Verslag van de vergadering van 19 december 2017 (2017/2018 nr. 13)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 11.53 uur
De heer Schaap i (VVD):
Dank u wel, voorzitter. Aan de orde is een gevoelig onderwerp: het schenden van de rechten en de waardigheid van kinderen als gevolg van kinderarbeid. De gehele Kamer zal het erover eens zijn dat kinderarbeid en de ontwrichtende gevolgen daarvan moeten worden tegengegaan. Dat dit in het verre buitenland voorkomt, ontslaat ons hier niet van de morele plicht er alles aan te doen hieraan een eind te maken. Dit vanwege onze betrokkenheid via handelsrelaties. Dit brengt als vanzelf onze overheid, het bedrijfsleven, ngo's en consumenten in beeld. De cruciale vraag is hoe op de misstanden invloed uit te oefenen. Daarover kunnen opvattingen uiteenlopen.
Voorzitter. Ik ga ervan uit dat we hierover een op argumenten gebaseerd debat kunnen voeren, onder de erkenning van een algemeen gedeeld doel. Het debat concentreert zich nu op voorliggend initiatiefwetsvoorstel. Het schriftelijk overleg heeft al duidelijk gemaakt dat de VVD-fractie kritisch staat tegenover de hier voorgestelde wettelijke aanpak. De kritische houding staat niet los van de initiatieven die er onder het gezag van de lopende OESO-richtlijnen al op gang zijn gekomen. Ik doel hierbij op de IMVO-convenanten. Het gaat overigens om richtlijnen met een veel bredere scope dan kinderarbeid in strikte zin. Initiatieven zouden dan ook om meer moeten gaan dan het in directe zin tegengaan van kinderarbeid. Denk aan het faciliteren en wettelijk verplicht stellen van onderwijs. Een cruciale vraag is of voorliggend wetsvoorstel deze initiatieven bevordert dan wel hindert. Daarnaast spelen voor ons enkele wetstechnische en staatsrechtelijke kwesties. Ik zal hierop ingaan, in vertrouwen over een en ander een vruchtbare gedachtewisseling met de initiatiefneemster en de minister te hebben.
Een eerste probleem biedt de primaire focus van dit wetsvoorstel, namelijk het consumentenrecht. Dit wetsvoorstel richt zich op een bijzonder rechtssubject, namelijk de consument. Het beoogt de bescherming van consumenten tegen producten en diensten die met kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Ik vraag mij echt af of dit de goede juridische insteek is. Het gaat er niet zozeer om of consumenten massaal aan zouden geven dergelijke producten niet te wensen. Dat doet er minder toe. Maar behoeven zij nu juist rechtsbescherming? Echt beschermwaardig zijn toch minderjarige en onbeschermde kinderen? Wil de initiatiefneemster duidelijk maken waaraan zij deze keuze van beschermwaardig rechtssubject ontleent? Ik geloof echt wel dat het bezwaar tegen kinderarbeid leeft onder consumenten. Van zo veel morele oprechtheid getuigt Nederland ongetwijfeld. Door echter het consumentenrecht centraal te stellen, wordt gesuggereerd dat consumenten het primaire slachtoffer zijn van foute producten. Ik kan me voorstellen dat consumenten onwetend zijn, misleid worden en zekerheden wensen, maar slachtoffer en dus rechtssubject zijn toch echt de kinderen. Wil de initiatiefneemster duidelijk maken waarom zij niet de getroffen kinderen als primair rechtssubject inzet? Die juridische keuze sluit toch aan op de OESO-richtlijnen? Ik zou hierover ook graag de opvatting van de minister vernemen, daar zij de wet moet uitvoeren op basis van juridisch sluitende regelgeving.
