Verslag van de vergadering van 27 september 2022 (2022/2023 nr. 1)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 19.05 uur
De heer Backer i (D66):
Voorzitter, dank u. Wij voeren dit debat met onszelf om te leren van de ervaringen. Op basis daarvan kunnen we de werking en onze werkwijze verbeteren. Het rapport van de werkgroep zelfevaluatie is daarbij van onschatbare waarde. Ik dank de werkgroep en de ambtelijke ondersteuning dan ook namens de fractie van D66 voor hun werkzaamheden.
Op zich is dit debat natuurlijk ook een teken dat de democratische rechtsstaat functioneert. In de openbaarheid naar je eigen werk kijken is op zichzelf een groot goed. Alleen, de kern van het debat is ook dat die niet goed genoeg functioneert. Daar heeft dit rapport natuurlijk het nodige over gezegd. Het rapport dient in samenhang te worden gelezen met de bevindingen van de parlementaire onderzoekscommissie over discriminatie in het rapport Gelijk recht doen, waar de heer Ganzevoort het voorzitterschap van had. Vorige week is daarover een boeiend plenair debat gevoerd in dit huis. In het eerste punt van aanbevelingen van die commissie staat met grote letters "vertrouwen in de burger". Het is al een paar keer aan de orde geweest, maar dat vertrouwen in de burger als vertrekpunt van de wetgeving zou voortaan richtinggevend moeten zijn. Ik merk op dat de regering dat uitgangspunt heeft omarmd, in ieder geval voor de sociale zekerheid, gezien de recente brief van minister Van Gennip. Volgens mij geldt het uitgangspunt veel breder dan de sociale wetgeving. Ik denk dat het per definitie een vertrekpunt zou moeten zijn, niet alleen bij inkomensondersteunende regelingen.
Voorzitter. Het rapport van de werkgroep zelfevaluatie nodigt ons uit om terug te gaan naar onze eigen parlementaire behandeling. Het is vanmiddag en vanavond al een paar keer aan de orde geweest. Ook ik heb natuurlijk de Handelingen nagelezen, net als mevrouw De Bruijn-Wezeman, om te kijken: "Wat hebben we nou zelf gezegd? Wat hebben de collega's gezegd? Kan ik de conclusies en aanbevelingen van de commissie op basis daarvan zelf ook onderschrijven?" Het antwoord is ja. Dat is zeker het geval. Je gaat natuurlijk toch op zoek naar vingerafdrukken van je eigen werk. Als je langer in deze Kamer zit, kom je meer dingen tegen waar je zelf bij betrokken bent geweest. Dat geldt in mijn geval bijvoorbeeld voor het Belastingplan en de wijze waarop we dat doen. Dat is al een aantal keren aan de orde geweest.
Voorzitter. Ik wou de verdere bespreking en ook de bevindingen die ik zelf had, niet zozeer structureren aan de hand van de aanbevelingen, maar door middel van de manier waarop we zelf altijd naar ons werk kijken. Dat is de drieslag rechtmatigheid, uitvoerbaarheid en handhaafbaarheid. Ik doe dat met opzet iets anders, omdat ik mijn eigen lijn van gedachten daar dan beter in kan formuleren.
Het werd al eerder gezegd, maar in het rapport van de POC van twee weken geleden werd gezegd dat een wettelijke regeling in abstracto wel rechtmatig kan zijn, maar in concreto uiteindelijk onrechtmatig kan uitpakken. Als je kijkt naar de kinderopvangtoeslag, dan zie je het volgende. De impliciete veronderstelling in de wetgeving was dat "de normburger" — ik zeg het even in termen van de wet — het vermogen bezit tot planmatig handelen in de financiële huishouding; de heer Van Apeldoorn zei er net ook iets over. De administratieve vaardigheden van die ouders zijn sterk overschat. Het is een stelsel waarin er 2,3 miljoen toeslagen per jaar — dan gaat het over alle toeslagen — heen en weer worden betaald, samen optellend tot een miljard. Dat is natuurlijk best een riskante operatie. De veronderstelling was ook dat er in huishoudens gespaard zou worden voor eventuele terugbetalingen, terwijl een groot deel van het huishoudgeld bestond uit de toeslagen, zeker voor de lagere inkomens. Dat was gewoon de cashflow van een gezin. Er zijn bovendien nog maar heel weinig mensen in Nederland met spaargeld, afgezien van hun pensioenpot. Ook dat is overschat. Het is, denk ik, impliciet aanvaard, maar toch ook heel riskant gebleken, dat de invorderingsbevoegdheid van de fiscus zeer ruim en zeer onverbiddelijk is. Er zijn betalingsregelingen mogelijk, maar heel beperkt.
