Eerste Kamer houdt besluit initiatiefvoorstel-Van der Staaij verzwaarde parlementaire goedkeuring EU-verdragen aan

25 januari 2017

De behandeling in de Eerste Kamer van het initiatiefvoorstel van Rijkswet (30.874 (1818)) van het Tweede Kamerlid Van der Staaij (SGP) voor verzwaarde parlementaire goedkeuring van EU-verdragen is dinsdag aangehouden. Dat gebeurde nadat de Kamer op voorstel van senator Duthler (VVD) een motie (30.874, G) had aangenomen om het onderwerp van het wetsvoorstel eerst voor te leggen aan een binnenkort in te stellen Staatscommissie bezinning parlementair stelsel. De fracties van VVD, CDA, PvdA, GL en OSF (samen 38 zetels) steunden de motie, de fracties van D66, PVV, SP, CU, SGP, PvdD en 50Plus (samen 37 zetels) stemden tegen. Vervolgens besloot de Eerste Kamer de behandeling in deze zogenoemde eerste 'lezing' van het initiatiefvoorstel-VanderStaaij in de Senaat aan te houden tot het rapport van de Staatscommissie uitkomt.

Het wetsvoorstel heeft een lange geschiedenis. Het wetsvoorstel werd in 2006 ingediend door de Tweede Kamerleden Van der Staaij en Herben (LPF). Sinds 17 juli 2007 (TK, nr. 4) doet Van der Staaij de verdediging van het initiatiefvoorstel alleen. Het voorstel betreft een wijziging van de Grondwet waardoor goedkeuring en wijziging van EU-verdragen voortaan moet plaatsvinden met een twee derde meerderheid van stemmen in beide Kamers der Staten-Generaal. Voor de omgekeerde situatie bij de overdracht van bevoegdheden van de Europese Unie aan het Koninkrijk en/of aan de andere lidstaten maakt het voorstel een uitzondering. Dan volstaat een gewone meerderheid.

Omdat het voorstel een wijziging van de Grondwet betreft moet het twee keer - in twee 'lezingen' - in beide Kamers behandeld worden. Voor de tweede lezing is een nieuw samengestelde Tweede Kamer vereist. De eerste keer beslissen de Kamers met een gewone meerderheid van stemmen, de tweede keer met twee derde meerderheid. De Tweede Kamer heeft het voorstel (EK, A) op 22 september 2015 aangenomen. PVV, Groep Bontes/Van Klaveren, ChristenUnie, SGP, VVD, Groep Kuzu/Öztürk, Houwers, Van Vliet, 50PLUS, Monasch (PvdA), PvdD en SP stemden toen voor.

"Nationale parlementen zijn sinds Verdrag van Lissabon de grote winnaar"

Senator Van Bijsterveld (CDA) had vragen over de reikwijdte en de strekking van het voorstel. Zij gaf aan dat de Grondwet de mogelijkheid van de voorgestelde twee derde meerderheid bij bepaalde verdragen al kent en vroeg zich af wat het initiatiefvoorstel hieraan toevoegt. Zij onderkende wel het belang van zoeken naar een versterkt draagvlak voor besluiten over Europese kwesties in Nederland en zette het voorstel in de bredere context van de relatie tussen burger, nationale staten en de Europese Unie. Sinds het verdrag van Maastricht, waarin expliciet de subsidiariteit is geregeld en die met het Verdrag van Lissabon is versterkt, zijn nationale parlementen volgens haar de grote winnaar. Zij erkende wel dat dit in de praktijk minder effectief kan zijn. Ook vroeg zij naar de relatie met de Referendumwet. De eis van verzwaarde parlementaire meerderheid kan de animo voor het referendum verzwakken, zo stelde zij. Senator Van Bijsterveld vroeg zich af of de thematiek van het wetsvoorstel niet opgenomen zou kunnen worden in de taakstelling van de in te stellen Staatscommissie bezinning parlementair stelsel.

Senator Schrijver (PvdA) memoreerde dat het wetsvoorstel dateert van 2006. "Sindsdien is er veel water door de Rijn gegaan. De positie van nationale parlementen is aanzienlijk versterkt", aldus Schrijver, die wees op de grote parlementaire betrokkenheid in de voorfase en bij de goedkeuring die er nu ook al is. Hij wees er bovendien op dat voor verdragen die afwijken van de Grondwet nu de hoge drempel van twee derde parlementaire ook al geldt. Volgens hem dreigen er twee gevaren bij het aannemen van het wetsvoorstel: EU-besluitvorming komt op slot te staan en de EU zal de verzwaarde parlementaire toets omzeilen door wellicht z'n toevlucht te nemen tot richtlijnen en verordeningen. "De initiatiefnemer is daar niet op uit, maar dan kan de consequentie zijn van het wetsvoorstel."

Verder droeg senator Schrijver een principieel bezwaar aan dat de verzwaarde procedure in omgekeerde zin niet geldt voor de overdracht van bevoegdheden van de EU aan de Lidstaten.

Dan zou een gewone meerderheid volstaan. Hij sprak in dat verband van "een hoogst opmerkelijke uitzonderingsclausule". Senator Schrijver stelde verder dat het wetsvoorstel tegelijkertijd te ruim en te beperkt is: te ruim omdat het niet voor alle EU-besluiten wenselijk is en te beperkt omdat andere niet-EU-zaken als afspraken in VN-verband of internationale afspraken over bijvoorbeeld vreemdelingen en mensenrechten erbuiten vallen.