De VVD-fractie vraagt zich ook af waarom dit wetsvoorstel de verantwoordelijkheid voor het tegengaan van kinderarbeid eenzijdig naar ondernemers verlegt. Opeens verdwijnen immers de voornoemde rechtssubjecten uit beeld en wordt de problematiek afgewenteld op ondernemers. En alweer: zij moeten de consumenten beschermen op basis van wettelijke voorschriften. Maar er zijn toch meer partijen in het geding, zoals koepelorganisaties, ngo's en de overheid? Is het niet vanzelfsprekend dat deze partijen gezamenlijk een bijdrage leveren aan een succesvolle aanpak? In de vigerende initiatieven is terecht gekozen voor een breed actieplan onder de regie van convenanten. Dit initiatief wordt dus niet alleen gedragen door ondernemers, maar betrekt ook derden bij de uitvoering. De verklaring die ondernemers op basis van voorliggend wetsvoorstel moeten afgeven, heeft in dit licht een veel te eenzijdig en defensief karakter. Uiteraard moeten onze consumenten en onze ondernemers zich vrijwaren van betrokkenheid bij kinderarbeid. Maar zelfs al de enge focus op kinderarbeid schiet tekort. Hun kwetsbaarheid reikt verder. Het gaat er ook om de betreffende kinderen een alternatief te bieden. Daartoe hoort voor alles onderwijs en dan niet alleen een handhaafbare leerplicht, maar ook faciliteiten. De aanpak moet dus veel breder zijn dan enkel het toetsen op kinderarbeid door ondernemers. Het gaat ook om positief gestelde doelen. Ook hierover hoor ik graag de initiatiefneemster en de minister als betrokken overheidspartij.
Een bredere aanpak is ook nodig vanwege uiterst gecompliceerde marktomstandigheden. Ik doel op het gecompliceerde vlechtwerk van productie en handel achter aangeboden eindproducten. Deze complicatie leidt als vanzelf tot de vraag of de verantwoordelijkheid voor vrijwaring van kinderarbeid ten principale wel bij afzonderlijke bedrijven moet worden neergelegd. Het voorliggend wetsvoorstel lijkt hier de uiteindelijke afrekenbaarheid neer te leggen. Het lijkt mij dat de effectiviteit van de aanpak vele malen groter wordt als uitgegaan wordt van de spankracht van gehele sectoren, ondersteund door betrokken en deskundige derden. Kleinere ondernemingen kunnen onmogelijk het gehele slagveld van product- en handelsketens overzien. Het is dus zeer de vraag of de wettelijk vereiste verklaring van een enkeling op een transparant werkveld in derde landen kan zijn gebaseerd. Hoe inzichtelijk en betrouwbaar is dus zo'n verklaring? En hoe effectief is die met het oog op het gewenste resultaat? Het mag zijn dat de wet ondernemers verplicht en dat dit als winst kan worden ingeboekt, maar dit geldt in morele zin ook voor een convenant. Deelname eraan mag vrijwillig zijn, maar is allesbehalve vrijblijvend. Waarom is er dus niet gekozen voor collectieve acties waaraan wettelijke ondersteuning wordt verbonden? Wil de initiatiefneemster hierop ingaan? Wil ze hierbij ook de vraag beantwoorden of de voorgestane individualisering van de aanpak niet hinderlijk gaat inwerken op een gedeelde, dus veeleer collectieve verantwoordelijkheid, één waarop het huidige actieplan en de convenanten mikken? Meldingen uit ondernemerskringen geven in dezen namelijk te denken.
