Verslag van de vergadering van 8 april 2014 (2013/2014 nr. 26)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 15.17 uur
De heer Koole i (PvdA):
Voorzitter. Vandaag bespreken wij twee initiatiefvoorstellen over het referendum. Allereerst wil ik grote waardering uitspreken voor het vele werk dat door de initiatiefnemers gedurende vele jaren is verzet; sommigen van hen zitten op de tribune. Ook veel dank aan degenen die het voorwerk hebben geleverd en voor de grondige beantwoording door de initiatiefnemers en de regering van de schriftelijke vragen.
In 1902 publiceerde de Rus Ostrogorski een boek over de democratie en de politieke partijen dat in de wetenschap een klassieker zou worden. Ostrogorski schreef zijn boek in het Frans, de taal van het instituut waar hij had gestudeerd: het Instituut voor Politieke Wetenschappen in Parijs. Maar het boek behandelde de Britse en Amerikaanse situatie, omdat naar zijn oordeel — en daarin stond hij zeker niet alleen — Engeland en vooral de Verenigde Staten voorop liepen met de vernieuwing van politieke stelsels als gevolg van het ontstaan van het fenomeen politieke partijen. Aan het einde van de jaren tachtig van de negentiende eeuw had Ostrogorski door beide landen — de Verenigde Staten en Engeland — gereisd en zijn boek is er de wetenschappelijke neerslag van.
In het kort kwam zijn vraagstelling neer op: hoe de parlementaire democratie te verzoenen met dat nieuwe fenomeen van politieke partijen? Als klassiek georiënteerde liberaal — Ostrogorski zou in 1906 als liberale Kadet in de Russische Doema worden gekozen — had Ostrogorski duidelijk moeite met die politieke partijen, die als "machines" buiten de parlementaire sessies om politieke macht concentreerden in de handen van enkele "bosses", waardoor het parlementaire werk werd gedegradeerd tot het zielloos uitvoeren van wat de partijleiders buiten de parlementaire vergadering om reeds hadden besloten.
Ostrogorski pleitte daarom voor het afschaffen van permanente partijorganisaties, hoogstens tijdelijke ad-hocgroeperingen waren voor hem acceptabel. Maar zolang die partijen nog zouden bestaan, pleitte hij voor het instrument van het referendum om ervoor te zorgen dat het parlementaire regime niet ten onder zou gaan aan een steeds rigider systeem van partijdiscipline. Hij legde in zijn boek uit dat door het ontstaan van partijen en fracties het niet te voorkomen is dat een parlementaire meerderheid bij specifieke kwesties soms slechts een minderheid van de kiezers vertegenwoordigt en dat een meerderheid van de kiezers bij deze kwesties zich slechts door een minderheid in het parlement ziet gerepresenteerd. Dat is later bekend geworden als de "Ostrogorski-paradox". Om die paradox te doorbreken, pleitte Ostrogorski voor het onder bepaalde voorwaarden toelaten van referenda over specifieke kwesties.
Ik heb ervoor gekozen om uitvoerig stil te staan bij Ostrogorski, niet alleen om te laten zien dat het debat over referenda al oud is, maar ook omdat Ostrogorski heel duidelijk maakte dat tussen het bestaan van partijen en een parlementair stelsel spanningen kunnen ontstaan. Een parlementaire meerderheid hoeft niet noodzakelijkwijs een meerderheid onder de kiezers te weerspiegelen, zoals de liberaal Ostrogorski al liet zien. Dat is al sinds het ontstaan van politieke partijen zo. Er is echter een aantal recente ontwikkelingen dat het introduceren van de mogelijkheid van een referendum urgenter maakt. Maar er zijn anderzijds ook ontwikkelingen die daarbij vragen oproepen.