Voorzitter. Ten slotte zou er sprake zijn van een fair trial, een goede rechtsgang, in geval van bezwaar en beroep. De burger zou in die rechtsgang voldoende positie hebben om zijn recht te halen. Dat bleek een zware overschatting van de feitelijke gang van zaken. Ik constateer, zoals de werkgroep dat ook doet, dat in de schriftelijke en plenaire behandeling in de senaat de vinger wel een aantal keren op de zere plek is gelegd, en dat de weeffout bij de opzet van de toeslagensystematiek is benoemd. Dat kwam eerder ook ter sprake in de uitspraak, samenvattend: "Joop, doe het niet". Moet je de Belastingdienst, die goed is in heffen, maar minder goed in uitbetalen, nu wel verantwoordelijk maken? Moet je dat doen? Maar de keuze bleek in beton gegoten.
Voorzitter. Er is toen ook voor gepleit — het kwam eerder vandaag al even aan de orde bij een interruptie — dat de regeling wellicht onbillijk zou kunnen uitpakken. De Raad van State heeft erover geadviseerd. Er is een amendement geweest in de Tweede Kamer. Het is niet doorgezet. Ook is opgemerkt — dat heeft mijn collega Scholten nog opgebracht in een van de latere wijzigingen — dat er in het bestuursrecht, anders dan in het strafrecht, misschien te weinig waarborgen zouden zijn voor de burger, waar consequenties van zijn. Dat is uiteindelijk allemaal niet politiek gesteund. Er zijn opmerkingen over gemaakt, maar daar is niks mee gedaan.
Er zit een verwevenheid met het onderwerp rechtmatigheid in de uitvoerbaarheidstoets. Ik heb het net al even gehad over doenvermogen. Als je de stukken terugleest, dan zie je dat het hele begrip doenvermogen helemaal niet in beeld is geweest, al helemaal niet bij de Belastingdienst. Dat is iets van recenter datum, terwijl het natuurlijk eigenlijk helemaal niet iets van recenter datum is. Het is alleen recent pas politiek relevant geworden.
Voorzitter. Ik denk dat het volgende een van de punten is waar net ook al door een aantal collega's op gewezen is. Wat kunnen we daarvan leren? Dat zou natuurlijk in de verdere wetgeving een veel prominentere rol moeten krijgen. In de systematiek van de toeslagen is de aanvrager, die ook informatieverstrekker is, vervolgens ook degene die het voorschot moet terugbetalen. Als je dat bekijkt, dan zie je dat de regeling zwaar gebouwd is op een handelende aanvrager en burger, van wie heel veel gevraagd wordt. Als je dat zo terugleest, dan denk je: zat het wantrouwen daar al ingebouwd? Ging achter die veronderstelling van de normburger niet ook al een institutioneel beeld schuil van welke mensen er wel en niet zouden afwijken van die norm van de normburger? De heer Van Apeldoorn wees er al op dat juist degenen die daar de meeste moeite mee hebben het hardst getroffen zouden worden. Maar dat heeft in die afweging toen geen rol gespeeld.
Later is gebleken, ook in het verder aanscherpen van de fraudezaken, dat er in de CAF-zaken institutioneel racisme aan de orde was. Het College voor de Rechten van de Mens heeft hier ook over gerapporteerd. Bij collega Van Apeldoorn kwam net even aan de orde of de regeling klantvriendelijk genoeg was. Ik denk dat de vraag helemaal niet is of het klantvriendelijk was, maar of de regeling überhaupt goed kon worden uitgevoerd in de opzet waarin die was voorgesteld.