Voorzitter. Dit brengt me tot een volgend punt: de aanpak zelf. Ik bedoel het inleveren van een verklaring waarin duidelijk wordt gemaakt dat een gepaste zorgvuldigheid in acht is genomen, ter voorkoming dat verhandelde goederen of diensten met kinderarbeid tot stand zijn gekomen. Nog los van de administratieve verplichtingen die aan deze werkwijze gekoppeld zijn, vraagt de VVD-fractie zich af of afzonderlijke ondernemers werkelijk zomaar in staat zijn op eigen kracht sluitend onderzoek te doen naar de herkomst van hun product of onderdelen daarvan. Het lijkt me dat in de memorie van toelichting te veel wordt uitgegaan van enkelvoudige en transparante ketens van productie en handel, met een in Nederland gevestigd bedrijf aan het eind van de lijn. Zelfs een enkelvoudige keten van grondstof tot eindproduct bevat vaak al zo veel internationale tussenschakels dat het doorzien daarvan en het traceren van de herkomst een ondoenlijke opgave is voor enkelingen. Zo'n complexiteit is vele malen groter als eindproducten bestaan uit grote aantallen grondstoffen, tussenproducten en intermediaire partijen. Deze complexiteit loopt als een ondoorzichtige mistbank door in de te leveren verklaring. Als vanzelf kan dit in juridische zin tot niet meer dwingen dan een inspanningsverplichting. Maar hoe effectief en sluitend is deze inspanning? In de verklaring moet duidelijk worden dat gepoogd is deze wirwar transparant te maken. Dit zal voor velen een onmogelijke opgave zijn, met name voor kleinere ondernemingen. En dan heb ik het nog niet eens over allerlei tussenschakels die worden bepaald door wisselende dagkoersen op de markt.
Ik heb overigens de indruk dat de initiatiefneemster dit ook wel beseft. In de memorie van toelichting stelt ze namelijk dat "de vorm waarin bedrijven moeten rapporteren en de wijze waarop zij invulling geven aan de inspanningsverplichting hen vrijstaat". Ik vrees dat "vorm" en "wijze" in de praktijk wanhopige pogingen zullen zijn er maar het beste van te maken. En dat "het beste" dan vooral zal worden ingegeven door de poging te voorkomen dat er klachten worden ingediend en nalatigheid kan worden verweten. Het is zeer de vraag of zo'n negatieve houding de eigenlijke bedoeling van de wet, het terugdringen van kinderarbeid, ten goede zal komen. Een brede multistakeholdersaanpak lijkt me veel effectiever en juist daarop richten zich de OESO-richtlijnen. Niet zomaar leidt de complexiteit ertoe dat in deze richtlijnen onderscheid wordt gemaakt tussen "to cause", "to contribute" en "linked to". Wil de initiatiefneemster hierop ingaan? Wil ze duidelijk maken waarom mijn vrees dat de verklaring ineffectief is, onterecht zou zijn? Hoe denkt zij dat het probleem van de complexe ketens moet worden opgelost? Is ze er zeker van dat ook kleine ondernemingen aan de wettelijke eisen kunnen voldoen?
Initiatiefneemster stelt in de schriftelijke behandeling dat veel ondernemers nu geen weet hebben van de OESO-richtlijnen en er dus niets mee doen, maar dat de voorliggende wet het bewustzijn en de handelingsbereidheid zal vergroten. Als dit al zo zou zijn, is het dan zeker dat dit tot instemming en effectief handelen zal leiden? Het zou toch voor alles ook om een positief betrokken moreel bewustzijn en goede wil moeten gaan? Is het dan niet veel effectiever het primaat te leggen bij sectorale actieplannen en de goede wil te laten opbouwen via de collectieve verantwoordelijkheid van sectoren en de daarbinnen opgebouwde gezamenlijke inzichten en acties?
De heer Overbeek i (SP):
Ik zou de heer Schaap willen bevragen op de nadruk die hij legt op de morele aspecten van deze zaak: de noodzaak om dit probleem van kinderarbeid aan te pakken via de weg van het morele besef bij alle mogelijke stakeholders, maar met name ook bij de ondernemingen die producten vanuit het buitenland op de Nederlandse markt brengen. Ik ben het natuurlijk met de heer Schaap eens dat dat een ontzettend belangrijk ingrediënt bij de aanpak van kinderarbeid of andere ernstige misstanden is. Uiteindelijk zullen we ook niet zonder kunnen. Maar het is al aangehaald door mevrouw Stienen: het morele besef loopt meestal achter bij de wettelijke dwang. We zien dat ondernemingen pas serieus in beweging komen als het zwaard van Damocles van een wettelijke regeling boven hun hoofd gaat hangen. Voor die tijd zijn de ondernemingen door de concurrentiedwang waarin zij gevangen zitten — mevrouw Faber benadrukte al dat dit kostenverhogend voor onze nationale bedrijven werkt — beperkt in hun mogelijkheden om materieel invulling te geven aan hun morele besef.
