Plenair Huijbregts-Schiedon bij behandeling Voorstel van wet van het lid Schouw



Verslag van de vergadering van 21 april 2015 (2014/2015 nr. 29)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 10.36 uur


Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter. Vooraf richt ik enkele woorden tot de minister. Afgelopen vrijdag ontving de Kamer van hem de notitie over hoofdstuk 7 van de Grondwet en de notitie over de aanstellingswijze van de burgemeester. Er was toegezegd dat de Kamer die notities voor 1 april zou ontvangen; zij kwamen dus ruim twee weken later dan toegezegd. Beide notities zijn van belang voor deze plenaire behandeling van de wijziging van de Grondwet. Dit was voor de commissie zelfs aanleiding om uitstel van behandeling te vragen. Het is jammer dat beide notities door mij in dit debat vanwege de late aanlevering onvoldoende belicht kunnen worden. Ik weet zeker dat ook bij collega's afgelopen vrijdag de inkt van hun inbreng allang droog was. Bij mij was dat al een paar maanden geleden het geval. Dit neemt niet weg dat ik kennis heb genomen van die notities en dat ik daar in mijn betoog hier en daar aan zal refereren. De eerste vraag aan de minister is dan ook hoe hij zich, wellicht op een later tijdstip, de gedachtewisseling over beide stukken met deze Kamer voorstelt.

Namens de VVD-fractie wil ik de heer Schouw als indiener van dit wetsvoorstel complimenteren met zijn initiatief. Ik maak daar direct de aantekening bij dat waardering voor dit democratisch instrument niet altijd automatisch een waardering voor de inhoud daarvan impliceert. Het initiatiefwetsvoorstel is al in oktober 2013 door deze Kamer in behandeling genomen en komt nu, anderhalf jaar later, tot plenaire afronding. Met de snelheid waarmee heden ten dage wetsvoorstellen deze Kamer passeren in gedachten, is dit een duidelijk voorbeeld van "slow food", waarop klaarblijkelijk lang gekauwd moest worden. Een voorstel tot grondwetswijziging verdient overigens uiteraard altijd een zorgvuldige behandeling en afweging.

Allereerst dient de fundamentele vraag te worden gesteld of er zwaarwegende juridische of maatschappelijke redenen zijn die een wijziging van de Grondwet rechtvaardigen, zoals artikel 1 van het voorliggende wetsvoorstel luidt. Ten tweede is het voor de VVD-fractie belangrijk een antwoord te krijgen op de vraag wat de wijziging beoogt en ten derde of die wijziging een evident betere bijdrage levert aan het maatschappelijk belang. De VVD-fractie heeft sinds het in behandeling nemen van dit voorstel juist over die vragen met de initiatiefnemer schriftelijk van gedachten willen wisselen en is verheugd deze discussie nu plenair te kunnen voortzetten om uiteindelijk de noodzakelijke duidelijkheid verschaft te krijgen.

Het antwoord op de eerste vraag, die in artikel 1 met stelligheid bevestigend wordt beantwoord, namelijk of er zwaarwegende juridische of maatschappelijke redenen zijn die een wijziging van de Grondwet in dit geval rechtvaardigen, is voor mijn fractie niet een simpel ja of nee. De door de initiatiefnemer aangegeven maatschappelijke argumenten ontberen ons inziens, zowel in zijn voorstel als in de memorie van toelichting en de memories van antwoord, de overtuigende onderbouwing en robuustheid die ertoe leiden zonder meer zijn opvatting over de noodzaak van een Grondwetswijziging met hem te delen. Zijn pleidooi om, na een aantal mislukkingen, de aanstellingswijzen te wijzigingen, door als het ware ditmaal de omgekeerde weg te bewandelen door de Grondwetswijziging niet als sluitstuk, maar als beginpunt van een vernieuwingstraject te markeren, is wel erg mager voor de principiële kwestie van Grondwetswijziging.

Dat de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning vervolgens ook bij wet kan worden vastgelegd doet daar niets aan af. Zijn argument dat eventuele wijziging van de aanstellingswijze in dat geval flexibeler en sneller kan worden besloten en ingevoerd, lijkt modern en van deze tijd: flexibel en snel anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen. Dat geldt voor veel zaken, maar het is zeer de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en commissaris van de Koning als onderdeel van de inrichting en het functioneren van ons decentraal bestuur, aan die politieke flexibiliteit moet worden onderworpen.

De enige conclusie kan dan ook zijn dat wat indiener in artikel 1 van zijn voorstel als "grond" voor grondwetswijziging benoemt, een maatschappelijk politieke grond is en hij impliciet een oordeel velt over de huidige aanstellingswijze. Het lijkt me niet voor de hand liggen om dit hele proces in te gaan om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat de huidige aanstellingswijze straks gewoon wordt voortgezet en verankerd in wetgeving buiten de Grondwet. Ook in zijn beantwoording blijft indiener consequent weg van een uitspraak over zijn voorkeur voor de aanstellingswijze en stelt hij herhaaldelijk dat die discussie thans niet aan de orde is.

