Naar hoofdinhoud Naar hoofdnavigatiemenu

Plenair Schouwenaar bij behandeling Initiatiefvoorstel opheffing strafrechtelijke immuniteiten



Verslag van de vergadering van 27 oktober 2015 (2015/2016 nr. 5)

Status: gerectificeerd

Aanvang: 14.22 uur


Bekijk de video van deze spreekbeurt

De heer Schouwenaar (VVD):

Mevrouw de voorzitter. Namens de VVD-fractie wil ik dank uitspreken aan de heren Recourt, Oskam en Segers: dank voor hun initiatief, waardering voor het vele werk dat zij hebben verzet en complimenten voor het resultaat dat zij tot dusver hebben bereikt. De VVD-fractie heeft bij de schriftelijke voorbereiding een aantal vragen gesteld. Ik dank de indieners en de minister voor de beantwoording. Toch hebben wij nog enkele nadere opmerkingen en vraagpunten.

Het voorstel heeft een drieledig doel: het ongenoegen wegnemen over de strafrechtelijke immuniteit van de overheid, de ongelijkheid opheffen tussen privaatrechtelijke en publiekrechtelijke rechtspersonen en herstel van het vertrouwen in de overheid. Het is een sympathiek doel. Daarmee kun je het moeilijk oneens zijn.

Maar hoe groot is dat ongenoegen? Waartegen richt zich dat ongenoegen? Tegen het vermeende strafbare feit zelf? Tegen straffeloosheid van de overheid? Of tegen het uitblijven van een strafrechtelijk onderzoek? Neemt dit wetsvoorstel dat ongenoegen weg? Wanneer het OM niet vervolgt, maakt het dan qua ongenoegen uit om welke reden het OM seponeert: op grond van de nieuwe strafuitsluitingsgrond artikel 42, tweede lid of op grond van het Volkel-arrest? De indieners schrijven dat zij geen aanleiding hebben om te veronderstellen dat het aantal zaken ten gevolge van het voorliggende wetsvoorstel groot zal zijn. Kunnen we dan zeggen: we hebben een probleem en dit wetsvoorstel is daarvoor de beste oplossing? Mijn fractie neigt naar een ontkennend antwoord.

Het tweede doel betreft de rechtsongelijkheid. Wij onderschrijven het beginsel dat gelijke gevallen gelijk moeten worden behandeld, maar is hier sprake van gelijke gevallen? Mijn fractie meent dat publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen niet per se gelijk zijn. De overheid onderscheidt zich door haar wettelijke taakopdracht. De overheid moet kiezen en zij moet handelen. Niets doen is vaak geen optie. Daarbij moet de overheid soms regels overtreden.

Het wetsvoorstel erkent de bijzondere positie van de overheid. Het komt daaraan tegemoet met artikel 42, tweede lid, maar dan is het strafproces al in gang gezet door een dagvaarding of door een verzoek op grond van artikel 12 van het Wetboek van Strafvordering. Natuurlijk kan het proces snel eindigen. Het enkele feit dat het strafrecht aan de orde is geweest, werpt echter een smet op het blazoen van de verdachte. De strafrechtelijke context van goed en kwaad is sterker dan de onschuldpresumptie. Bij een consequente toepassing zou de veronderstelde gelijkheid misschien ook wel moeten gelden voor de zittende magistratuur en wellicht voor het parlement. Toch zijn dat consequenties die we niet willen, dus blijkbaar zijn er grenzen aan de gelijkheid.

Een tweede verschil tussen publiekrechtelijke en privaatrechtelijke rechtspersonen is het bestaan van een extra correctiemiddel in het publieke recht: de politieke en bestuurlijke controle. Deze omvat in beginsel alle aspecten. Het terrein is veel breder dan het strafrecht. Het voorziet in allerlei correcties: ontslag van betrokken overheidsdienaren, herstel van de illegale situatie en maatregelen ter voorkoming van herhaling. De indieners wijzen erop dat het niet of-of is: of strafrecht of politiek-bestuurlijke verantwoording. Straf-, bestuurs- en civielrecht dienen verschillende doelen. Zij kunnen naast elkaar toegepast worden in een en dezelfde casus. Op zich genomen is dat juist, maar het roept wel een aantal problemen op.