Het gaat mijn fractie niet om de schuldvraag of over wat er toen had moeten worden gedaan, maar collega De Bruijn noemde al professor Scheltema, die eerder al een aantal publicaties het licht heeft doen zien. Hij zegt dat je moet kijken naar het perspectief van de burger, niet naar dat van de overheid die iets uitstrooit over de burger. Je moet kijken naar hoe het ervaren wordt. Hoe ziet de burger het op zich af komen? Dat hangt in belangrijke mate natuurlijk ook af van bij wie hij terecht kan voor advies. Bij wie kan hij terecht voor hulp? Is dat een loket? Zijn dat mensen? Is dat een telefoon? Met welke diensten moet hij communiceren? Er zijn immers verschillende toeslagen die tegelijkertijd spelen.
Voorzitter. Ik herinner me faillissementen, met name privéfaillissementen, die ik als jonge curator meemaakte. Dan kon je steevast een doos aantreffen met ongeopende blauwe enveloppen van de Belastingdienst. Mensen in nood gaan op een gegeven moment die brieven niet meer openmaken, want als je het niet gelezen hebt, bestaat het niet. Maar intussen komen ze steeds verder in de problemen. Dat heb je hier ook gezien. Het heeft tot tragische situaties geleid.
Voorzitter. Het was niet alleen een ingewikkeld formulier, maar ook een administratieve pseudowerkelijkheid, alsof iedereen weet hoe zijn inkomen er het hele jaar uit zal zien — dat hoor ik ook van mijn kinderen — en alsof je dat kunt overzien. Over die uitvoeringsproblematiek en ook de uitvoeringsdocumentatie hebben wij het hier nooit gehad. Dat heb ik tenminste niet kunnen terugvinden, en de werkgroep volgens mij ook niet. Ik zou het wel aan hen willen vragen. Ik heb wel een uitvoeringsbesluit kunnen terugvinden over 2004 bij de Tweede Kamer, maar ik heb niet het beeld dat wij dat ook hadden. Ik heb dus een vraag aan de commissie: was er documentatie die niet zozeer met het uitvoeringsbesluit van doen heeft, maar met de normburger? Was er bij de Belastingdienst nou inzicht in het type aanvrager van de toeslagen en de complexiteit die die zou kunnen treffen?
Is er vooraf een inschatting geweest van de niet-verzilvering? Bijna alle regelingen kennen een percentage van mensen die de aanvragen niet doen. Sommigen doen het niet omdat ze er principieel niet in willen meedoen. Maar sommigen doen het niet omdat het ingewikkeld is. Was daar inzicht in? Soms zie je dat daar inschattingen van zijn. In de nota-Van Weyenberg (35507, nr. 2) wordt een voorstel gedaan voor een alternatieve regeling. Daarin heb ik een percentage van 10% niet-verzilvering aangetroffen. Hij spreekt daar over mensen die in de loop van de jaren afgehaakt zijn en gewoon geen aanvragen meer hebben gedaan omdat het ingewikkeld was, en te gevaarlijk om in de fuik van de Belastingdienst van de terugvorderingen te zwemmen. We praten altijd over fraude, maar ik vind het toch belangrijk om te benoemen dat niet-verzilvering ook een onbedoeld gevolg is van een regeling die als inkomensondersteuning moet dienen, maar waarvan een deel van de populatie voor wie het bedoeld is, geen gebruikmaakt.
Het is natuurlijk waar dat er vanaf 2011 in het kader van de bezuinigingen een hele sterke focus op fraude is geweest. Ik heb hier nog een heel stuk over de Tweede Kamer, maar dat laat ik nu maar rusten, want dat is al genoeg aan de orde geweest. Maar wat hier nog te weinig besproken is — vind ik en je kunt het ook gewoon nalezen in de Handelingen, vooral die van de Tweede Kamer — is dat het heel sterk ging over fraude, lik-op-stuk, een keiharde aanpak en sterke aanwijzingen, en dat de rechter in die hele periode vervolgens gemeend heeft recht te spreken naar de bedoeling van de wetgever. De heer Koole heeft daar al een paar keer over geïnterrumpeerd. Ook in deze Kamer is die wetgeving gepasseerd. De Raad van State heeft helemaal aan het begin over die hardheidsclausule geadviseerd. Dat is niet overgenomen door de regering en ook niet door de Tweede Kamer. Er is hier aandacht aan besteed maar er is niet doorgebeten.
