Debat initiatiefvoorstel Wet open overheid (Woo)



De Eerste Kamer debatteerde dinsdag 28 september met de Tweede Kamerleden Snels (GroenLinks) en Sneller (D66) en minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het initiatiefvoorstel van de Tweede Kamer Wet open overheid (Woo). De Kamer stemt dinsdag 5 oktober over het wetsvoorstel, een wijzigingsvoorstel (novelle) en twee ingediende moties.

Debat initiatiefwetsvoorstel Open overheid
Grotere versie foto

Het wetsvoorstel heeft als doel overheden en semi-overheden transparanter te maken in het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische rechtsstaat, de burger, het bestuur en economische ontwikkeling. De Wet openbaarheid van bestuur (Wob) wordt ingetrokken als de Woo wordt aangenomen. Om deze doelen te bereiken verankert het voorstel de toegang tot publieke informatie als recht van burgers. Daarnaast wordt de actieve openbaarheid versterkt door het verplicht stellen van openbaarmaking uit eigen beweging van bepaalde categorieën informatie. De initiatiefnemers dienden begin 2019 een novelle tot wijziging van het initiatiefvoorstel in. De novelle is begin 2021 aangenomen door de Tweede Kamer. Met deze wijzigingswet zijn onduidelijkheden in de Woo verhelderd, is een aantal inhoudelijke wijzigingen voorgesteld en een aantal technische verbeteringen geformuleerd.

Tijdens het debat uitten diverse woordvoerders met name zorgen over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel. Zo blijkt onder andere dat het digitale platform dat de overheidsinformatie beschikbaar moet stellen (PLOOI - Platform Open OverheidsInformatie) op de voorziene ingangsdatum - op 1 mei 2022 - nog onvoldoende ontwikkeld is en dat nog niet alle overheden aangesloten zijn. Andere zorgen betroffen de effecten die de wet zou kunnen hebben op het handelen van ambtenaren. Die zouden zich bijvoorbeeld geremd kunnen voelen in hun adviezen, zei een aantal woordvoerders. Ook stelden sommige woordvoerders vraagtekens bij een van de doelstellingen van het wetsvoorstel, namelijk het veranderen van de bestaande bestuurscultuur. Volgens verschillende woordvoerders verandert die niet met dit wetsvoorstel. Andere woordvoerders waren overigens wel van mening dat met dit wetsvoorstel een cultuurverandering ten aanzien van transparantie bij de overheid kan worden bewerkstelligd.

Moties

Er zijn in het debat drie moties ingediend. In de eerste motie, van senator Van der Linden (Fractie-Nanninga), wordt geconstateerd dat de Woo niet geldt voor de Vereniging van Nederlandse gemeenten, het Interprovinciaal Overleg, en de Unie van Waterschappen (VNG, IPO en UVW), omdat dit privaatrechtelijke verenigingen zijn en niet kwalificeren als bestuursorganen bekleed met openbaar gezag. Van der Linden constateert in zijn motie tegelijkertijd dat de VNG, IPO en UVW enkel publiekrechtelijke leden kennen en hoofdzakelijk worden gefinancierd met publieke middelen, en verzoekt de minister om de besturen van de VNG, IPO en UVW en hun leden een openbare brief te sturen en hen op te roepen om zich vrijwillig te committeren aan de Woo en daarbij aan te bieden om in goede samenwerking eventuele barrières die dat in de weg staan, weg te nemen. De minister antwoordde met de toezegging dat zij in plaats van deze motie met de drie besturen zal bespreken dat zij gezamenlijk bevorderen dat de leden alle stukken openbaar maken. Daarop besloot senator Van der Linden zijn motie in te trekken.

De tweede motie, eveneens van Van der Linden, constateert dat Nederland momenteel met 82 van de 150 punten op de Global Right to Information ranking matig (plek 73) scoort op het gebied van de sterkte van wettelijke kaders voor het recht op informatie. Senator Van der Linden overweegt dat deze Global Right to Information (GRI) ranking een waardevol en erkend internationaal instrument is om de sterkte van wettelijke kaders voor het recht op informatie te beoordelen en dat het verwachte resultaat van de Woo op de score c. + 20 punten is, maar dat een hoger ambitieniveau wenselijk is. Hij verzoekt de regering daarom om als doel te stellen dat Nederland binnen vier jaar een score van tenminste 125 punten op deze GRI-ranking haalt en dat de regering daarvoor de benodigde concrete voorstellen te doen. De motie is ontraden door de minister.

