Verslag van de vergadering van 1 maart 2016 (2015/2016 nr. 21)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 16.35 uur
De heer Van Raak i:
Voorzitter. De meeste vragen zijn gesteld aan de minister. De moties zijn gericht aan de regering, zodat ik het kort houd. Dat zei ik vorige keer ook, maar toen is dat schromelijk mislukt. Ik ga mijn best doen.
Ik wil alle sprekers hartelijk danken, en ook degenen die vandaag niet het woord hebben gevoerd. Ook wil ik de voorzitter hartelijk danken dat deze termijn op zo'n korte termijn kon plaatsvinden. Mevrouw Van Weerdenburg heeft scherp neergezet waarom dat zo belangrijk was. Veel vragen zijn, zoals gezegd, gesteld aan de minister. Het is onze taak als indieners om nog eens goed neer te zetten, hoe wij het hebben gedaan, met name op de punten waarover iedereen vragen heeft gesteld, te weten de zzp'ers en het OM. In de wet staat dat de werkgever de werknemer niet mag benadelen als gevolg van het te goede trouw en naar behoren melden van een vermoeden van een misstand tijdens en na de behandeling van deze wet bij de werkgever of de daartoe bevoegde instantie. Dat kan de inspectie, de toezichthouder, de organisatie waar gemeld wordt of de werkgever zijn, alles. Het werknemersbegrip hebben wij vervolgens verruimd naar alle categorieën werkenden, dus ook zzp'ers en alle andere categorieën die zijn genoemd. De minister zei het vorige keer al: al deze mensen kunnen dus een beroep doen op het Huis voor klokkenluiders, melding doen van het vermoeden van een misstand, advies en ondersteuning krijgen en om een onderzoek naar de misstand vragen. Heel belangrijk in dit verband is dat zij ook de mogelijkheid hebben van een bejegeningsonderzoek. Dat is voor de persoon van de klokkenluider, wat voor arbeidsrelatie hij ook heeft, van groot belang. Dat rapport naar de bejegening van de melder van een misstand, dus de klokkenluider, kan in elk geval worden ingebracht bij een eventueel te voeren procedure. De rechter zal daarbij ook toetsen aan de normen van redelijkheid en billijkheid. Hij zal dit rapport in zijn overweging betrekken.
De heer Postema vroeg nadrukkelijk wat dan de juridische meerwaarde van een benadelingsverbod, zoals opgenomen in het wetsvoorstel, is. Dat benadelingsverbod heeft een juridische meerwaarde, omdat het vastlegt hoe het beginsel van goed werkgeverschap moet worden toegepast in geval van zorgvuldig klokkenluiden. Zonder deze wetsbepaling zou dat in de jurisprudentie moeten uitkristalliseren. Het geeft dus, zoals wij het nu hebben geregeld, de gewenste duidelijkheid en rechtszekerheid en het voorkomt daarmee een beroep op de rechter. Dát is belangrijk. Wat wij met dit Huis willen, is juist zo veel mogelijk voorkomen dat mensen naar de rechter gaan. Ook in de literatuur wordt de juridische meerwaarde van het benadelingsverbod van de wet erkend. Ik verwijs graag naar de artikelen van mr. Govaert en mr. Helstone in het preadvies van de Vereeniging Handelsrecht "Klokkenluiders in perspectief", beschouwingen over corporate governance, (rechtsvergelijkend) arbeidsrecht, privaatrecht en strafrecht in het licht van het wetsvoorstel Huis voor klokkenluiders. Dat is een prachtig advies. Ik zag het bij de meeste woordvoerders ook op de bankjes liggen. In de hoofdstukken 5 en 6 wordt aangegeven dat die meerwaarde er wel degelijk is. Ik ga het niet voorlezen, want ik zou de voorzitter daar geen plezier mee doen.