In het reflectierapport van de Raad van State — er zijn er overigens drie — staat dat dit mede een rol gespeeld heeft in de wijze waarop de Raad van State van 2011 tot 2019 die harde lijn gevolgd heeft. Die heeft gezegd: dit was de bedoeling van de wetgever. Er is van alles over te zeggen maar in die discussie is er een heel sterke onderstroom geweest van: fraude is onacceptabel, dat moet afgelopen zijn en het moet ook maar eens afgelopen zijn met die lichte straffen. Eens in de zoveel jaar zwaait de pendule van zware straffen naar lichtere straffen.
Bovendien werd in die visie elke vergissing in de complexe uitvoering een opzetdelict. Grijstinten van een kleine vergissing — daar komt die 100% vandaan — zijn allemaal zwart geworden. Wantrouwen heeft dat uiteindelijk vormgegeven. Zo verliezen we als wetgever en later de uitvoerder en de rechter het zicht op wat nou werkelijk daderschap is of op wat omstandigheden zijn waaronder de delicten zijn gepleegd. Bij wat sommige collega's nastreven met minimumstraffen of het uitsluiten van persoonlijke omstandigheden bij bijvoorbeeld taakstraffen — dat debat komt binnenkort in deze Kamer — worden al die grijstinten meteen weer zwart. En dat werkt door. Als dat de houding is tegenover de burgers in het land dan kan je wel met vertrouwen beginnen, maar dan eindigt het allemaal in wantrouwen.
Pas in 2019 heeft de bestuursrechter zowel het bestuur als zichzelf gecorrigeerd en heeft de evenredigheidstoets zijn intrede gedaan. De hoogste rechter heeft dat zichzelf zeer kwalijk genomen. Ik heb net gewezen op de wetgevingshistorie. De 27 regelingen in het sociaal domein hebben geen hardheidsclausule en zijn dus scherp afgebakend. Dit zo zijnde, zijn er altijd nog algemene rechtsbeginselen; mevrouw De Bruijn sprak er ook over. Er is het EVRM. Er was ruimte voor. De Commissie van Venetië heeft erop gewezen. Dat had eigenlijk ook eerder gekund en gemoeten. Dat zijn ook de woorden van de Raad van State zelf achteraf.
Voorzitter. Wat is nou het leerpunt voor ons? Is dat: woorden doen ertoe? Woorden die hier gesproken of geschreven worden, doen ertoe en resoneren in de rechtspraak. Er zijn collega's de vinden dat de rechter niet op de stoel van de wetgever moet gaan zitten en dat de wetgeving niet te veel ruimte zou mogen laten voor rechtsvinding, maar de consequentie van die opvatting is terughoudendheid van de rechter. Het bewijs van hoe onrechtvaardig dat kan uitpakken is te zien in deze rechtspraak. Collega Lucas Vos heeft twee weken geleden over rechtvaardigheid gesproken. Evenredigheidsafwegingen zijn natuurlijk een rechtvaardigheidsafweging. Het is in onze opvatting een waardevolle gedachte om die erbij te houden en naar mijn gevoel moet dat ook bij de rechtmatigheidsafweging. Dan komen natuurlijk waarden naar boven.
De vraag kwam op: waarom dan toch steunen? Een van de dingen die ik heb geprobeerd te ontwikkelen in dit werk is een neus voor onraad, in de zin dat je denkt: het staat er en het wordt wel gezegd maar het klopt niet. Als dat zo is, denk ik dat we daar vaker op door zouden moeten gaan maar we weten allemaal dat de politieke realiteit is dat er soms druk is die er nu eenmaal is. Die discussie wil ik niet uit de weg gaan, maar die discussie hebben we al genoeg gevoerd.