Het zwijgrecht — het voorbeeld is vaak genoemd — kan in de verdrukking komen, de geheimhoudingsplicht idem. De bijzondere procedure van artikel 119 Grondwet komt in beeld wanneer bewindslieden als leidinggevende betrokken worden in het strafproces. Dit artikel is nog nooit toegepast. Wordt dit nu tot leven gewekt? Het is de gewoonte dat de politiek zich terughoudend opstelt zolang een kwestie onder de rechter is. Blijft deze goede gewoonte in stand? Het strafproces kan veel langer duren dan een politiek-bestuurlijke beoordeling. Leidt dit tot verlies van actualiteit? Zullen politiek-bestuurlijke maatregelen en het strafproces elkaar beïnvloeden en, zo ja, is dat altijd wenselijk?

Deze problemen zijn een rechtstreeks gevolg van het samengaan van strafrechtelijke en van politiek-bestuurlijke verantwoording, maar het wetsvoorstel biedt daarvoor geen oplossing. In de Tweede Kamer heeft het lid Van der Steur erop gewezen dat een strafproces tegen de Staat de eenheid van de regering in gevaar kan brengen. De positie van de minister van Justitie zou in conflict kunnen komen met die van de betrokken bewindspersoon. Hoe denken de indieners hierover? Ook de minister willen wij deze interessante vraag voorleggen.

De Raad van State voorziet dat het wetsvoorstel ertoe zou kunnen leiden dat ambtenaren zich zullen gaan indekken. De indieners schrijven hiervoor geen signalen te hebben ontvangen. Het achterwege laten van strafbaar gedrag is nu juist het doel van dit wetsvoorstel. Dat is wel laconiek, maar het doet niet volledig recht aan de realiteit. Het werk van de overheid bestaat uit meer dan alleen de keuze tussen wel of niet strafbaar handelen. Het gaat vaak over wel of niet initiatief nemen, wel of geen extra voorzichtigheid in acht nemen, risico-inschattingen maken et cetera. Het is vooraf lang niet altijd duidelijk hoe de strafrechter achteraf zal oordelen. Over ambtelijke gedragsaanpassingen worden niet altijd signalen afgegeven, maar het kan een cultuur worden die in de organisatie binnen sijpelt of een werkhouding die verpakt wordt in eufemismen. Zo heet een situatie die uit de hand loopt in ambtelijke taal "een leermomentje".

De indieners wijzen erop dat het strafrecht dient als ultimum remedium. Of dat ook werkelijk zo is, valt te echter betwijfelen. Met instemming citeer ik wat de woordvoerder van de PvdA daarover gezegd heeft in de Tweede Kamer in 2010. Hij zei: "Maar bestaat in het huidige politieke klimaat niet de neiging om het strafrecht wat minder als laatste redmiddel op te vatten, maar als normaal — om niet te zeggen "te prefereren" — sanctie-instrument? Zijn er wat dat betreft niet onbedoelde effecten te verwachten (…)?"

Het wetsvoorstel treft geen enkele maatregel om ervoor te zorgen dat het strafrecht ook echt ultimum remedium zal zijn. Daarmee blijven de risico's als gevolg van samengaan met politiek bestuurlijke correctie volop bestaan. Het zou kunnen zijn dat deze politiek-bestuurlijke correctie tekortschiet. Zou het in dat geval niet voor de hand liggen om het bestuurlijke correctiemechanisme te repareren? Daarin voorziet dit wetsvoorstel echter niet. In dit verband zou ik graag een voorbeeld willen noemen. Het OM kan bezwaar en beroep instellen tegen allerlei vergunningen, op milieugebied en ook op andere terreinen. Om kans van slagen te hebben, is het wel nodig dat het OM door de wet als belanghebbende wordt aangemerkt. Zodoende zouden voorschriften, handhaving en geschillen komen voor te liggen bij de bestuursrechter en de Raad van State. Die zijn ervaren en vertrouwd met beoordeling van de handel en wandel van de overheid en hebben een ander toetsingskader, zonder de zware lading van het strafrecht. Hoe beoordelen de indieners een dergelijke wettelijke regeling?