De derde motie, van CDA-senator Rombouts, overweegt dat er brede consensus is om overheden transparanter te maken, om zo het belang van openbaarheid van publieke informatie voor de democratische Rechtsstaat te dienen. Senator Rombouts constateert dat in wetenschappelijke kring scherpe kritiek is geuit of met dit wetsvoorstel de actieve openbaarmaking en de gewenste omslag in de bestuurscultuur wel dichterbij komen en vindt dat het niet zozeer gaat om meer en gedetailleerde regelgeving, maar om investeringen in een informatiehuishouding en in een mentaliteitsverandering onder bestuurders. Daarom verzoekt hij de regering met voortvarendheid een evaluatie van de Wet openbaarheid van bestuur uit te laten voeren en een voorstel voor te bereiden om te investeren in een deugdelijk systeem van informatiehuishouding van de overheid en een mentaliteitsverandering onder bestuurders. Ook deze motie werd door de minister ontraden.

De Kamer stemde in met het verzoek van senator Rombouts om bij de stemmingen eerst over deze motie te stemmen en vervolgens over het wetsvoorstel.

Impressie van het debat

Senator Ganzevoort (GroenLinks) begon het debat met erop te wijzen dat de overheid er voor de burgers is en niet andersom. Volgens hem past het als de overheid in principe volledig transparant is. Alleen in uitzonderlijke gevallen kan hiervan worden afgeweken. Voor GroenLinks staat versterken van de democratie hoog op prioriteitenlijst. Ganzevoort was blij met de wijzigingen die met novelle zijn aangebracht. Hij vroeg wel of de wet nog wel ver genoeg gaat: "Geven we hiermee de samenleving voldoende grip op wat zich afspeelt bij de overheid?" Ook wilde Ganzevoort weten wat de meerwaarde is van ratificering van het internationale Verdrag van Tromsø waarin afspraken zijn vastgelegd die de toegang tot overheidsinformatie regelen. Het verdrag is nog niet door de Nederlandse regering geratificeerd. Ganzevoort vroeg of de regering bereid is te onderzoeken wat nodig is om te voldoen aan dit verdrag van Tromsø? Tot slot vroeg hij naar het bereik van de wet. De wet is namelijk niet van toepassing in Caribisch Nederland vanwege legislatieve terughoudendheid. Hij vroeg de regering om te bezien hoe de wet voor de BES-eilanden kan worden aangepast op dit punt.

Volgens senator Van der Linden (Fractie-Nanninga) wordt het probleem van een overheid die openbaarmaking actief tegenwerkt met deze wet niet opgelost. Van der Linden: "Als we kijken naar de Wob zijn we weinig hoopvol. Obstructie is momenteel de leidende bestuurscultuur in Den Haag." Bewindspersonen hebben er een handje van om een valse tegenstelling te creëren: transparantie aan de ene en effectief bestuur aan de andere kant. Alsof die twee niet samen kunnen gaan, aldus Van der Linden. Hij zei dat de overheid tegen de media procedeert om niet-transparant te zijn. Hij vroeg de initiatiefnemers of het niet naïef is te denken dat de Woo hier verandering in gaat brengen. De openbaarmaking binnen vier weken noemde hij niet ambitieus. Hij vroeg of het mogelijk was die termijn terug te brengen naar bijvoorbeeld twee weken. Ook zei hij dat de Woo nogal soepel lijkt bij overtreding van de publicatietermijn. Volgens Van der Linden moet een sanctie wel pijn doen, om zo de termijn wel te halen. "We gaan ervan uit dat deze wet de huidige bestuurscultuur niet gaat veranderen, maar wel die intentie heeft," besloot hij zijn betoog.