Ik heb nog de volgende vraag aan de werkgroep op dit punt: heeft u ook de indruk dat de reflectierapporten van de Raad van State expliciet gezocht hebben naar de bedoeling van de wetgever en dat de rechter dit intussen heeft weerhouden van het toepassen van de proportionaliteits- en evenredigheidstoets, of in ieder geval te lang heeft weerhouden in concrete gevallen waarin de uitkomsten voor de burgers zeer onbillijk waren?
Voorzitter. Er zijn nog steeds schrijnende situaties. We zouden nog heel lang met elkaar kunnen spreken over de vraag of het verstandig is om een regeling in het leven te roepen die zo moeilijk te repareren is. We zijn nu al jaren met die reparatie bezig. Er zit dus intrinsiek iets in de regeling dat te complex is.
Een andere les is: we zouden meer maatwerk moeten hebben. Er zijn schrijnende situaties, er zijn levens getekend. Het stelsel was bedoeld om burgers te ondersteunen, maar het heeft heel veel burgers onder water geduwd. Er wordt nu steeds vaker gevraagd om maatwerk, maar maatwerk betekent ook complexiteit en betekent ook meer ruimte voor de rechtspraak. Het zal u niet verrassen dat ik het punt opbreng. Zoals de heer Van Rooijen altijd bij de pensioenen uitkomt, kom ik uit bij het punt van de leercyclus. Ik denk dat het verstandig is dat de drie staatsmachten met elkaar spreken, eerder dan nu gebeurd is, om leerpunten met elkaar te delen. Dan zouden we er geen tien jaar over doen om erachter te komen dat dit misschien tien jaar geleden de bedoeling van de wetgever was, maar de laatste zeven tot acht jaar zeker niet. We hebben daar voorlichting van de Raad van State over gekregen. Het is ook onderdeel van de staatscommissie rechtsstaat.
De heer Schalk i (SGP):
Een interessante suggestie van de heer Backer, maar wie zou dan dat gesprek tussen die drie staatsmachten op enig moment moeten initiëren?
De heer Backer (D66):
Daar is al over gesproken, in ieder geval in de commissie JenV. Ter voorbereiding van het debat over de rechtsstaat is erover gesproken. Je ziet in de conclusies van het reflectierapport van de Raad van State dat men dat ook zou willen. De gedachte vanuit de Raad voor de rechtspraak, de Hoge Raad en de beide Kamers is dat er een vorm moet worden gevonden voor die dialoog.
De heer Schalk (SGP):
Binnenkort hebben we de Hoge Raad hier. Misschien is het interessant om dit punt tijdens die ontmoeting op te brengen. Ik vraag hiernaar omdat ik door het betoog van de heer Backer bezorgd ben geworden. Hij geeft aan dat het heel vaak fout gaat als aanvragers op een zeker moment moeten terugbetalen. We zitten nu, na corona, met een hele NOW-regeling. Voorziet de heer Backer daar dezelfde problematiek? Zouden we daar dan niet veel eerder op moeten acteren?
De heer Backer (D66):
Het is wonderbaarlijk, maar ik eindig met dat onderwerp. Ik sla een paar stukjes over omwille van de tijd. Voordat ik daaraan toekom, wil ik nog één ding opmerken dat aansluit op onderwerpen die wij ook in dit huis eerder besproken hebben. Dat heeft ook met het Belastingplan te maken. Bij complexe wetgeving zou het helpen om geconsolideerde wetsteksten te hebben. Daarover is ook de motie-Bredenoord aangenomen. Ook dat gesprek voeren we nu met het ministerie van JenV en met de griffie. Dat blijkt nog helemaal niet zo makkelijk te zijn. Dat lijkt een extra impuls om het toch door te zetten. Dat zou de kwaliteit van onze wetgeving ten goede komen.
En vervolgens een vraag die ik nog bij de werkgroep wil neerleggen. Het kan zijn dat ik het gemist heb in het rapport, maar minister Weerwind heeft het voornemen om als regel een invoeringstoets in te voeren, waarbij je na een jaar terugkijkt en zegt: is dit goed of is dit niet goed? Dat is geen evaluatie, maar een invoeringstoets. Zou u dat nog in uw beschouwing kunnen meenemen?
