Verslag van de vergadering van 9 februari 2016 (2015/2016 nr. 19)
Status: gecorrigeerd
Aanvang: 14.19 uur
Mevrouw Barth i (PvdA):
Voorzitter. De collega's hebben het al gememoreerd: dit wetsvoorstel heeft een turbulente geschiedenis. Mogelijk komt die geschiedenis volgende week tot een afronding in het parlement. In mei 2014 beleefde het voorstel in deze Kamer een eerste ronde. Daarbij toonde een ruime meerderheid, onder wie mijn gewaardeerde oud-collega Ruud Koole, die toen nog namens onze fractie het woord voerde over dit onderwerp, zich zeer kritisch over de constitutionele houdbaarheid van het toenmalige voorstel. De indieners hebben gelukkig de bereidheid getoond goed te luisteren naar die signalen en naar het nieuwe advies van de Raad van State.
In feite ligt er vandaag een compleet nieuw voorstel, dat een aantal significante verbeteringen kent ten opzichte van de vorige versie. Zo is het Huis voor klokkenluiders niet langer ondergebracht bij de Nationale ombudsman, een stevige steen des aanstoots in de eerste ronde hier, maar wordt het een zbo, waarbij de onafhankelijkheid ten opzichte van de minister expliciet geborgd is. Ook is de ontvankelijkheid van het Huis nader geduid. Vaststaat nu welke andere wegen een klokkenluider redelijkerwijs moet hebben doorlopen, voordat hij of zij zich bij het Huis melden kan. Er is een heldere beschrijving gekomen van bevoegdheden van het Huis in de publieke en in de private sector. In de vormgeving van het Huis is nu een duidelijke en werkbare scheiding aangebracht tussen advies en onderzoek.
In de schriftelijke ronde hebben wij daar, net als een aantal collega's, de nodige vragen over gesteld, die wat ons betreft overtuigend door de indieners zijn beantwoord. Nu de eindstreep nadert, is met name een compliment op zijn plaats voor de vasthoudendheid en de blijvende inzet van de heer Van Raak. Hij is de enige van de ondertekenaars van het wetsvoorstel die dit traject van A tot Z meegemaakt heeft en het hopelijk volgende week ook over de eindstreep zal loodsen, want onze fractie voelt sympathie voor dit wetsvoorstel.
Klokkenluiden over een echte misstand gebeurt niet vaak in ons land, dat laten de cijfers die de minister heeft verstrekt, ook zien. Maar als het gebeurt, dan zijn de gevolgen voor de persoon in kwestie vaak zeer ingrijpend. Het Huis en dit wetsvoorstel zullen een positieve rol kunnen spelen in het bijstaan en begeleiden van mensen die de moeite nemen om hun baan, hun gemoedsrust en andere zekerheden in hun leven op het spel te zetten om een voor de hele samenleving schadelijke situatie aan het licht te brengen.
Toch hebben ook wij vandaag nog een aantal vragen over deze novelle. Juist omdat klokkenluiders zich kwetsbaar opstellen, verdienen zij een zorgvuldig en degelijk getoetst wettelijk kader. Als dit voorstel tot wet verheven wordt, dan moet het afgetekende meerwaarde hebben ten opzichte van een simpele fusie van het Adviespunt Klokkenluiders en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid, bijvoorbeeld door dat lichaam bevoegdheden te geven voor de private sector. Zoiets had bijna met een simpele motie van de Tweede Kamer opgelost kunnen worden.
Vandaag moeten we ook vragen stellen die door de advocaat van de duivel bedacht zouden kunnen worden. Dit debat draagt immers bij aan interpretatie van de wet en het ontstaan van jurisprudentie. Wij zouden het op prijs stellen als de indieners vandaag de meerwaarde van het Huis nog eens heel precies zouden willen verwoorden. De tekst in de memorie van antwoord is ons net iets te makkelijk, over synergie, bundeling van ervaring en kennis. Ik citeer: een toonaangevend instituut op het gebied van advisering en onderzoek naar vermoedens van misstanden, dat steeds meer bekendheid zou kunnen genereren en laagdrempelig en goed vindbaar zal zijn voor betrokkenen. Dat zijn mooie, ronkende teksten, maar veel meer brengen zij ons niet. Zoals de indieners zelf ook aangeven: Nederland kent een zeer fijnmazig stelsel van inspecties, toezichthouders en andere instanties, niet het minst de strafrechtelijke keten, waarbij burgers die misstanden vaststellen, heel goed terechtkunnen. Nogmaals, waar zit nou de meerwaarde?