Wat de eerste categorie ontwikkelingen betreft, kan het volgende worden opgemerkt. Zolang partijen vaste groepen kiezers vertegenwoordigden, kon worden volgehouden dat partijen bij echt belangrijke kwesties ook in hoge mate die kiezers vertegenwoordigden. Door de ontzuiling en de toegenomen volatiliteit van kiezers is de kans steeds groter dat dat niet het geval is. Dat proces is in de jaren zestig van de vorige eeuw ingezet, maar raakte in een versnelling in het eerste decennium van deze eeuw. Hierdoor nam de kans toe dat parlementaire meerderheden afwijken van meerderheden bij de kiezers. Dat wordt nog eens versterkt door de ontwikkeling dat regeerakkoorden steeds vaker punten bevatten die zonder regeerakkoord geen meerderheid zouden hebben in de volksvertegenwoordiging, culminerend in het proces van "elkaar iets gunnen" tijdens de laatste kabinetsformatie, waarbij minderheidsstandpunten van de ene partij, zonder dat via compromisvorming de scherpe kantjes ervan af werden gehaald, tot parlementaire meerderheden werden gesmeed, althans in de Tweede Kamer. Zijn het ook deze ontwikkelingen geweest, zo vragen wij de indieners, die het urgenter hebben gemaakt om de mogelijkheid van referenda in te voeren?
Anderzijds zijn er het laatste decennium ook ontwikkelingen geweest in de richting van - wat wel is genoemd - een "emocratie": een situatie waarin het al te gemakkelijk inspelen op emoties de democratische politieke besluitvorming onder druk kan zetten en waarin populisme de stabiliteit van het landsbestuur kan ondermijnen. Kunnen de initiatiefnemers uiteenzetten hoe deze ontwikkeling zich verhoudt tot de invoering van de mogelijkheid tot referenda? Kunnen zij aangeven waarom naar hun oordeel de voorgestelde referenda niet hoeven te leiden tot een versterking van genoemde "emocratie" en populisme?
Ook wanneer men de wenselijkheid en urgentie onderschrijft van de mogelijkheid tot referenda …
Ik zie dat de heer Koffeman een interruptie heeft. Ik ben net met een ander stukje begonnen.
De heer Koffeman i (PvdD):
Ik kom even terug op het punt van emocratie en populisme. We zien dat toch ook bij reguliere verkiezingscampagnes? Als twee partijen voorafgaand aan de Tweede Kamerverkiezingen over en weer zeggen "stem op mij en houd hem uit het Torentje", terwijl die twee partijen op dat moment al met elkaar in gesprek te zijn en direct na de verkiezingen — ook al hebben zij zichzelf als water en vuur gepresenteerd — een coalitie gaan vormen, dan kun je dat toch ook zien als een vorm van emocratie die de kiezer niet kan begrijpen? Kennelijk wordt die vorm van emocratie door de parlementaire democratie zoals wij die nu kennen, niet uitgesloten.
De heer Koole (PvdA):
Met de term "emocratie" doelde ik op iets anders. Er wordt ook wel gesproken van "het op onderbuikgevoelens inspelen". Dat staat los van de manier waarop een kabinet wordt geformeerd. Daar valt overigens ook een hele discussie over te voeren. Ik noemde de term "emocratie", omdat in het debat over referenda vaak wordt gevraagd: bevorderen referenda niet juist het populisme? Dat wordt vaak als argument naar voren gebracht. Ik heb daar mijn vraagtekens bij, maar ik zou graag horen wat het antwoord van de indieners is op dat type argumenten.
Voorzitter. Ook wanneer men de wenselijkheid en urgentie onderschrijft van de mogelijkheid tot referenda, is dat voor onze fractie op zichzelf geen reden om te zeggen dat de mening van de meerderheid van de kiezers altijd de doorslag moet geven. Wij hechten zeer aan een parlementair stelsel waarin vertegenwoordigers namens het volk — waar naar ons oordeel de soevereiniteit zijn oorsprong vindt — maar zonder last, delibereren en besluiten nemen. De parlementaire democratie tempert de directe democratie, verstaan als de rechtstreekse politieke besluitvorming door de burgers. De grote schaal van democratieën sinds de invoering van het algemeen kiesrecht maakt een permanente directe democratie ook onmogelijk. Er is een nuttige arbeidsdeling waarbij de volksvertegenwoordigers namens het volk besluiten nemen, als zij op gezette tijden door middel van vrije en eerlijke verkiezingen maar aan de kant kunnen worden gezet door de kiezers. To vote the rascals out, zoals de Amerikanen zeggen. De representatieve democratie is ook voor onze fractie het uitgangspunt. Dat wil echter niet zeggen dat zij niet zou kunnen worden aangevuld met vormen van directe democratie, zoals het referendum. Maar dan wel als aanvulling, het referendum mag er niet voor in de plaats komen. Zoals Ostrogorski al zei: het referendum als "droit de véto" is onder strenge voorwaarden acceptabel. Van een volksinitiatief moest hij echter niets hebben, omdat dat volgens hem wel degelijk haaks staat op de parlementaire democratie, waarvan hij zo'n groot voorstander was.