Voorzitter. Ik zit in blessuretijd, maar ik hoop dat ik het gezien dit onderwerp toch even mag afmaken.
De voorzitter:
U zit ver in blessuretijd, maar gaat uw gang.
De heer Backer (D66):
"Conclusie" staat erboven. We kunnen met de kennis van nu constateren dat er vaak zorgen zijn geuit over de problematiek rond het kinderopvangtoeslagstelsel. De leden zouden alerter moeten zijn, door moeten zetten en hun toezeggingen in de gaten moeten houden. Het is met de wijsheid van nu beschamend dat alle betrokkenen in deze kwestie daaraan hebben bijgedragen, actief of door na te laten, wat in dit huis volgens mij ook is gebeurd. Er zijn een aantal grote operaties ingezet in coronatijd, zoals de NOW en de Tozo. Er komen nog een aantal inkomensondersteunende regelingen bij met betrekking tot de energie. Ik heb hier in mijn spreektekst staan dat mijn fractie er alert op zal zijn — ik denk dat we dat allemaal moeten zijn — dat zich geen herhaling zou kunnen voordoen van het onrecht dat hier is opgetreden. De lessen die we vandaag bespreken, kunnen we al meteen daarin meenemen. Ik heb nog niet concreet voor ogen hoe we dat moeten doen.
Ik wil afsluiten met nogmaals mijn erkentelijkheid uit te spreken voor de werkgroep en de ondersteunende staf. De motie waar collega Koole over spreekt, kunnen we misschien in overleg met de werkgroep doen. Zij zijn immers deel van ons.
Dank u wel, voorzitter.
De heer Van Rooijen i (50PLUS):
Collega Backer sprak over de kennis van nu en over "actief" of "nalaten". Dat brengt mij nog meer op de vraag die ik al in mijn hoofd had. Het is best een lastige vraag. Kan hij reageren op het volgende feit? Toen staatssecretaris Snel in juni 2019 in de ministerraad erkende dat de Belastingdienst fout zat met de kinderopvang, steunde minister Hoekstra hem daar vanuit het kabinet onvoldoende bij. Ook minister Koolmees zei: "sorry, daar kan ik niets mee, want dan komt ook het UWV in de problemen en dergelijke". Toen is het ook in het kabinet fout gegaan. Dat is toch wel een heel ernstige constatering. Die ligt ook vast in de documenten. Een staatssecretaris — daar heb je het weer — was onvoldoende machtig in de ministerraad. Hij werd niet gesteund door zijn minister. Een andere minister, overigens van dezelfde partij, zegt: ik ga je ook niet steunen, want dan krijg ik een probleem.
De heer Backer (D66):
Ik weet niet zo goed wat ik met de vraag moet.
De voorzitter:
Beantwoorden?
De heer Backer (D66):
De kwestie speelt in de ministerraad. Daar zijn wij geen van allen bij geweest. De heer Koolmees en de heer Snel zijn gehoord door de enquêtecommissie. De Tweede Kamer gaat zelf nog een enquête doen. Ik vind niet dat het aan mij is om iets te censureren waar ik niet bij ben geweest. We kunnen alleen de uitkomst constateren. Die was niet goed.
De heer Van Rooijen (50PLUS):
Ik was er ook niet bij, maar ik heb het gelezen. Het staat in de officiële stukken dat het zo is gegaan. Ik zei al dat het een lastige vraag is. Ik zou toch graag zien dat de collega daar een begin van een antwoord op heeft. Hij hoeft niet een volledig antwoord te geven, maar een begin van een antwoord in die zin dat hij met mij onderkent dat dit een gemiste kans is geweest. Laat ik het zo anders en positiever naar hem formuleren.
De heer Backer (D66):
Maar natuurlijk is dat zo.
De voorzitter:
Dat is een helder antwoord.