Voorts wijs ik op het artikel van de advocaten mr. Van den Brink en mr. Jurjens, over de bescherming van klokkenluiders onder artikel 10 van het EVRM. Zij schrijven op pagina 24 dat de in dit initiatiefwetsvoorstel vastgelegde ontslagbescherming zonder meer extra bescherming met zich zal meebrengen. Lang hebben wij gedacht dat klokkenluiders in de private sector voldoende beschermd zouden zijn door het begrip "goed werkgeverschap" in het Burgerlijk Wetboek. Ook wij zien dat de jurisprudentie zich in de goede richting ontwikkelt, mede door de discussies rondom dit wetsvoorstel die al tien jaar worden gevoerd, maar toch hebben wij een specifiek benadelingsverbod ter bescherming van klokkenluiders opgesteld. Daarmee wordt concrete invulling, specifieke inkleuring, gegeven aan het begrip "goed werkgeverschap" ten behoeve van klokkenluiders. De rechter kan aan deze concrete invulling toetsen in plaats van een belangenafweging te maken op grond van een meer algemene norm van het goed werkgeverschap. Deze specifieke regeling schept duidelijkheid voor alle partijen. Ik wil nogmaals benadrukken dat er, naar onze verwachting, ook een preventieve werking van zal uitgaan. Wij willen immers juist niet dat de rechter eraan te pas moet komen; wij willen dat juist voor zijn.
Behalve naar de advocaten, die ik net noemde, wil ik ook kort verwijzen naar de brief van het kabinet bij het evaluatierapport Veilig misstanden melden op het werk van 27 oktober 2014, waaruit blijkt dat de positie van de melder nadere aandacht vraagt. Circa een derde van de melders heeft uitsluitend negatieve gevolgen ondervonden van een melding. Daarnaast blijkt er ook veel onbekendheid te zijn op het terrein van de rechtsbescherming. Meer dan een derde van de werknemers weet niet of er rechtsbescherming wordt geboden. Het is daarom heel belangrijk dat er een goede en regelmatige informatieverstrekking door de individuele werkgevers aan de bij hen in dienst zijnde werknemers komt. Het huis gaat ook daarin een belangrijke rol vervullen. Maar dat is niet voldoende. Dit specifieke benadelingsverbod, zoals wij dat in het wetsvoorstel hebben opgenomen, hoort daarbij. Misschien ten overvloede: voor ambtenaren wordt het reeds bestaande benadelingsverbod in de Ambtenarenwet verruimd naar klokkenluiders. Volgens ons zal dit, als je het pakket aan maatregelen in deze wet overziet, ook bijdragen aan een cultuurverandering. De organisatiecultuur en meldinfrastructuur zijn belangrijk voor een beleid. Daar past ook een expliciet en voor iedereen, voor werkgevers en werknemers, zichtbaar benadelingsverbod in deze wet bij.
De moties zijn gericht aan de minister. Het lijkt me in deze fase zuiverder om het aan de minister te laten daarover een oordeel te geven. Naar aanleiding van de opmerkingen die zijn gemaakt over de verhouding tussen het huis en het Openbaar Ministerie, wil ik namens de indieners uitleggen waarom we het op deze manier hebben geregeld en hoe we het hebben geregeld. In artikel 8, lid 3, van de wet is expliciet bepaald dat een oordeel of aanbeveling van het huis — in feite gaat het om het onderzoeksrapport van het huis — geen vaststelling van civielrechtelijke aansprakelijkheid of het vermoeden van schuld van een strafbaar feit behelst. In artikel 10, lid 2, voor de publieke sector, en in artikel 13, lid 6, voor de private sector, is het non-incriminatiebeginsel opgenomen. Dit luidt dat het geven van inlichtingen of het overleggen van stukken aan de afdeling onderzoek van het huis kan worden geweigerd indien een persoon daardoor zichzelf of een van zijn bloed- of aanverwanten et cetera aan het gevaar van een strafrechtelijke veroordeling ter zake van een misdrijf zou blootstellen. Het is dus niet zo dat, zoals de heer Lintmeijer opmerkte, je wordt gedwongen om mee te werken aan je eigen veroordeling. Integendeel, er is nadrukkelijk sprake van een verschoningsrecht.