Dat is de VVD-fractie maar gedeeltelijk met hem eens. Voorstanders van de huidige aanstellingswijze, die een combinatie is tussen een formeel benoemde en materieel door de raad gekozen burgemeester, zullen artikel 1 van het voorstel niet steunen. Zij vinden het prima zoals het nu is. Andersom is dat natuurlijk ook het geval is. Graag hoor ik een reactie van de indiener op deze logische redenering.

Rol, inhoud, positie, persoon en functioneren van de burgemeester bewegen mee met de maatschappelijke ontwikkelingen. Persoonlijk kan ik daar zo langzamerhand ook uit eigen ervaring over meepraten. Toen ik halverwege 2001 voor het eerst burgemeester werd, dacht ik dat ik tot een van de laatstbenoemden zou behoren: dualisering en de daaraan verbonden direct gekozen burgemeester stonden, dachten we, voor de deur. Alleen dualisering haalde het. Na het sneuvelen van de direct gekozen burgemeester werd de zeggenschap van de raad bij de aanstelling van de burgemeester versterkt en trad de facto een door de raad gekozen burgemeester aan.

De commissaris van de Koning treedt — wat zwart-wit gesteld — op als brievenbus en wervings- en selectiebureau. En hoewel dat formeel nog de minister is, beslist de raad in feite. In zijn notitie van afgelopen vrijdag over de aanstellingswijzen geeft de minister een goed beeld van deze hybride situatie. De Kroon benoemt op voordracht van de minister, die op zijn beurt, zij het niet verplicht, maar wel daaraan gebonden, de voordracht van de raad volgt. Wethouders, organisatie en gemeentesecretaris staan in de hele procedure als adviseur aan de zijlijn.

De raad treedt op als werkgever, voert functioneringsgesprekken en houdt het arbeidsdossier bij van de onafhankelijke benoemde burgemeester. De veranderde positie van de burgemeester als onafhankelijk bestuursorgaan en de "revival" van eerste burger en boegbeeld in combinatie met zijn onafhankelijk voorzitterschap van de raad, vraagt om veel flexibiliteit en lenigheid. Ook is de laatste jaren de burgemeester steeds meer inhoudelijk en daarmee politiek deel uit gaan maken van het college en het collegebeleid. Zonder zelf directe zeggenschap gehad te hebben in de totstandkoming van een collegeakkoord of de keuze van partijen en bemensing zal hij zich daaraan naar woord en gedrag moeten conformeren en wordt hij zo onderdeel van de dagelijkse politiek. Het komt dan ook nog al eens voor dat een burgemeester afgerekend wordt op dat collegebeleid, dat hij, zoals dat verwacht wordt, collegiaal uitgedragen heeft. Wanneer zich na verloop van jaren een nieuwe raadsmeerderheid aftekent, staat die loyaliteit een herbenoeming makkelijk in de weg.

Voor de VVD-fractie is deze amorfe aanstellingswijze van de burgemeester aan vervanging toe. De vraag is echter of een andere aanstellingswijze binnen of buiten de Grondwet gevonden moet worden. Zoekend naar een antwoord op die vraag, is de VVD-fractie van mening dat de verankering van de aanstellingswijze van de burgemeester in artikel 131 Grondwet en de betekenis daarvan niet los gezien kunnen worden van artikel 125 Grondwet dat het hoofdschap van de raad regelt. Wanneer een andere aanstellingswijze dan benoeming door de Kroon of gekozen door de raad binnen het huidige grondwettelijk kader moet passen, is de keuze op voorhand zeer beperkt. Uit de notitie van afgelopen vrijdag over hoofdstuk 7 van de Grondwet leest mijn fractie dat de minister thans geen noodzaak aanwezig ziet om hierin wijzigingen aan te brengen. Daaruit zijn twee mogelijkheden af te leiden:

a. nooit niet;

b. nu niet, maar bij een andere aanstellingswijze wel. Graag een antwoord op deze vraag. Het is multiple choice dus zo moeilijk kan het niet zijn.

Ook indiener reageert desgevraagd in de nadere memorie van antwoord dat hij wijziging van artikel 125 niet noodzakelijk acht. Zonder nu al een voorkeur voor een aanstellingswijze uit te spreken, vindt de VVD-fractie het van het grootste belang de discussie en keuze daarvoor in hoofdstuk 7 van de Grondwet vooral te plaatsen in relatie tot artikel 125. Ik kom daarop terug.

