Eerste Kamer: bevoegdheid van bestuurlijke boetes regelen in de Grondwet



24 juni 2009

De Eerste Kamer wil dat de Staatscommissie die zich gaat bezighouden met herziening van de Nederlandse Grondwet ook nagaat of verankering in die Grondwet mogelijk is van door bestuursorganen op te leggen sancties zoals bestuurlijke boetes. Dit bleek dinsdag 23 juni tijdens een plenair debat met minister Hirsch Ballin van Justitie en mr. M. Scheltema, regeringscommissaris voor het algemeen bestuursrecht. Deze wens leeft zowel bij de regeringspartijen CDA en PvdA als bij oppositiepartijen VVD en GroenLinks. Ook woordvoerder Holdijk schaarde zich namens de fracties van SGP en ChristenUnie achter de wens om grondwettelijke verankering van bestuurlijke sancties te laten onderzoeken.

Minister Hirsch Ballin zegde toe dat hij begin juli dit punt onder de aandacht van de Staatscommissie zal brengen in zijn installatiespeech.

Inzet van het debat waren de wetsvoorstellen over de invoering van de vierde tranche van de Algemene wet bestuursrecht (29.702) per 1 juli 2009 en de nota van het kabinet over de keuze van een sanctiestelsel (EK 31.700 VI, D) , dat op verzoek van de Eerste Kamer is opgesteld. De Eerste Kamer ging uiteindelijk zonder stemming akkoord met de invoering van de vierde tranche en de Aanpassingwet (31.124) die nodig is om een reeks bijzondere wetten af te stemmen op de uitgebreide Algemene wet bestuursrecht (Awb). Met het gehele pakket wordt een bijdrage geleverd aan de vereenvoudiging, harmonisatie en systematisering van de Nederlandse bestuursrechtelijke wetgeving.

Bij de behandeling van de wetsvoorstellen Bestuurlijke boete overlast in de openbare ruimte en Bestuurlijke boete fout parkeren vorig jaar heeft de senaat een nota gevraagd om nu eens helder uiteen gezet te krijgen welke uitgangspunten het kabinet hanteert bij de keuze van een sanctiestelsel: wanneer kiest het kabinet voor een strafrechtelijke sancties (met alle waarborgen van dien) en wanneer voor een bestuursrechtelijke handhaving met de bestuurlijke boete? De Eerste Kamer oordeelde vorig jaar dat er sprake is van ‘wildgroei’ in de toepassing van bestuurlijke boetes.

Over de nota keuze sanctiestelsel werden in het debat kritische opmerkingen gemaakt. Senator Broekers-Knol stelde namens de VVD-fractie dat de regering uiterst onelegant heeft gehandeld door al te werken met de uitgangspunten van de nota, terwijl de Eerste Kamer zich nog over de nota uit moest spreken.“De nota is op verzoek van deze Kamer opgesteld en nog voor wij er een woord over hebben kunnen zeggen in een plenaire vergadering, is hij al ingevoerd. Wij doen hier vandaag aan luchtfietserij”, zei senator Broekers. Minister Hirsch Ballin haastte zich te zeggen dat de regering bij de verdere uitwerking wel degelijk rekening zal houden met de opmerkingen vanuit de senaat.

De nota gaat uit van de stelling dat strafrechtelijke sancties passen bij een bestuurlijk open context, waarbij van tevoren niet vaststaat welke burgers en bedrijven door een sanctie getroffen kunnen worden. Voor een bestuurlijk besloten context wordt in principe ruimte gemaakt voor toepassing van bestuurlijke sancties, behalve wanneer een overtreding zo ernstig is (bijvoorbeeld een grote belastingfraude) dat het gewenst is dat de strafrechter een oordeel velt.

Woordvoerder Van de Beeten van de CDA-fractie was niet tevreden met de inhoud van de nota keuze sanctiestelsel. Hij kondigde aan dat zijn fractie bij elk volgend wetsvoorstel waar handhaving aan de orde is telkens haar eigen afweging zal maken over een strafrechtelijke of bestuursrechtelijke aanpak. Broekers-Knol pleitte voor invoering van de bestuurlijke strafschikking, waarin “het beste van twee werelden wordt verenigd”. Senator Engels noemde de nota namens D66 en de Onafhankelijke Senaatsfractie “in beginsel een interessant concept dat kan bijdragen aan een meer transparante en systematische ontwikkeling van ons sanctiestelsel”.