Die vraag is ook belangrijk voor het vaststellen van de ontvankelijkheid van het Huis. Klokkenluiders kunnen daar terecht als de jurisdictie van bestaande instanties hen niet verder helpen kan, zoveel is duidelijk. Maar wat nou als een inspectie of een externe toezichthouder goed en grondig onderzoek doet en tot de conclusie komt dat er van een misstand geen sprake is, en de melder legt zich daar niet bij neer? Gaat het Huis zo'n onderzoek dan overdoen? Zal het Huis zich met andere woorden gaan opstellen als een instantie voor hoger beroep van bestaande inspecties en toezichthouders? Eerlijk gezegd schrikt mijn fractie daarvoor terug. In zo'n geval zou het Huis geen ander effect hebben dan het verder voeden van achterdocht en wantrouwen in onze samenleving, en daar komen we nu weinig van tekort. Integendeel.
De indieners beschrijven de meerwaarde ten opzichte van het Openbaar Ministerie in de memorie van antwoord als: onderzoek naar de misstand dat uitsluitend is gericht op het vaststellen van de feiten c.q. waarheidsvinding. Ook dat statement vraagt om nadere duiding. Doet het OM dat in de ogen van de indieners dan nu niet?
Ten slotte wijzen de indieners op de kennelijke onmogelijkheid voor inspecties of toezichthouders om in actie te komen bij ernstig mismanagement. Dat roept de vraag op of melders van een misstand voor dat soort situaties niet eerst aan de bel dienen te trekken bij het interne toezicht van een organisatie: de raad van toezicht of de raad van commissarissen. Zij zijn de aangewezen partij om in te grijpen als in een organisatie sprake is van mismanagement, en dan hoeft het niet eens ernstig te zijn. Zal het Huis zich niet-ontvankelijk verklaren voor onderzoek als klokkenluiders het gesprek met de raad van toezicht of de raad van commissarissen hebben overgeslagen, zo vragen wij de indieners.
Tot nu toe heb ik in lijn met het wetsvoorstel gesproken van klokkenluiders en melders, maar dit woordgebruik mag niet in de weg staan van een diepere duiding van die twee begrippen. Het viel mij namelijk op dat het begrip "klokkenluider", waar dit hele wetsvoorstel toch om draait, in de wetstekst niet gedefinieerd wordt; niet in deze novelle, maar ook niet in het oorspronkelijke wetsvoorstel. Dat heeft mij eerlijk gezegd verbaasd, vooral omdat het wetsvoorstel helemaal toegeschreven lijkt op de positie van werknemers in vaste dienst. Wie het begrip "klokkenluider" opzoekt op zoiets simpels als Wikipedia, ziet dat daar een veel breder begrip wordt gehanteerd. Niet alleen een werknemer kan een klokkenluider zijn, maar ook een belanghebbende, van binnen of van buiten een organisatie, die misstanden openlijk aan de kaak stelt. Met andere woorden, ook zzp'ers, stagiaires en vrijwilligers; mensen die de rechtsbescherming van de wetgeving misschien zelfs nog wel beter kunnen gebruiken bij klokkenluiden dan werknemers met een vast contract.
De indieners hebben in de schriftelijke gedachtewisseling gesteld dat zij bescherming van andere categorieën klokkenluiders lastig vonden en het begrip werknemer in het Burgerlijk Wetboek niet wilden oprekken. Bescherming van deze groepen, zzp'ers, stagiaires, vrijwilligers, moet maar worden meegenomen bij de evaluatie. Deze redenering overtuigt ons niet. Als de indieners er van meet af aan voor zouden hebben gekozen om te werken met het begrip "klokkenluider" in plaats van werknemer, hadden zij het begrip werknemer in het BW toch niet hoeven oprekken? Dat iets lastig is, hoeft toch geen reden te zijn om het na te laten? Graag krijgen wij hierop een nadere toelichting van de indieners. Kunnen zzp'ers, stagiaires en vrijwilligers bij het Huis terecht? Hoe vinden zij daar bescherming als blijkt dat hun melding inderdaad aanleiding zou moeten vormen voor een onderzoek?
De heer De Graaf i (D66):
Ik dacht uit de wetstekst van de indieners af te leiden dat onder werknemer wordt verstaan ook degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verricht of heeft verricht, en dat is dus de zzp'er.
Mevrouw Barth (PvdA):
Dat zou heel goed kunnen. Mevrouw Bikker heeft hierover schriftelijke vragen gesteld. In de memorie van antwoord zeggen de indieners dat zij deze groepen buiten haken plaatsen. Dat leidt tot onduidelijkheid. Het lijkt mij goed als die onduidelijkheid vandaag wordt opgeheven.
De heer De Graaf (D66):
Het is belangrijk dat hier een interpretatie wordt gegeven, maar ik zou toch uit willen gaan van de primaire teksten. Zou mevrouw Barth de tekst over degene die anders dan uit dienstbetrekking arbeid verricht of heeft verricht, anders kunnen lezen dan wat ik net zei, namelijk zzp'ers?