Wat is dan het verschil met de Rijkswet Onderzoeksraad voor veiligheid? Daarin is zo'n verschoningsrecht in de onderzoeksfase niet opgenomen. Getuigen hebben daar geen zwijgrecht. Waarom niet? Dat is omdat de Onderzoeksraad Voor Veiligheid zich een zo goed mogelijk beeld van de toedracht van het voorval, het ongeval of de ramp moet kunnen vormen. Daarvoor heeft de onderzoeksraad uiteraard een zo compleet mogelijk beeld en zo veel mogelijk informatie nodig. Je mag je daar niet verschonen; je moet antwoorden. Daar staat tegenover dat in artikel 69, lid 1, van de Rijkswet is bepaald dat onder andere rapporten van de onderzoeksraad niet als bewijsmiddel kunnen dienen. Zo worden de getuigen, aan de achterkant van het onderzoek, toch beschermd. Een met artikel 69 vergelijkbaar artikel is niet in het wetsvoorstel Huis voor Klokkenluiders opgenomen, omdat dat naar onze opvatting niet nodig was, aangezien daarin al het verschoningsrecht is opgenomen in de onderzoeksfase. Dat is de afweging die wij hebben gemaakt. Mevrouw Bikker wees heel terecht op de spanning die er zit tussen een onderzoek naar een misstand en een strafrechtelijke vervolging; het vervolg geven aan een misstand. Daar zit een spanning tussen. Welke manier je ook kiest, of je nu deze manier kiest, die overigens ook praktijk is bij het OIO onderzoeksinstituut, of die van de Onderzoeksraad Voor Veiligheid: het is een keuze. Wij hebben de keuze gemaakt dat het in het publieke belang is dat er een goed onderzoek komt naar de maatschappelijke misstand, maar dat het ook in het publieke belang is dat een strafrechtelijke vervolging niet onmogelijk wordt gemaakt.
Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):
Allereerst maakt ook de motie strafrechtelijke vervolging geenszins onmogelijk. Integendeel, daarvoor is het opportuniteitsbeginsel van het OM, en dat moeten we ook maar zo houden in dit land. Maar het punt dat ook een belangrijke adviseur van de indieners heeft gemaakt, is dat het voor een klokkenluider in veel gevallen vrij lastig zal zijn om een misstand te onthullen zonder zichzelf daarmee in de problemen te brengen. De onderliggende vraag is dan in hoeverre er waarheidsvinding zal plaatsvinden en hoe nuttig de hele onderzoeksfunctie van het huis wordt als de klokkenluider zo wordt ingeperkt om bij te dragen aan het onderzoek.
De heer Van Raak:
Ik ben Tweede Kamerlid en altijd geneigd dingen te regelen. Daarvoor zijn wij ingehuurd. Bij dit soort onderzoeken zal een verschil te zien zijn tussen een onderzoek door het OM, een onderzoek door de Onderzoeksraad Voor Veiligheid en een onderzoek door het Huis. Dat zijn andersoortige onderzoeken. Maar ook elk individueel geval zal weer anders zijn. In de aanloop naar zo'n onderzoek zal met de klokkenluider worden doorgenomen in hoeverre hijzelf bij de misstand betrokken was en in hoeverre hij daarvoor zelf mogelijk een verantwoordelijkheid heeft. In heel veel gevallen, waarschijnlijk de meeste, zal dat niet zo zijn, maar in sommige wel. Dan heeft het er ook nog mee te maken in hoeverre je daarbij betrokken bent en in hoeverre je verantwoordelijkheid hebt. Heb je bijvoorbeeld een melding gedaan voordat je daartoe gedwongen werd vanwege een strafrechtelijk onderzoek, of niet? Of heb je dat al eerder gedaan? Onze verwachting is dat de rechter die zaken uiteindelijk ook in beschouwing zal nemen. Per onderzoek zal dat anders zijn en per onderzoek zal een klokkenluider daarin ook anders geadviseerd moeten worden. Daarom hebben we in het wetsvoorstel opgenomen dat iemand zich niet mag incrimineren; iemand hoeft niet mee te werken aan de vervolging. Mogelijk stelt dit in een aantal gevallen beperkingen aan het onderzoek door het Huis. Maar aan de andere kant, als je het regelt zoals nu bij de Onderzoeksraad Voor Veiligheid, zou je mogelijk onnodig beperkingen stellen aan het strafrechtelijk onderzoek. Dat spanningsveld heeft mevrouw Bikker geschetst en daarop hebben wij dit antwoord gegeven.