PvdA-senator Koole onderschreef het belang van de plicht tot actieve openbaarmaking van overheidsdocumenten. De toeslagenaffaire toont de noodzaak nog eens met grote urgentie aan, aldus Koole. Ook hij wees op het Verdrag van Tromsø dat nog altijd niet door Nederland is ondertekend, terwijl Nederland wel een van de initiatiefnemers was. Hij vroeg de minister te bevestigen dat de Woo niet in strijd is met het verdrag. Koole vroeg de initiatiefnemers of de openbaarmakingsplicht ertoe zal leiden dat overheidsmedewerkers zo weinig mogelijk sporen gaan achterlaten: "Hoe vindt de burger de speld van voor haar relevante gegevens in de door de overheid gecreëerde hooiberg?" Hij wees verder op het ontbreken van de waterschappen bij de werking van de wet. Hij vroeg de minister toe te zeggen een wijziging voor te bereiden die de waterschappen opneemt. Ook wilde hij een toezegging van de minister dat de Woo niet zal ingaan voordat decentrale en lokale overheden gebruik kunnen maken van PLOOI, het Platform voor Open OverheidsInformatie. Zijn laatste vraag betrof de kabinetsformatie waarvan de documenten niet openbaar zijn totdat de formatie is geslaagd. "Kan informatie die bij de informateur ligt, met de Woo wel worden opgevraagd?" aldus Koole.

CDA-senator Rombouts zei dat zijn fractie niet om de kritiek uit de wetenschap en van de Raad van State heen kan. Hij betwijfelde of de Woo iets toevoegt en weest erop dat onverkwikkelijke procedures worden verwacht over de interpretatie van de regels. Ook vroeg hij of hiermee de nodige transparantie en openheid dichterbij zullen komen. De Woo is volgens hem onnodig complex geworden. Hij vroeg waarom het zo moeilijk wordt gemaakt als het makkelijker kan. Volgens Rombouts was de Wob uit 1980 helder: "Waar het mis is gegaan is het hanteren van de wet." Voor het CDA zijn er drie argumenten tegen het wetsvoorstel. Allereerst verdient de wordingsgeschiedenis niet de schoonheidsprijs, ten tweede is er zware kritiek uit wetenschappelijke kring en van de Raad van State, en ten derde 'laten wij durven erkennen dat transparantie geen doel op zich is maar een middel om controle uit te oefenen'. Hij besloot met de opmerking dat hij van mening is dat appjes en sms'jes niet langer dienen te vallen onder de openbaarheid van bestuur.

PVV-senator Van Hattem zei dat dit wetsvoorstel poogt een cultuurverandering teweeg te brengen. Dat dat nodig is heeft volgens hem niet alleen de toeslagenaffaire maar bijvoorbeeld ook de bonnetjesaffaire aangetoond. Informatie werd zo lang mogelijk onder de pet gehouden. Maar volgens Van Hattem is met deze volstrekt onvrijwillige staat van dienst cultuurverandering ver weg. Wat de PVV betreft zijn met de novelle goede punten uit de Woo gesloopt: "Wat over is gebleven is een papieren tijger die als een kameleon onzichtbaar is geworden." Van Hattem vroeg de initiatiefnemers of zij konden toelichten welke stappen in de goede richting worden gezet met de Woo. Met de huidige politieke cultuur komt de controlerende taak van volksvertegenwoordigers onder druk te staan, aldus Van Hattem. Hij wees op zogenaamde overleg- en regietafels waarvan de verslagen noch door decentrale overheden noch door de rijksoverheid openbaar worden gemaakt. Hij vroeg de initiatiefnemers of zij konden aangeven welke mogelijkheden zij zien in de Woo om die openbaarheid wel te bereiken.

Ook D66-senator Backer wilde weten wat nog nodig is om toe te treden tot het Verdrag van Tromsø. Volgens Backer is het leerpunt van de toeslagenaffaire dat ook 'goede bedoelingen van een systeem van inkomensondersteuning door centrale of decentrale bureaucratie kunnen ontaarden als er in een wetgevende context vooroordelen, verkeerde prikkels en een gebrek aan menselijke maat worden gehanteerd. Zo kan er een eigen dynamiek ontstaan die kwaad doet.' Over de uitvoerbaarheid van het wetsvoorstel vroeg hij naar de inspanningsverplichting om de informatiehuishouding op orde te hebben. Met betrekking tot de handhaafbaarheid van het wetsvoorstel wilde hij weten hoe de beoogde cultuuromslag kan worden bewerkstelligd en hoe een gang naar de rechter kan worden voorkomen. Volgens Backer staat dit wetsvoorstel niet op zichzelf, en kan het ook niet het keerpunt zijn voor bestuurscultuur, daarvoor is meer nodig. D66 denkt dat zowel bestuurlijke als politieke cultuurverandering mogelijk is en vindt dat de Woo hier een rol in kan spelen.