Mevrouw Barth (PvdA):
Dan zou je het eventueel wel over zzp'ers hebben, maar niet over vrijwilligers. Ook bij stagiaires is het heel ingewikkeld. Ik heb het over drie verschillende groepen. In de memorie van antwoord van de indieners is hierover onduidelijkheid ontstaan. Wij horen graag een verheldering.
Mevrouw Bikker i (ChristenUnie):
Mijn vragen aan de indieners zagen ook op de rechtsbescherming die geldt voor de verschillende categorieën. Ik neem aan dat de PvdA die zorg deelt.
Mevrouw Barth (PvdA):
Zeer.
Dit wetsvoorstel biedt, zoals gezegd, bescherming aan klokkenluiders. Het voorstel voegt met artikel 18 en 18a, artikel 658c toe aan het BW en artikel 125 quinquies, derde lid, aan de Ambtenarenwet, over de bescherming van werknemers ten opzichte van werkgevers als zij te goeder trouw een melding van een misstand doen. Zouden de indieners vandaag willen aangeven wat nu precies de meerwaarde is van deze artikelen ten opzichte van de huidige zorgplicht van werkgevers, zoals vastgelegd in artikel 7:658 van het Burgerlijk Wetboek, en de plicht tot goed werkgeverschap, zoals verwoord in artikel 7:611 van het Burgerlijk Wetboek en artikel 125ter Ambtenarenwet? Ik geef maar vast mee dat het antwoord niet kan zijn de voorbeelden van werkgevers, de overheid incluis, die zich bij bekende klokkenluiderzaken niet aan de bestaande bepalingen hebben gehouden. De beste oplossing voor een wetsartikel dat wordt overtreden, is niet per definitie een nieuwe bepaling in de wet, maar dat is ten eerste handhaving van de wet. Vandaar mijn vraag: welke mazen in de wet worden met artikel 18 en 18a van dit wetsvoorstel precies gedicht? Hoe hebben de indieners vastgesteld dat dit een maas in het arbeidsrecht is? Is er bijvoorbeeld jurisprudentie waar zij op kunnen terugvallen?
Het laatste punt dat wij vandaag willen bespreken, betreft de kosten van het Huis voor klokkenluiders. In de schriftelijke ronde hebben wij gevraagd waarom de kosten van een onderzoek niet worden doorberekend aan een werkgever of instantie waarvan na het onderzoek wordt vastgesteld dat er inderdaad sprake was van een misstand. We hebben daarop schriftelijk een zeer onbevredigend antwoord of eigenlijk helemaal geen antwoord gekregen. De indieners wekken de indruk alsof we gevraagd zouden hebben melders financieel te ondersteunen in plaats van een onderzoek via het Huis aan te bieden, maar dat is zeker niet het geval. Onze vraag richtte zich op de bestaande praktijk bij de Onderzoeksraad Integriteit Overheid, die een deel van de kosten of de volledige kosten van een terecht onderzoek na afloop bij de betreffende overheid in rekening brengt. Wij vinden dat pedagogisch helemaal niet zo slecht. Bovendien komt met de betaling van zo'n bijdrage de melding van een misstand nog eens op de bestuurlijke tafel langs, namelijk als in de begroting moet worden verwerkt dat er betaald moet worden. Bij deze vraag is het verstandig om in acht te nemen dat de meeste meldingen, ook bij het Huis, naar onze verwachting geen grootse en meeslepende zaken zullen zijn waarbij, doelbewust en met kwade opzet, regels zijn overtreden, en het feit dat de terecht daarbij meekomende publiciteit de overtreder al de nodige schade toebrengt. De meeste meldingen zullen betrekking hebben op verkeerd ingegroeide praktijken van mensen die niet doorhebben of niet willen doorhebben dat de tijden en de normen zijn veranderd. Nogmaals, op zo'n moment is het in rekening brengen van kosten na afloop helemaal zo gek nog niet. Ik krijg daarom vandaag graag een antwoord van de indieners op onze vraag of zij hebben overwogen om dit te doen en waarom zij hebben besloten om ervan af te zien.
Ten slotte heb ik nog een vraag aan de minister over de kosten van het Huis. In zijn schriftelijke antwoorden geeft de minister aan dat het kabinet op dit moment €400.000 structureel beschikbaar heeft voor het Huis voor klokkenluiders. Dat is dan toch wel boven op de kosten van het huidige adviespunt en de Onderzoeksraad Integriteit Overheid? Zo ja, hoeveel gaat het Huis dan in totaal kosten?
Wij wachten de antwoorden op onze vragen met belangstelling af.