De heer Backer (D66):
Ik denk dat zowel de conclusies van het rapport Ongekend onrecht als van de werkgroep een aaneenschakeling van gemiste kansen zijn. Deze zouden zich niet moeten herhalen. Ik ben ervan overtuigd dat dit niet het topje van de ijsberg is en dat deze dingen niet overal gebeuren, maar hier zijn een aantal zaken samengekomen die wel ongelofelijk ongelukkig zijn. Ik had het net over een neus voor onraad. Daarom was de vraag van collega Schalk volgens mij zo terecht. Je moet alert zijn bij al die grootschalige regelingen waar inkomensafhankelijkheid is van de Staat, met name voor degenen die zich niets kunnen veroorloven. Ik denk dat daar alle lampen moeten branden over de manier waarop we dat doen.
De heer Koole i (PvdA):
Dank aan de heer Backer voor zijn betoog. Ik ben het zeer eens met het idee dat al in voorbereiding is, over een dialoog tussen de staatsmachten. Daarover had ik ook een vraag. Hij zegt: "De terughoudendheid van de rechter is misschien wel voor een deel te verklaren door een publiek debat waarbij de rol van de rechter moet worden teruggedrongen. Daardoor zijn ze ook terughoudend om niet in politiek vaarwater te komen". Je zou net zo goed andersom kunnen redeneren. In deze affaire zag je dat in dit geval de bestuursrechter bij de harde lijn bleef die ze tot 2019 volhielden. Op het ministerie werd toen wel gezegd: misschien moeten we de wet veranderen, want kennelijk is dit de enige uitleg van de wet. Dat is nooit doorgegaan, want het kwam niet voort naar de toppen van het ministerie. Dan zie je dat een uitleg van de wet door de rechter leidt tot de suggestie om de wet te veranderen. Dat is een vorm van dialoog avant la lettre, zou je kunnen zeggen. Als wij als Eerste Kamer constateren dat een wet door de rechterlijke macht eenzijdig wordt uitgelegd, is het dan aan de Eerste Kamer of eerder aan de Tweede Kamer om het initiatief te nemen om de wet te veranderen?
De heer Backer (D66):
Dat is een hele goede vraag over het punt van de dialoog. Daarmee stipt u de complexiteit van dat gesprek aan. Wie moet waarover beginnen? Het begin van wetgeving ligt toch bij de Tweede Kamer. Dat zie je ook in het jaarrapport van de Hoge Raad en in de observaties van de Raad van State in zijn jaarverslag. Daarin worden indicaties gegeven en nu dit gesprek wat meer open gevoerd wordt, wordt er ook met de Tweede Kamer en met de regering over gesproken. Met name met de regering wordt erover gesproken of hier geen wetgevingsinitiatieven op moeten volgen. Ik zou het niet voor de hand liggend vinden dat wij de eersten zijn die dit moeten aankaarten, want we hebben het over de uitvoering van de wet. Ik vind wel dat wij een ongelooflijk belangrijke rol hebben bij het beoordelen van de uitvoering. Dat is de kern van het debat van vandaag. Maar als het eenmaal gepasseerd is, vind ik niet dat wij vooraan zitten om te constateren hoe het in de praktijk werkt. Dan kom je op de rolneming die u eerder zelf aan de orde hebt gesteld. Ik vind toch dat dat bij de rechterlijke macht ligt, bij de Tweede Kamer en bij de Ombudsman. Daar moet men dat gesprek op gang brengen. Ik denk niet dat wij daarbij vooraan moeten zitten. Dat heeft ook te maken met de vraag waar je de grootste toegevoegde waarde hebt.
De heer Koole (PvdA):
Ik voel helemaal met de heer Backer mee, maar stel dat we nu in 2014 of 2015 zouden zijn, en dat vanuit de departementen de suggestie kwam dat ze de wet niet moesten veranderen, omdat de uitspraken van de rechter keihard waren. De enige manier om daar iets aan te doen, is kennelijk de wet veranderen. Stel dat we dat signaal toen hadden opgepikt en je ziet dat de regering en de Tweede Kamer er niets mee doen, is er dan geen rol voor de Eerste Kamer?