De voorliggende wetsvoorstellen voldoen naar het oordeel van onze fractie aan het vereiste dat zij aanvullend zijn op de representatieve democratie en er niet voor in de plaats komen. Door middel van de voorgestelde bottom-upreferenda kan een wet worden tegengehouden. Dat onderstreept ook het nationale karakter van de voorgestelde referenda. De wetsvoorstellen zien niet op lokale referenda; daar gaan de gemeenteraden over. De voorliggende wetsvoorstellen gaan dus alleen over formele wetten en over de stilzwijgende goedkeuring van verdragen. Wetten kunnen alleen worden tegengehouden. Een "constitutionele noodrem" is het ook wel genoemd. Nooit kan een wet via een referendum aan het parlement worden opgedrongen. Daarmee is het aanvullende, corrigerende karakter van de voorgestelde referenda verzekerd. Dat brengt mij overigens op de volgende vraag aan de indieners. Waarom hebben zij geopteerd voor de gekozen aanduidingen? Beide voorstellen betreffen immers correctieve wetgevingsreferenda, waarvan de een raadgevend is en de andere beslissend. Ook het raadgevende referendum is correctief. Het kan immers alleen gaan over een door het parlement aanvaard wetsvoorstel en kan dus leiden tot een corrigerend advies.
Het belangrijkste verschil tussen beide wetsvoorstellen ligt in het beslissende dan wel het raadgevende karakter. Voor het eerste is een grondwetswijziging nodig, voor het tweede niet. Volgens de indieners brengt het raadgevende karakter met zich mee dat ook geen eisen kunnen worden gesteld ten aanzien van de opkomst, omdat een opkomstdrempel met zich mee zou brengen dat het karakter van een raadgevend referendum te veel zou gaan lijken op een beslissend referendum. Mijn fractie vraagt zich af waarom dat het geval zou zijn en stelt die vraag ook aan de indieners. Het instrument van een referendum als aanvulling op de representatieve democratie dient zorgvuldig te zijn vormgegeven, ook als het gaat om een raadgevend referendum. Naar het oordeel van mijn fractie is een opkomstdrempel daarbij noodzakelijk. Ostrogorski zei het immers al: een referendum als aanvulling op de parlementaire democratie is nodig en mogelijk, maar wel onder voorwaarden. Voor mijn fractie hoort een opkomstdrempel bij die voorwaarden, waarbij te denken valt aan een drempel gelijk aan die in de Tijdelijke referendumwet van het begin van deze eeuw: 30%.
Ook bij een raadgevend referendum wordt van de politiek verwacht dat zij met de uitslag daarvan serieus omgaat. Maar dan mag men ook van de stemgerechtigden verwachten dat zij een initiatief tot een referendum serieus nemen. Dat blijkt onzes inziens wanneer een kiesdrempel wordt gehaald. Kunnen de initiatiefnemers instemmen met deze redenering? Natuurlijk, elke drempel is enigszins arbitrair. Daarom stellen wij voor om aan te sluiten bij het genoemde percentage van de Tijdelijke referendumwet.
De heer Vliegenthart i (SP):
Ik zag deze opmerking al aankomen, want ik heb de website van NRC vandaag goed bijgehouden. Even voor mijn goede begrip: wat wil de PvdA-fractie nu? Wil zij dat, als de kiesdrempel niet wordt gehaald, de uitslag niet bekend wordt gemaakt of dat er dan geen advies is? Wat zijn de consequenties als de drempel niet wordt gehaald?
De heer Koole (PvdA):
Als de drempel niet wordt gehaald, dan is dat met recht een reden om de uitslag veel minder serieus te nemen dan als die drempel wel wordt gehaald. Als de drempel wel wordt gehaald — daar kom ik zo op — blijft nog steeds de vrijheid bestaan om van de uitslag af te wijken.