Senator Baay-Timmerman (50PLUS) haalde aan dat bij een inspanningsverplichting de burger moet aantonen dat de overheid zich niet voldoende heeft ingespannen om stukken beschikbaar te stellen. Daar ligt de bewijslast bij de burger. Baay: "Het lijkt me onaannemelijk dat de overheid tot actie wordt aangezet door deze bepaling." Ze vroeg welke consequenties er voor het bestuursorgaan zijn als achteraf blijkt dat betrokkene bezwaar had tegen openbaarmaking. Het kan dan namelijk niet meer worden teruggedraaid. Over de uitzonderingscategorieën zei zij dat het begrip 'zwaarwegend belang' niet geclausuleerd is. Ook Baay wilde weten hoe de Woo zich verhoudt tot internationale verdragen en richtlijnen. Ten aanzien van de openbaarmaking vroeg ze of niet het algemene belang dat is gediend met openbaarmaking moet worden afgewogen tegen het specifieke belang dat niet gediend is met openbaarmaking. Volgens Baay is het amendement van Tweede Kamerlid Van der Molen over openbaarmaking van geanonimiseerde persoonlijke beleidsopvattingen een stap in de goede richting. 50PLUS steunt het onderliggende doel van het wetsvoorstel, maar het werkelijke effect moet komen uit een cultuuromslag. Degelijke informatie is een recht voor de burger en een plicht voor het bestuursorgaan, aldus Baay.

Ook VVD-senator Van der Burg zei dat het gaat om mentaliteits- en cultuurverandering. Dat kan volgens hem niet in een wet worden vastgelegd: "Als wij een cultuur creëren waarvan het gevolg is dat ambtenaren niet meer gaan schrijven wat ze moeten schrijven, niet meer analyseren wat ze moeten analyseren, dan wordt het paard achter de wagen gespannen." Het doel van de wet is volgens Van der Burg transparantie en actieve openbaarmaking. Hij wilde weten waarom: "Is dat omdat wij gecontroleerd kunnen worden door de journalist?" Burgers moeten volgens hem kunnen zien welke besluitvorming die betrekking op hen heeft er ligt. Moet de burger dan alle conceptversies zien, wilde hij weten. Hij is zelf meer geïnteresseerd in het definitieve stuk. Net als Koole wilde hij weten wat de minister met de waterschappen wil gaan doen. In navolging van Ganzevoort vroeg hij of het geen taak van de minister is te kijken of de waarborgen ook voor de inwoners van Caribisch Nederland kunnen gelden.

SP-senator Gerkens zei dat openbaarmaking tot meer bescherming zal leiden. De SP-fractie steunt dan ook het uitgangspunt van de Woo: openbaar maken tenzij er zwaarwegende risico's zijn. Gerkens is er nog niet van overtuigd dat met het wetsvoorstel ook een omslag in de bestuurscultuur teweeg wordt gebracht. Ze vroeg hoe de initiatiefnemers de weerbarstige praktijk zien. Volgens haar zou het niet moeten uitmaken of het jouw taak of plicht is om openbaar te maken: "Dat moet je gewoon willen." De indieners hebben geprobeerd de uitzonderingscategorieën beter te duiden zodat er minder vluchtroutes mogelijk zijn, maar denken ze dat dit afdoende zal zijn, vroeg Gerkens. Ze zei dat het wel een klus is om de cultuurverandering tot stand te brengen. Ook zij had zorgen over het op orde brengen van de systemen, zoals PLOOI. Maar, zei Gerkens, wanneer de knop om is, is het makkelijk om het hele proces in een keer in te richten. Volgens haar is de Woo een verbetering van de huidige situatie en daarom juicht de SP-fractie de wet toe. Ze riep alle betrokkenen wel op scherp te blijven.