De voorzitter:
Wat is uw vraag aan de heer Schaap? Kunt u het een beetje kort houden?
De heer Overbeek (SP):
De heer Schaap verwijst met regelmaat naar de OESO-richtlijnen en zegt dan dat daar toch een betere aanpak plaatsvindt. Nog deze maand heeft Roel Nieuwenkamp, de voorzitter van de OESO-commissie over ondernemingen en verantwoord gedrag, een stuk geschreven waarin hij zich beklaagt over de traagheid waarmee ondernemingen er invulling aan geven. Het resultaat daarvan is dat nationale regeringen of nationale parlementen zich met deze kwestie gaan bemoeien.
De voorzitter:
Wat is uw vraag aan de heer Schaap?
De heer Overbeek (SP):
Mijn vraag aan de heer Schaap is: zou hij het niet met mij eens kunnen zijn dat ondernemingen dit zwaard van Damocles zelf kunnen afwenden door in actie te komen in plaats van te wachten totdat zo'n wettelijke sanctie dreigt?
De heer Schaap (VVD):
Voor mij zijn het morele besef en de goede wil een fundament. Daarop moet voortgebouwd worden. Ik ben toch behoorlijk breed ingegaan op de OESO-richtlijnen, die Nederland allemaal heeft ondertekend en die dus bindend zijn, en daarenboven op de afgesloten convenanten. Dat er grote druk moet worden uitgeoefend op ondernemers om daaraan mee te doen, spreekt voor zich. Dat is ook mijn mening. Ik kom daar nog op terug. Het is wat mij betreft ook alleszins bespreekbaar dat dit ook ondersteund kan worden door de wetgever. De enige vraag die ik stel, is of deze wettelijke aanpak wel de juiste is en, erger nog, of die ertoe kan leiden dat deze manier van werken hinderlijk gaat uitpakken voor het opbouwen van en meewerken aan die convenanten. Maar ik laat het hier echt niet alleen maar bij een goed moreel gevoel. Dat is alleen maar een startpunt. En dat moet aanwezig blijven, wil iets wat zo ingewikkeld is als dit, een groot succes worden.
De heer Overbeek (SP):
Ik dank de heer Schaap voor zijn antwoord. Ik zie toch ruimte om in het verloop van het debat wellicht nader tot elkaar te komen.
De heer Schaap (VVD):
Dat zou een mooie uitkomst zijn.
Voorzitter. Ik heb nog een volgend punt, waar anderen ook al breed op ingegaan zijn. Dat is de naleving, inbegrepen het toezicht en de uiteindelijke harde handhaving. Wat blijft er onder dit wetsvoorstel over van het huidige toezicht op de naleving van de OESO-richtlijnen, namelijk het Nationaal Contactpunt? Het primaat van het toezicht en de handhaving van staatswege gaat toch op de een of andere manier concurreren met het toezicht door het NCP? Dit staat niet los van de precieze focus waarop de ondernemer de wet moet naleven en waarop gehandhaafd zal worden, namelijk de aard en inhoud van de verklaring. Het valt de VVD-fractie op dat de verklaring geen hard en helder toetsbaar resultaat hoeft te bevatten, namelijk de grootst mogelijke zekerheid dat de producten en diensten geen kinderarbeid bevatten. De verklaring verwoordt slechts een inspanning. Aangetoond moet worden dat er met inachtneming van de aard van de onderneming redelijkerwijs voldoende gedaan is om kinderarbeid te voorkomen. Het risico daarop moet worden gemitigeerd. De VVD-fractie acht een dergelijk criterium vaag qua aanpak en betrekkelijk qua te leveren inspanning.