De heer Vliegenthart (SP):
Prima, maar maken we de uitslag in beide gevallen bekend?
De heer Koole (PvdA):
Wat mij betreft wel.
De heer Vliegenthart (SP):
Wat vindt de PvdA-fractie van de optie dat bij een raadgevend referendum de voorstanders van de wet zeggen: blijft u maar thuis, want als u niet stemt, gaat het opkomstpercentage omlaag? Dat zou betekenen dat er in de facto een opkomstdrempel van 60% wordt ingevoerd.
De heer Koole (PvdA):
Dat is theoretisch mogelijk. Dat zou overigens ook het geval zijn bij een beslissend referendum, waarbij wel over een opkomstdrempel wordt gesproken. Als de verhoudingen fiftyfifty zijn en de opkomstdrempel minstens 30% is, kom je op 60%. De heer Vliegenthart heeft goed gerekend; dat klopt. In dat geval moeten zowel de voor- als tegenstanders hun best doen om hun standpunt duidelijk te maken en om zo veel mogelijk mensen naar de stembus te bewegen om hun stem uit te brengen bij het referendum. Als de verhoudingen zo precies liggen, is het toch goed dat er een hoge opkomst is?
De heer Vliegenthart (SP):
Maar dan zit er toch indirect een premie op referendumondermijnend gedrag bij de voorstanders?
De heer Koole (PvdA):
Nee, dat hoeft niet, als je in staat bent om zo veel mogelijk van degenen die je wilt overtuigen naar de stembus te krijgen. Je moet ook niet bang zijn voor de kiezers. Er zit ook geen premie op referendumondermijnend gedrag. Het gaat erom dat ook een raadgevend referendum serieus wordt genomen. Dat geldt ook voor een correctief referendum, een beslissend referendum, maar dat zien wij dan later wel. De fractie van de PvdA wil dat dit ook blijkt uit de opkomstdrempel, in die zin dat zoveel mogelijk mensen gaan stemmen.
De heer Vliegenthart (SP):
Op de laatste vraag die ik zojuist aan de heer Koole heb gesteld, verneem ik ook graag het antwoord van de indieners.
De heer Thom de Graaf i (D66):
Ik weet niet of ik zo onder de indruk ben van het verschil tussen serieus nemen of minder serieus nemen als de opkomstdrempel wel of niet is gehaald. Als het voorstel van de heer Koole wordt gevolgd om toch een opkomstdrempel in te zetten, is het dan niet verstandig om daar ook een rechtsgevolg aan te verbinden, bijvoorbeeld dat, als de opkomstdrempel wordt gehaald, de Staten-Generaal verplicht zijn om een besluit te nemen naar aanleiding van de uitkomst van het referendum, een besluit om het wetsvoorstel wel of niet toch verder te brengen, namelijk het daadwerkelijk in het Staatsblad te zetten? Als de opkomstdrempel niet wordt gehaald, zou die verplichting er niet hoeven te zijn. Zou je dan niet zoiets moeten bedenken?
De heer Koole (PvdA):
Ik dank de heer De Graaf voor zijn inbreng, want dit is inderdaad een mogelijke uitvoering. Ik zou die zeker willen overwegen. Ik vraag de indieners ook of zij dit bij een opkomstdrempel zouden willen overwegen. Is de drempel gehaald, dan moet er besluitvorming plaatsvinden. Dan kan de Kamer natuurlijk nog steeds afwijken van de uitslag. Dat blijft overeind staan. Als de opkomstdrempel niet wordt gehaald, hoeft het besluit er niet te komen. Ik hoor graag wat de indieners hiervan vinden, maar wij sluiten dat zeker niet uit.
De heer Koffeman (PvdD):
In de NRC van vandaag staat dat de heer Koole pleit voor een opkomstplicht. Dat verdraagt zich moeilijk met een opkomstdrempel. De collega's in de Tweede Kamer hebben er al uitbundig commentaar op geleverd. Kan de heer Koole plaatsen waarom de krant spreekt over zijn pleidooi voor een opkomstplicht? Of heeft hij daar nooit over gesproken?