ChristenUnie-senator Talsma toonde zich oprecht bezorgd of met het complexe bouwwerk dat het wetsvoorstel volgens hem is niet eerst terug moet worden gegaan naar de kern. Hij wees onder meer op een mogelijk negatief gevolg van de Woo, namelijk dat ambtenaren zich niet langer vrij voelen: "Er is een veilige en vertrouwelijke omgeving nodig om voorstellen te kunnen bespreken, openheid is geen doel op zich." Ook Talsma wees op onderdelen uit de Woo waarvan de impact in de uitvoering nog ongewis is. Ook hij wees op het platform PLOOI: het platform is nog niet op orde, het zou zelfs nog niet voldoende ontwikkeld zijn. Wat Talsma betrof, gaat het adagium op 'beter ten halve gekeerd dan ten hele gedwaald'. De ChristenUnie-fractie is oprecht bezorgd, aldus Talsma. "Is het belang van een open overheid niet waard om terug te keren naar de kern, onderzoek te doen en dan een eenduidig wetsvoorstel voorleggen dat uitvoerbaar, betaalbaar en toekomstbestendig is?" besloot hij.

Volgens SGP-senator Schalk is de wet bedoeld als vervanging van de Wob, maar met de Woo wordt het bereik van de Wob uitgebreid: "De Wob gaat uit van informatie op verzoek, de Woo gaat uit van de burger die in beginsel recht heeft alles te weten. Dit lijkt mij een plaag." Hij vroeg wat er mis is met informatie op verzoek. Ook maakte hij zich zorgen dat deze wet niet allerlei administratieve overlast creëert als een bestuursorgaan niet heeft voldaan. Schalk zei dat de novelle wel heeft gezorgd voor verheldering en verbetering, met name op gebied van uitvoerbaarheid. Schalk maakte zich tevens zorgen om de ambtenaren en zei dat het voor hen onmogelijk zal zijn om alles te noteren wat voor goede besluitvorming nodig is. Ambtenaren kunnen zich ook nergens verdedigen. Schalk: "Hoe gaan we ervoor zorgen dat zij zich gaan beperken en niet meer vrijuit kunnen werken?"

Beantwoording initiatiefnemers en de minister

Initiatiefnemer Snels (Tweede Kamer - GroenLinks) begon zijn beantwoording met complimenten dat dit debat gepland is op de Universele Dag van de Toegang tot Informatie. Op de zorgen van de Kamer dat ambtenaren zich niet vrij zullen voelen antwoordde hij dat 'je de ambtenaren de mogelijkheid moet geven om vrij te blijven adviseren op basis van kennis en ervaring, maar niet meer om de minister uit de wind te houden.' Het is volgens hem van belang dat de samenleving een beter beeld krijgt van de wijze waarop beleid tot stand komt. Het is aan de bestuurder om de ambtenaren buiten beeld te houden, aldus Snels. Volgens initiatiefnemer Sneller (Tweede Kamer - D66) zou het een belangrijke stap kunnen zijn om het Verdrag van Tromsø te ondertekenen, ook vanwege de internationale borging. Wel zijn er volgens hem nog twee punten in strijd met het verdrag, die dan nog nader bekeken zouden moeten worden.

Minister Ollongrenzei dat het platform PLOOI draait en de eerste proeven zijn geweest. Volgens de minister is een van de grootste uitdagingen het aansluiten van alle organen, zoals gemeenten en zelfstandige bestuursorganen. Er wordt hiervoor een plan gemaakt en tegelijk wordt het platform doorontwikkeld. Ollongren zei dat er sprake is van gefaseerde inwerkingtreding, dus niet alle organen hoeven direct aangesloten te zijn. Wel geldt de Woo dan al voor hen. Op de vragen van de Kamer over de reikwijdte van de Woo antwoordde de minister dat zij het eens is dat de burgers in Caribisch Nederland belang hebben bij een transparante overheid. Ze zegde toe dat in de context van al lopende gesprekken, dit onderwerp zal worden meegenomen.



Deel dit item:
Begin van een dialoog venster. Het bevat 12 afbeeldingen. Gebruik de pijltoetsen om te navigeren. Escape sluit dit venster.
Debat initiatiefwetsvoorstel Open overheid
Afbeelding 1 - Debat initiatiefwetsvoorstel Open overheid