De heer Backer (D66):
What if …? Dat is altijd een heel ingewikkelde vraag. Het lastige van deze vraag is dat we kijken naar een concrete casus, waarin we dat niet gedaan hebben. Ik weet niet of de conclusie van dit debat zou moeten zijn dat we dat wel hadden moeten doen. Ik vind eigenlijk van niet. Ik vind dat dat niet op onze weg lag. Dat zegt de rechter ook zelf met zoveel woorden, want de Raad van State heeft drie reflectierapporten opgesteld, waarvan een met 300 pagina's vol juridische analyses. Dat is wel heel bijzonder en ik vind dat we daar recht aan moeten doen. Ze hebben zelf vastgesteld dat het had gekund en had gemoeten, maar dat ze het niet hadden gedaan. Die vrijheid zou er moeten zijn. Daarom pleit ik voor ruimte voor de rechter voor de rechtsvinding, want daardoor is maatwerk veel beter mogelijk. Dat kunnen wij niet allemaal tot in detail beoordelen. Daarom denk ik dat die leercurve belangrijk is. Daar ging destijds dat debat over de rechtsstaat over: hoe versterk je de positie van de burger in de rechtsstaat? Dat is een element hiervan.
De heer Ester i (ChristenUnie):
Dank aan de heer Backer voor zijn als vanouds doorwrochte analyse en betoog. Ik herkende er heel veel in van De Tocqueville, een door ons beiden zeer bewonderde filosoof en staatsman. U bent een getrouw volgeling van hem. U heeft een brede analyse. U heeft veel met ons gedeeld. Ik wil toch even terugkomen op de volgens mij heel cruciale vraag die nog steeds niet erg dominant is in ons debat. Bent u tevreden over de randvoorwaarden waaronder wij werken? U kunt uw agenda en uw ambitie alleen tot uiting brengen als de randvoorwaarden op orde zijn. Ik heb daar een paar keer op geïnterrumpeerd. Ik heb het in mijn eigen betoog aan de orde gesteld. Kunt u daar nog eens kort op reflecteren? Zijn ze op orde of moet daar verbetering in komen?
De voorzitter:
Kort, is de vraag.
De heer Backer (D66):
Ik denk dat er ontzettend veel verbeterd kan worden. De heer Ester en ik zijn zo langzamerhand veteranen in deze discussie. Het gevaar is dat je went aan de manier waarop je werkt. Ik denk dat ook dit een oproep is om toch weer opnieuw te kijken of dit niet beter kan. Ik geloof dat de heer Koole het zei: wij zijn de senaat met het kleinste budget en de kleinste ondersteuning. Wij hebben ervoor gekozen. Die keuze dwingt tot selectie en prioriteitstelling. Daarin gaan soms dingen niet goed. U bracht zelf het punt aan dat de fracties kleiner worden. Ik denk niet dat wij onder optimale omstandigheden werken. Dat wil niet zeggen dat dit de problematiek die vandaag aan de orde is geweest, verandert. Want uiteindelijk is dit geen raad van toezicht. Het is geen college van bestuur. Het is een politiek orgaan. Dus uiteindelijk nemen wij besluiten over wetgeving waarin een politieke lading zit.
Als u vraagt: kan het veel beter, kan de voorbereiding beter? Ja. De heer Van Rooijen, of iemand anders, zei: je zou rapporteurs kunnen aanstellen. Ik zou dat een heel goed idee vinden. Je ziet soms in debatten — dat valt mij ook op als je de Handelingen leest — verschillende woordvoerders van verschillende commissies. Maar dat zijn verschillende partijen. Die expertise is niet altijd vergelijkbaar. Je zou zeggen: als er een door meerdere partijen gesteunde rapporteur is, die misschien ook meer voorwerk kan doen, zoals ze dat in de Franse senaat doen, dan zou de kwaliteit van de voorbereiding omhoog kunnen gaan. Ik zou dat toejuichen. Er zijn natuurlijk heel vaak situaties waarin ik zelf ook vind dat het net aan is.
De voorzitter:
Dank u wel. Dan ga ik naar mevrouw Oomen-Ruijten van de fractie van het CDA.