De heer Koole (PvdA):
Ik heb nooit over een opkomstplicht gesproken. De krant zit er faliekant naast.
Ik vervolg mijn betoog. Wordt vanwege het behalen van een opkomstdrempel een raadgevend referendum feitelijk beslissend? Mijn fractie vindt dat dat niet het geval is. Wel moet de uitslag dan serieus worden genomen. Maar partijen blijven vrij om de uitslag al dan niet over te nemen, waarbij ook de marge van de uitslag kan meewegen. Een uitslag van 51/49% kan door partijen anders worden gewogen dan een uitslag van 80/20%, maar ook in het laatste geval blijft bij een raadgevend referendum de vrijheid bestaan om de uitslag niet over te nemen. Kortom, volgens mijn fractie is een opkomstdrempel bij het raadgevend referendum zeer noodzakelijk. Graag vernemen wij van de indieners of en hoe zij aan deze dringende wens tegemoet kunnen komen. Het antwoord van de indieners op deze vraag zal zeer meewegen bij de bepaling van het stemgedrag van onze fractie.
Bij het wetsvoorstel tot het beslissend referendum is nu evenmin een percentage vastgelegd, maar wij gaan ervan uit dat dat te zijner tijd zal gebeuren in de voorziene uitvoeringswet, die met een tweederdemeerderheid moet worden aanvaard. Daarvoor is gekozen om zorgvuldige aanpassingen mogelijk te maken, zonder dat dat tot een langdurige grondwetsprocedure hoeft te leiden. Daarvoor is zeker iets te zeggen, maar kunnen de indieners bevestigen dat te zijner tijd een minimumopkomstpercentage in die speciale uitvoeringswet wordt vastgelegd? Op dit punt graag een verheldering van de kant van de indieners. In de nadere memorie van antwoord, pagina 4/5 over het beslissende referendum, het correctieve referendum, zoals het wordt genoemd, wordt op een vraag van het CDA geantwoord dat het principe is dat thuisblijvende stemgerechtigden een mandaat geven aan de groep effectieve kiezers. De laatsten beslissen, en dan volgt er een voor mij moeilijk te doorgronden redenering, die onder meer inhoudt dat daarom geen opkomstpercentage wordt vastgelegd. Maar eerder, in de memorie van antwoord op pagina 8, in antwoord op een vraag van mijn fractie, is juist omstandig voorgerekend hoe een opkomstpercentage kan uitwerken, zij het met de vermelding dat dat percentage niet in de Grondwet zal worden opgenomen, maar in de uitvoeringswet. Vandaar de vraag of er nu wel of niet een opkomstpercentage bij het beslissend referendum in de uitvoeringswet zal worden vastgelegd.
De indieners stellen in de beantwoording van de schriftelijke vragen dat aan beide typen referenda los van elkaar behoefte kan bestaan. Op die manier wordt de afwezigheid van een horizonbepaling in het voorstel over het raadgevend referendum verdedigd. Hoe reëel is dat nu? Afgezien van het beslissende of raadgevende karakter lijken beide referenda erg op elkaar. Wanneer vanuit de samenleving een referendumprocedure wordt gestart, zou men dan niet altijd moeten kiezen voor een beslissend referendum en niet voor een raadgevend referendum? Kunnen de indieners een voorbeeld geven van de keus voor een raadplegend referendum, wanneer tegelijkertijd ook de mogelijkheid bestaat van een beslissend referendum? Die mogelijkheid laat zeker nog enige tijd op zich wachten omdat, wanneer het wetvoorstel voor een raadgevend referendum zou worden aanvaard, voor het beslissende correctieve referendum een grondwetswijziging nodig is en vervolgens ook nog een uitvoeringswet met tweederdemeerderheid moet zijn aangenomen.