Zo vaag is ook het criterium van beoordeling van de aangeleverde verklaring door toezichthouders en handhavers. Hoe moet nu duidelijk worden dat een ondernemer zich voldoende heeft ingespannen? In plaats van een beoordeling van genormeerde maatregelen en dus een harde en toetsbare inspanning, wordt er toegezien op "je best doen". Het kan niet anders dan dat dit binnen de kortste keren via een AMvB dwingt tot nadere precisering, wat zo'n AMvB weer het karakter van pseudowetgeving geeft. De VVD-fractie zou van de initiatiefneemster graag een nadere beschouwing krijgen over deze werkwijze en de genoemde verlegenheden, die meer duidelijkheid biedt inzake de uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid van het instrument "verklaring". Aangezien de minister onmiddellijk met de uitvoering belast zal worden, is een beschouwing van haar kant ook welkom.
Er is nog een probleem, namelijk de handhaving in strikte zin. Het wetsvoorstel legt de handhavingstaak in vage bewoordingen in handen van de ACM. Het wordt in ieder geval gesuggereerd dat deze instelling hiervoor in aanmerking zou kunnen komen. Dit leidt op voorhand tot de vraag of deze instelling hierop is toegerust. Ik wijs erop dat de ACM dit ook zelf betwijfelt. Anderen hebben dat ook al gedaan. Aan wie deze taak echter ook wordt toegedacht, een probleem zal zijn dat de bevoegdheid tot handhaving bij de Nederlandse grens ophoudt. Het is ten enenmale onduidelijk hoe via dit gelimiteerde bereik de traceerbaarheid in derde landen transparant in beeld kan worden gebracht. Hoe na te gaan en te bewijzen dat een onderneming over de grens heen niet aan haar wettelijke verplichtingen heeft voldaan?
Het gevolg kan zijn dat ter handhaving alleen maar op de inhoud van het document binnen Nederland wordt teruggegrepen. Zo krijgt het uiteindelijke doel, de bescherming van de consument en het terugdringen van de kinderarbeid, een onacceptabele legalistische basis. De VVD-fractie zou van de initiatiefneemster willen horen hoe zij de handhaving voor zich ziet en hoe zij deze voldoende hard denkt te kunnen maken. Ook van de minister zou de fractie graag vernemen hoe zij hieraan rechtens sluitend uitvoering denkt te geven. Is het zeker dat hiertoe voldoende personele en financiële middelen beschikbaar worden gesteld? De fractie wil ook graag duidelijkheid over een voorspelbaar geschil dat zich zal aandienen. Hoe moet worden omgegaan met verschillen in beoordeling van de inspanning tussen handhaver en ondernemer?
Voorzitter. Hier komt een principieel staatsrechtelijk punt bij. De initiatiefneemster stelt dat de algehele kwestie van de handhaving nader zal worden geregeld in een AMvB. De VVD-fractie acht dit uitermate bedenkelijk. Gedegen wetgeving is niet alleen helder over de doelstelling, maar ook over uitvoering en handhaafbaarheid van de wettelijke verplichtingen. Deze criteria zeggen alles over de kwaliteit van de wetgeving. Het is voor de VVD een harde zaak dat de handhaving, te weten het wie en het hoe, in heldere bewoordingen geregeld wordt in de wet. Alleen al om deze reden zou het voorliggende wetsvoorstel moeten worden teruggenomen en voorzien van een heldere handhavingsparagraaf. Ook op dit punt vraagt de VVD-fractie een reactie van de initiatiefneemster, zo ook een beschouwing van de minister.