Het voorstel richt zich op de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning. Ik heb tot nu toe gesproken over de aanstellingswijze van de burgemeester, maar het voorstel ziet ook op wijziging van de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning. In structuur zijn beide functies vergelijkbaar, maar in aard en inhoud verschillen zij in vele opzichten. Wanneer beide aanstellingswijzen buiten de Grondwet worden vastgelegd, is het dan mogelijk dat deze verschillen? Bijvoorbeeld dat de commissaris van de Koning benoemd blijft worden en de burgemeester rechtstreeks gekozen, of welke andere variant dan ook. Hoe wil de indiener het toezicht en de onafhankelijkheid van de gekozen commissaris ten opzichte van de, eventueel ook rechtstreeks gekozen, burgemeesters in zijn provincie en zijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid verankeren? Mevrouw Van Bijsterveld stelde dit ook aan de orde. Of voorziet de indiener daarin dan een centralisatie naar de — benoemde!! — minister van Binnenlandse Zaken? En hoe wordt de onafhankelijkheid en de uitvoering van de taken als rijksorgaan in zijn ogen verder vormgegeven? Kan de indiener aangeven wat er — in het licht van de door de VVD geschetste bezwaren tegen de huidige aanstellingswijze van de burgemeester en de problemen welke die in de praktijk met zich brengen — in onze twaalf provincies verkeerd gaat met de huidige aanstellingswijze van de commissaris van de Koning? Met andere woorden, wat is de dwingende maatschappelijke reden om wat de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning betreft, de Grondwet te wijzigen?

Mijn fractie is verheugd over de beschouwing in de notitie met betrekking tot de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning. Hierin geeft de minister het duidelijke verschil aan tussen de commissaris van de Koning en de burgemeester. Dat lezende, vraag ik ook aan de minister wat de argumenten zijn om die aanstellingswijze ook bij wet te willen regelen. De wens tot flexibiliteit ligt niet voor de hand als de voorkeur uitgaat naar continuering van de huidige aanstellingswijze.

De aanstellingswijze van de burgemeester maakt, zoals al is opgemerkt, deel uit van een ingewikkeld speelveld van onze decentrale democratie, waarin na de dualisering de, zoals ik dat maar noem, "strijd der domeinen" nogal eens hoog kan oplopen. De discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester kan niet los getrokken worden uit dat speelveld en uit die strijd der domeinen. De burgemeester is zo langzamerhand verstrikt geraakt in alle lokale politieke domeinen, ten koste van zijn onafhankelijkheid en eigenstandigheid.

Discussie en besluitvorming over de aanstellingswijze van de burgemeester dient ingebed te worden in een discussie over de lokale democratie, over de rol van raad en college in het huidige tijdsgewricht van samenwerking tussen gemeenten en maatschappelijke partners en over de plaats van de lokale democratie in de huidige samenleving, waarin steeds meer een beroep gedaan wordt op de zelfredzaamheid en actieve bijdrage van de inwoners zelf en waarin gemeenten moeten en ook willen samenwerken.

Niet alleen het ambt van burgemeester is veranderd, vooral ook de positie en de rol van de gemeenteraad en die van het college moeten worden herijkt.

Heeft dertien jaar dualisering gebracht wat verwacht werd? Welke onderdelen van de oorspronkelijke voorstellen zijn niet of aangepast ingevoerd? En welke invloed heeft dat gehad op de kwaliteit van het lokaal bestuur? Wordt het geen tijd voor een diepgaande evaluatie en een aanpassing van onze decentrale bestuursstructuur aan de toekomst?

De notities van afgelopen vrijdag zijn niet meer of minder dan een verkenning. Nogmaals, wat is de minister hiermee van plan? Welke stappen zal hij nemen? Of zijn de notities alleen maar bedoeld voor degenen die erom hebben gevraagd?

De VVD wil graag een reactie van de indiener en van de minister. Voor mijn fractie is vooral belangrijk te weten wat in de komende periode tot de tweede lezing van dit voorstel tot grondwetswijziging gaat gebeuren. Net zozeer belangrijk om te weten is hoe indiener en minister denken over de door de VVD gevoelde noodzaak tot evaluatie en eventuele herijking van de inrichting van het lokaal bestuur.

De VVD wil niet stilzitten tot op zijn vroegst maart 2017 bij de behandeling van de tweede lezing. Voor die tijd willen wij zicht op het eindbeeld van de situatie na deze grondwetswijziging en willen wij dat het daarmee samenhangende debat over de herijking van het lokaal bestuur is afgerond.

De VVD-fractie wil hierop graag een reactie van de indiener vernemen, vooral met betrekking tot de vraag of hij deze nogal dwingende wens van de VVD steunt.

Ten slotte vraagt de VVD aan de minister om in dit herijkingsproces de regie te nemen en met voorstellen te komen om dit zodanig slagvaardig aan te pakken, dat de thans voorliggende grondwetswijziging past binnen de bredere context van het functioneren van het lokaal bestuur.

Wij wachten met veel belangstelling de reactie van de indiener en de minister af.