Maar de principiële vraag die nu aan de orde is, is of twee verschillende typen referenda, raadgevend en beslissend, wel naast elkaar moeten kunnen bestaan. Mijn fractie beantwoordt die vraag ontkennend. Het is immers niet ondenkbaar dat het beslissende, correctieve referendum, juist vanwege dat beslissende karakter, op een aantal punten strengere bepalingen bevat dan het raadgevende referendum. Voorkomen moet dan worden dat men kiest voor een raadgevend referendum om daarmee de strengere eisen van het beslissende referendum te omzeilen en toch hoopt dat de politieke besluitvorming door de uitslag ervan wordt beïnvloed. Dat is onwenselijk en verwarrend. Zijn de indieners het hiermee eens? Zijn zij bereid om te komen tot een geconditioneerde horizonbepaling, die inhoudt dat zodra de uitvoeringswet bij het beslissende correctieve referendum zou zijn aangenomen, de wet op het raadgevend referendum komt te vervallen? Ik pleit dus niet voor een tijdelijke wet, zoals wel eens wordt gesuggereerd, maar juist voor het aanhouden van het raadgevend referendum tot het moment dat de uitvoeringswet met betrekking tot het correctieve beslissende referendum zou zijn aanvaard. Ook dit punt zal voor onze fractie bij de bepaling van het stemgedrag zwaar meewegen.
De heer Vliegenthart (SP):
Hoe ziet de heer Koole dat wetstechnisch voor zich, zo'n geconditioneerde horizonbepaling?
De heer Koole (PvdA):
Ik vraag aan de indieners of zij hier op de een of andere manier aan tegemoet willen komen door mee te gaan met de redenering dat het onwenselijk is dat er op den duur twee wetsvoorstellen naast elkaar bestaan, zodat er dus niet kan worden geshopt tussen twee typen referenda.
De heer Vliegenthart (SP):
Dat heb ik begrepen, maar hoe doe je dat in de wettekst?
De heer Koole (PvdA):
Die vraag beantwoord ik nu niet. Ik ga dat nu niet technisch vormgeven. Ik laat het graag aan de indieners, als zij het met de redenering eens zijn, of zij daar een vorm voor weten te vinden.
De heer Vliegenthart (SP):
Ik stel vast dat, al zouden zij het daarmee eens zijn, ze een ongelooflijk moeilijke opgave in hun maag krijgen gesplitst.
De heer Koole (PvdA):
Misschien onderschat de heer Vliegenthart de indieners.
Voorzitter. Wanneer een procedure voor een referendum wordt gestart, nadat eerst 10.000 en vervolgens 300.000 ondersteuningsverklaringen zijn verzameld, treedt de onderhavige wet vooralsnog niet in werking. Hierover een enkele vraag, zowel aan de indieners als aan de regering. Wat betekent dit voor het wetgevingsproces? Alle wetten zijn referendabel, behalve de in artikel 5 van het wetsvoorstel voor het raadgevend referendum genoemde wetten. Na aanvaarding door het parlement wordt in het Staatsblad op basis daarvan meegedeeld of een wet referendabel is. De inwerkingtreding van de wet wordt niet eerder gesteld dan acht weken na de mededeling in het Staatsblad. Over de meeste wetten zal geen referendum worden gehouden, maar volgens het wetsvoorstel kan dat wel. Dat betekent bijvoorbeeld dat wetten die niet voor 1 november door de Eerste Kamer zijn aangenomen, niet per 1 januari van het volgende jaar in werking kunnen treden. Leidt dit er niet toe dat bij veel wetten een beroep zal worden gedaan op artikel 12, waarin gesproken wordt over wetten die geen uitstel kunnen lijden? Zo ja, is dit wenselijk? Zo nee, betekent dit dan niet dat aanname van de voorliggende wetsvoorstellen met zich brengt dat de duur van het wetgevingsproces standaard met acht weken wordt verlengd? Wat zijn hiervan de consequenties voor de inrichting van het wetgevingsproces? Graag hierover de visie van de indieners en van de regering.
Ten slotte een vraag aan de regering. In zijn brief aan de Eerste Kamer van 5 juni 2013 heeft de minister aangegeven tijdens de plenaire behandeling te zullen laten weten hoe de regering de reikwijdte van de uitzonderingsbepalingen weegt. Mag ik er vanuit gaan dat de minister de vraag of hij de in het wetsvoorstel opgenomen beperkingen te groot, te klein of juist vindt, in zijn eerste termijn beantwoordt?
De PvdA ziet de antwoorden op de gestelde vragen met grote belangstelling tegemoet.