De derde doelstelling van het wetsvoorstel is het herstel van vertrouwen in de overheid. De VVD-fractie is van mening dat dit een van de voornaamste aspecten is van elk overheidshandelen. Het vertrouwen dat de mensen in de overheid hebben, verdient onze grootst mogelijke en voortdurende aandacht en zorg. Mijn fractie meent dat het vertrouwen vooral beïnvloed wordt door de inhoud van het beleid, de uitvoering, de communicatie, de transparantie en de betrouwbaarheid. We hebben geen aanknopingspunten voor de stelling dat een beperking van de strafrechtelijke aansprakelijkheid van de overheid in belangrijke mate afbreuk doet aan het vertrouwen in diezelfde overheid. In concrete situaties zou er wellicht sprake kunnen zijn van schade aan het vertrouwen. Wij vragen ons echter af of dit een omvang van grote betekenis zal hebben, mede met het oog op wat er allemaal wel gebeurt aan zorg, aandacht, tegemoetkoming en schadevergoeding bij ongevallen en rampen. Het zou ook omgekeerd kunnen zijn. Een overheid in het verdachtenbankje kan ernstig afbreuk doen aan vertrouwen. Wanneer een strafproces eindigt zonder schuldigverklaring zal dit desondanks aan de overheid blijven kleven. Een veroordelend vonnis lijkt me ook niet erg bevorderlijk voor het vertrouwen, al is dat dan wel terecht.

De voorbeeldfunctie van de overheid is eveneens als argument genoemd. Wij kunnen ons niet aan de indruk onttrekken dat het bij een voorbeeldfunctie meer gaat om het persoonlijk gedrag van politici en ambtenaren. Gelukkig hebben wij daarover in ons land niet veel te klagen. Voorbeeldgedrag van overheidsorganen als zodanig, dus los van de persoon, kunnen wij ons moeilijk voorstellen.

Een ongemakkelijk gevoel blijft, dat kan ik niet ontkennen. Waarom is een gat in een gemeentelijke weg wel fout en leidt een gat in een rijksweg niet tot een strafrechtelijke procedure? Wat ook blijft, is twijfel over de vraag of dit wetsvoorstel de juiste oplossing is. Is dit niet een te zwaar middel voor een probleem dat vooral principieel en theoretisch van aard is?

Mevrouw Beuving (PvdA):

Ik vraag de woordvoerder van de VVD-fractie om, hoe ernstig een gat in de weg ook kan zijn, toch te denken aan andere voorbeelden, zoals de Otapankwestie. Dat was het schip vol met asbest, waar wij hier en elders veel ellende mee hebben gehad. Wij hebben gezien dat het functioneel parket de zaak uiteindelijk heeft moeten seponeren vanwege de immuniteit van de Staat. Ik vraag de heer Schouwenaar om ook eens op een dergelijke kwestie in te gaan, die toch van een andere aard is dan een gat in de weg.

De heer Schouwenaar (VVD):

In de voorbereidende stukken en de stukken die in de Tweede Kamer aan de orde zijn geweest, is er een aantal voorbeelden van gegeven, het ene ernstiger dan het andere, maar allemaal ernstig. In de toelichting schrijven de indieners dat er toch zulke onrechtvaardige situaties kunnen zijn dat het strafrecht eigenlijk niet gemist kan worden. Mijn fractie stelt zich op het standpunt dat ook dan de politiek-bestuurlijke beoordeling voorop hoort te staan of zelfs het monopolie moet hebben. Ook leden van gemeenteraden of het parlement zijn niet ongevoelig voor ernstige onrechtvaardigheden en zeer serieuze misstanden. Zij zullen daarmee bij hun beoordeling uiteraard rekening houden. Bovendien vindt dan de beoordeling plaats in een gremium dat werkelijk het stuur in handen heeft; een strafrechtelijke reactie kan hoogstens indirect prikkelen tot een beter gedrag van de overheid. Wat dat betreft zijn wij van mening dat de politiek-bestuurlijke beoordeling voorop hoort te staan, ongeacht de ernst van de voorvallen.

Straffeloosheid van de overheid voelt op het eerste gezicht als onrechtvaardig, maar op het tweede gezicht is er een ander correctiemechanisme langs politiek-bestuurlijke weg. Dat mechanisme functioneert goed en kan, waar nodig, verbeterd worden. Toepassing van het strafrecht naast of in plaats van bestuurlijke correctie brengt problemen met zich. Zij blijven onopgelost. Daarom heeft mijn fractie grote twijfel bij dit wetsvoorstel en kijkt zij met extra belangstelling uit naar het antwoord van de indieners en van de minister.