Eerste Kamerlid Strik van de fractie van GroenLinks hamerde op de noodzaak van een deugdelijke rechtsbescherming van burgers. Zij wees erop dat een bestuurorgaan (bijvoorbeeld een gemeente) bij overlast kan kiezen voor toepassing van het traditionele strafrecht, de bestuurlijke boete of de bestuurlijke strafbeschikking. Per gemeente kan een burger dus vanwege eenzelfde feit zeer verschillend worden gesanctioneerd: de strafbaarheid kan verschillend zijn, de hoogte van de sanctie kan anders en de wijze gesanctioneerd en getoetst wordt kan uiteenlopen.

Minister Hirsch Ballin bevestigde dat een sanctie in de ene gemeente kan leiden tot een aantekening in het strafregister, terwijl men in een andere gemeente de dans ontspringt. De minister van Justitie verwees ter verklaring naar de autonomie van gemeenten.

Senator Holdijk sprak namens SGP en ChristenUnie over een grijs gebied tussen strafrecht en bestuursrecht. “Op termijn moet aan minimale verschillen die aan de burger niet zijn uit te leggen, een einde komen”.

Woordvoerder Haubrich-Gooskens van de PvdA-fractie zei dat de PvdA het ronduit onwenselijk vindt dat verschillende straffen kunnen worden opgelegd voor hetzelfde feit, afhankelijk van de plaats waar men het strafbare feit heeft gepleegd. Zij wees erop dat bestuursorganen om bestuurlijke boetes te kunnen opleggen moeten beschikken over voldoende functionarissen met voldoende deskundigheid. Haubrich-Gooskens vreest dat kleinere gemeenten niet over de gewenste deskundigheid kunnen beschikken. Ook maakt zij bezwaar tegen de rechtsongelijkheid die volgens haar zal optreden. “Waarom krijgt een winkeldiefje een strafblad na een veroordeling wegens het jatten van een leren jasje en waarom krijgt de ‘ontwijker’ van belasting die een hoge fiscale boete krijgt opgelegd, geen strafblad?

“Is hier geen sprake van klassejustitie?”, aldus de PvdA-woordvoerder.

De invoering van de vierde tranche Algemene wet bestuursrecht en de Aanpassingswet vier tranche Awb kregen na een levendig debat uiteindelijk toch het groene licht van de Eerste Kamer. De senatoren Duthler (VVD), Strik (GroenLinks), Vliegenthart (SP) en Haubrich-Gooskens (PvdA) kregen geen instemming voor hun voorstel om de wetten later, bijvoorbeeld op 1 oktober 2009 of 1 januari 2010, in te voeren. Minister Hirsch Ballin wees uitstel af onder meer vanwege de gewenste rechtsbescherming van de burger, die volgens hem al vanaf 1 juli beter moet worden geregeld. Haubrich-Gooskens drong sterk aan op tijdig invoeren van een cautie bij het opleggen van bestuursrechtelijke sancties. “Niet pas bij het mondeling verhoor, zoals nu is voorzien, maar meteen als de sanctie wordt opgelegd”, stelde de PvdA-senator voor. Regeringscommissaris Scheltema zegde met instemming van de minister toe, dat meteen bij de beschikking zal worden aangegeven dat betrokkene geen verklaringen hoeft af te leggen als hij daarmee zichzelf kan belasten.

In antwoord op vragen van de VVD-senatoren Duthler en Broekers-Knol zegde de minister toe dat de Belastingdienst niet actief op zoek zal gaan naar medeplegers en feitelijke leidinggevers bij de beboeting van fiscale delicten. In het bijzonder belastingadviseur waren hier beducht voor. Senator Vliegenthart die ook sprak namens de Partij voor de Dieren wees op het gevaar dat bestuursorganen door de bevoegdheid om sancties op te leggen in de verleiding komen om zoveel mogelijk bestuurlijke boetes op te leggen om zo de eigen kas te spekken.

Senator Dölle van de CDA-fractie drong erop aan dat de wetgever zelf aangeeft op welke rechtvaardigingsgronden men zich eventueel kan beroepen. Nu is in de Awb een algemene grond opgenomen, die de bestuurrechter de vrijheid geeft om tot jurisprudentie op dit punt te komen. Minister Hirsch Ballin antwoordde dat ook in het strafrecht de jurisprudentie van meer belang is dan de rechtvaardigheidsgronden die in de wet worden genoemd.

Sociale media menu


Deel dit item: