerpen tegen de verplichting om als bestuursorgaan elk huwelijk te sluiten dat in Nederland volgens de wet is toegestaan. Daar gaat het om. En nu zeg ik: wie dat niet wil, mede gegeven de context waarin het wettelijk huwelijk zich heeft ontwikkeld, is wel buitengewoon waardevol voor de samenleving, maar niet in die functie van bestuursorgaan van de overheid.
De heer Kuiper (ChristenUnie):
Ik denk dat er nog wel een onderscheid is te maken tussen het bestuursorgaan en de ambtenaar in overheidsdienst die het huwelijk voltrekt. Het punt dat ik wil maken, is dat het buitengewoon moeilijk is, op zulke momenten, om iemands morele overtuiging te verbergen. Dat geldt niet alleen voor deze functie, maar voor het functioneren in de overheidsdienst in het algemeen.
De heer Thom de Graaf (D66):
Meestal hebben we ook een goede regeling voor gewetensbezwaarden. Het is meestal mogelijk om daar flexibel mee om te gaan, totdat het gaat over bestuursorganen die bevoegdheden toepassen. Dan kan dat onderscheid niet. Ik noemde niet voor niets het voorbeeld van de burgemeester die om moet gaan met een openbare manifestatie of een demonstratie. Stel dat een zeer christelijk-conservatieve burgemeester moeite heeft met openlijke uitingen van homoseksualiteit. Dan mag hij dat niet laten meewegen bij de vraag of hij een demonstratie wel of niet verbiedt. Het is uitgesloten dat dit mag. Je mag deze alleen maar verbieden op grond van de wettelijke criteria. Dat betekent dat je eigen opvattingen en normatieve ideeën daarin buitengesloten moeten zijn. Zo kijk ik ook tegen de ambtenaar van de burgerlijke stand als bestuursorgaan aan. Eerlijk gezegd begrijp ik niet dat de heer Kuiper dat niet kan meevoelen. Daarover verschillen wij kennelijk ernstig van mening.
Voorzitter, nog een enkel detail tot slot. Door collega Schouwenaar en anderen, naar ik meen, is in de stukken de vraag opgeworpen of deze wettelijke regeling ook zou moeten gelden voor de buitengewone ambtenaren van de burgerlijke stand voor één dag, de obabs-1, in het jargon, zoals ik bij de bestudering van de stukken heb mogen leren. Het probleem doet zich dan immers niet voor dat de beoogde babs mogelijk zou weigeren. Ik begrijp deze vraag, maar ik begrijp ook dat de initiatiefnemers reeds eerder hebben aangegeven dat de wet het fenomeen obabs-voor-één-dag nu eenmaal niet als afzonderlijke categorie erkent. Een uitzondering formuleren via een novelle of reparatiewet lijkt mij een erg drastische maatregel. De vraag is of dat niet nodeloos bureaucratisch is. Wie tot babs-voor-één-dag wordt beëdigd en benoemd, zou toch zonder aarzeling ja kunnen zeggen op die geschiktheidsvragen, omdat hij weet over welk huwelijk het gaat? Anders zou hij dat niet eens willen doen. Hij of zij komt immers nooit voor de vraag van een weigering te staan in andere gevallen, want het is een babs-voor-één-dag. Ik zou bijna zeggen dat aan een eendagsvlieg ook niet de vraag moet worden gesteld wat hij overmorgen gaat doen. Het lijkt mij dat daarvoor toch een praktische oplossing mogelijk is.
Het moge duidelijk zijn dat de fractie van D66 positief staat tegenover het initiatiefvoorstel. Mijn vragen waren door mevrouw Dijkstra en de heer Schouw reeds in de schriftelijke ronde behoorlijk genoegzaam beantwoord. Niettemin wacht ik wel met veel belangstelling hun reactie op de door mijn hier gemaakte opmerkingen af, liefst in ondersteunende zin. Dat geldt vanzelfsprekend ook voor de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.