Mevrouw Bikker (ChristenUnie):
Eigenlijk zeggen de indieners daarmee dat als een klokkenluider zelf ook "stevig met zijn vingers tussen de deur zat", hij beter geen melding kan doen van een misstand, omdat hij zich daarmee altijd zal moeten incrimineren, zoals de indieners dat noemen. Ik houd het op het nemo-teneturbeginsel, want ik vind dat een mooier woord, maar daarover hebben we het in de eerste termijn al gehad. Het tweede punt is: draait het nu om de waarheidsvinding of niet? Volgens mij is dat de kern van het verhaal.
De heer Van Raak:
Ik adviseer mensen in de toekomst om naar het Huis te gaan. Het Huis zal vrij snel bekijken of je een klokkenluider bent of niet. Als je een arbeidsrechtelijk conflict hebt met je baas, dan ga je naar de vakbond of naar de rechter. Als je een klokkenluider bent, word je in dat proces geadviseerd. Er wordt dan ook bekeken wat mogelijk jouw positie is met betrekking tot de misstand. Daarin zul je dus individueel geadviseerd worden. Onze ervaring is dat er in veruit de meeste gevallen geen enkel probleem zal zijn, omdat iemand niet op een zodanige manier bij de misstand betrokken is dat dit strafrechtelijke gevolgen kan hebben. Als dat wel zo zou kunnen zijn, kan een melder daarover geadviseerd worden. Daarom zijn we ook heel blij met de wand, de scheiding die nu heel terecht tussen advies en onderzoek is aangebracht, wat een van de huiswerkopdrachten van mevrouw Bikker was. De klokkenluider, de melder zal voorafgaand aan het onderzoek geadviseerd worden. Door de adviseurs kan worden gezegd: als er dit soort vragen komen, dan zou ik daar niet op antwoorden. Ik weet niet of dat altijd voordelig is voor het onderzoek, maar het gaat dan ook om de vraag welk onderzoek we willen in het door mevrouw Bikker geschetste spanningsveld waarin we zitten.
Haar tweede vraag was: is er nu waarheidsvinding of niet? Ja, er is waarheidsvinding. Dat geldt trouwens ook voor het onderzoek door de OVV en het onderzoek door het OM. We doen allemaal aan waarheidsvinding, maar niet met hetzelfde doel. De bedoeling van het onderzoek door het Huis voor klokkenluiders is om de misstand in kaart te brengen en om aanbevelingen te doen om hem weg te nemen. Het Huis moet voldoende onderzoek kunnen doen om de misstand in kaart te brengen en om aanbevelingen te doen om de misstand weg te nemen; dat is de kern. Daarom hebben wij als indieners wel grote verwachtingen van het afstemmingsprotocol. Professionals van het Huis zullen daarin met professionals van het OM afspraken maken daarover. Die afspraken zullen overigens ook worden voorgelegd aan de regering. Ongetwijfeld kunnen wij daar ook inzicht in krijgen. Als blijkt dat de professionals er niet uit komen — ik denk niet dat dat zo zal zijn, ook gelet op de brieven die wij van het College van procureurs-generaal hebben gekregen — dan is het tijd voor de politiek, maar volgens mij moeten we nu eerst het woord geven aan de professionals. Ik hoop dat de voorzitter ook snel het woord aan de minister wil geven.