Voorzitter. Ik had al gesteld dat er geen verschil van opvatting is over het doel van het voorliggende wetsontwerp, namelijk het terugdringen van kinderarbeid. De VVD-fractie heeft echter grote twijfels of de in dit wetsvoorstel aangeboden aanpak bijdraagt aan de effectieve realisatie daarvan. Vooralsnog vreest deze fractie dat de voorgestelde aanpak tekortschiet en ook nog verstorend gaat werken op lopende initiatieven. Dat deze initiatieven een impuls behoeven, spreekt voor zich. De deskundigenbijeenkomst in dit huis heeft duidelijk gemaakt dat ook direct betrokkenen hierop aandringen. Van vele zijden is echter de vrees uitgesproken dat dit wetsvoorstel niet als een impuls maar als een verstoring op de uitvoering van de OESO-richtlijnen zal uitwerken. Frustraties in het werkveld zijn uitermate onwenselijk voor het bevorderen van de betrokkenheid en het bereiken van het algemeen gewenste doel.
De VVD-fractie vraagt de initiatiefneemster om bij de beantwoording van de hier gestelde vragen over dit wetsvoorstel ook op de overweging in te gaan, dit wetsvoorstel om deze reden aan te houden of terug te nemen. Ze zou dan eerst met de vele betrokkenen bij de thans lopende initiatieven in overleg kunnen treden, teneinde gezamenlijk tot een invulling te komen van een effectieve wettelijke ondersteuning bij de uitvoering van de OESO-richtlijnen en het voldoen aan de brede doelstellingen die in de richtlijnen zijn verwoord. Wellicht wil ook de minister reageren op deze suggestie. De fractie wacht de beantwoording af alvorens tot een definitief oordeel over dit wetsvoorstel te komen.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Schaap. O, mevrouw Faber heeft nog een vraag.
Mevrouw Faber-van de Klashorst i (PVV):
Ik had een vraag aan meneer Schaap over de gepaste zorgvuldigheid. Nu vraagt het wetsvoorstel dat elke ondernemer daar zelf voor moet zorgen. Meneer Schaap ziet het liever als een collectieve verantwoordelijkheid. Stel dat de minister toezegt dat de gepaste zorgvuldigheid gegoten kan worden in de vorm van een collectieve verantwoordelijkheid. Hoe staat de VVD dan tegenover het wetsvoorstel? Kan zij dan wel akkoord gaan, of niet?
De heer Schaap (VVD):
Dat laatste hangt nog van heel veel meer antwoorden af, en ik beschouw collectieve verantwoordelijkheid niet als een anonieme. Ook een collectief is een optelsom van alle mogelijke individuen die er in collectiviteit bij betrokken zijn. Dat eist dus veel inspanning van koepelorganisaties en verenigingen en ook de aanvulling van wat een ondernemer behoort te doen door kennis of zelfs politieke druk die uit ngo's kan komen en ga zo maar door. In die zin beschouw ik zo'n collectieve verantwoordelijkheid dus ook als breed opgebouwd.
Mevrouw Faber-van de Klashorst (PVV):
Dat begrijp ik. Ik begrijp dat het breed is opgebouwd, maar stel dat de sector het gewoon collectief zou kunnen regelen, zou dat uw standpunt dan kunnen wijzigen?
De heer Schaap (VVD):
Ik heb nog geen uiteindelijk standpunt. Ik heb hier een aantal vragen en wat kritische noties verwoord. Ik kan één antwoord van de initiatiefneemster wel raden, namelijk dat een collectief de individuen heel erg kan ondersteunen. Bij mij gaat het net over iets anders, namelijk dat de verklaring of het zorgvuldig gedrag een beetje kan worden weggehaald bij individuele ondernemers en zeker in het mkb, en dan nog meer in het mkb dat te maken heeft met buitengewoon ingewikkelde ketens.
De voorzitter:
Dank u wel, meneer Schaap. Ik geef het woord aan mevrouw Vlietstra.