"Herstellen van een weeffout in de parlementaire controle"

Senator Van Dijk (SGP) noemde het "een bijzondere prestatie" dat het voorstel 11 jaar na indiening in de Tweede Kamer nu in de Eerste Kamer aan bod komt. Volgens hem is het een pleidooi voor eerlijke constitutionele spelregels en is het logisch die eis te stellen aan Europese verdragen met grote impact op onze constitutionele orde. Hij wees op de motie-Jurgens uit 2001 in de Eerste Kamer waarin dit al aan de orde is gesteld.

Volgens Van Dijk is het een fundamentele onevenwichtigheid om met enkele meerderheid te besluiten tot overdracht van bevoegdheden aan de EU. Hij sprak van "het herstellen van weeffout in de parlementaire controle" die aansluit bij wat andere Lidstaten ook doen. "Het zal de regering extra stimuleren om het onderste uit de kan te halen bij een nieuw Europees verdrag", aldus Van Dijk. Hij verwacht ook dat situaties als met het Oekraïne-referendum zich minder zullen voordoen als gevolg van een sterkere parlementaire legitimatie.

Senator Van Weerdenburg (PVV) gaf aan dat de indieners van het wetsvoorstel - naast Van der Staaij het toenmalige LPF-Tweede Kamerlid Herben - hiermee hun tijd ver vooruit waren. "Het onderwerp is actueler dan ooit." Het Nederlandse volk is de EU en haar verregaande bemoeienis met de Lidstaten in toenemende mate zat, stelde zij. "Tientallen jaren is de Europese Unie heilig beschouwd en is met het grootste gemak soevereiniteit overgedragen. Hiermee is pijnlijk aangetoond dat de EU haar eigen bureaucratische voortbestaan vooropstelt", aldus Van Weerdenburg. Volgens haar beginnen andere partijen dat nu ook schoorvoetend in te zien. Het is niet meer vanzelfsprekend dat een volgend EU-verdrag zomaar een twee derde meerderheid krijgt, aldus Van Weerdenburg die steun uitsprak voor het voorstel. Zij zag het als een extra barrière voor het weggeven van nog meer bevoegdheden aan de EU.

Senator De Graaf (D66), die ook namens de OSF sprak, vroeg zich af of het huidige artikel 91 van de Grondwet niet al voldoende waarborgen biedt als "slot op de deur" en of er wel een noodzaak is voor een tweede slot. De Staatscommissie-Thomassen had zich er ook al over gebogen, maar zag in alternatieven geen verbeteringen. Volgens De Graaf is het probleem veeleer dat de wet nu te restrictief wordt uitgelegd en is het vooral zaak een andere attitude te kiezen en ook te kijken naar verdragen die niet alleen in letter maar juist in geest afwijken van de grondwet en de ten grondslag liggende beginselen. "Lastig, maar niet onmogelijk", aldus de senator.

Ook senator De Graaf vroeg zich af waarom het voorstel alleen gaat over verdragen die de EU betreffen, en niet die met bijvoorbeeld de NAVO of de VN. De motivering van de indiener hiervoor overtuigde zijn fractie niet. Ook hij noemde het voorstel enerzijds te ruim (ook onbenulligheden) en anderzijds te beperkt (geldt bijvoorbeeld niet voor Raad van Europa en mensenrechtenverdragen). "Is het wel eerlijk ingrijpende handelsverdragen met een simpele meerderheid aan te nemen", zo vroeg hij zich af. De Graaf noemde het voorstel samenvattend weinig consistent en coherent en zag weinig reden voor dit extra slot.

Motie-Duthler: wetsvoorstel aanhouden en onderwerp onderbrengen bij Staatscommissie

Senator Duthler (VVD) complimenteerde de initiatiefnemer met diens vasthoudendheid, maar vroeg zich af voor welk probleem dit voorstel een oplossing is of het dan wel het beste antwoord is. "In 2006 gold het verdrag van Lissabon nog niet. Sindsdien is er een grotere betrokkenheid van de nationale parlementen ontstaan. De wereld is veranderd en de context ook", aldus Duthler. Zij stelde dat het wetsvoorstel eigenlijk gaat over de vraag of belemmeringen moeten worden opgeworpen om bevoegdheden over te dragen aan de EU. "Twee derde meerderheid is een hoge drempel." Het is de vraag of en hoeveel EU-verdragen zullen worden aangenomen bij die gekwalificeerde meerderheid, dat zou weleens erg kunnen tegenvallen, zo stelde zij. Senator Duthler maakte zich daarom zorgen over de effecten van de wet. De wet geeft volgens haar een negatief signaal af over de betekenis van Europa voor Nederland als stabiele machtsfactor. Maar tegelijkertijd moeten we de ogen niet sluiten voor de onvrede over de toegenomen invloed van de EU op de Nederlandse politiek, rechtsorde en samenleving.

Zij refereerde aan een eigen eerdere motie over onder meer de gevolgen van de toenemende invloed van Europa op Nederland. Die door de Eerste Kamer aangenomen motie riep het kabinet eerder op tot het instellen van een Staatscommissie herbezinning parlementair stelsel. Duthler diende vandaag in het debat een nieuwe motie in om het onderwerp van het initiatiefwetsvoorstel - "een van de puzzelstukjes die prima passen bij het groot onderhoud van het parlementair stelsel"- toe te voegen aan de opdracht van de binnenkort in te stellen Staatscommissie. "De VVD wenst zich niet op glad ijs te begeven en heeft grote aarzelingen. Maar om nu nee te zeggen tegen het voorstel en verder niets te doen, dat gaat mijn fractie ook wat ver." Daarom stelde zij voor de staatscommissie te verzoeken het instrument van het invoeren van een gekwalificeerde meerderheid in het onderzoek te betrekken en de verdere behandeling van het wetsvoorstel aan te houden totdat de staatscommissie haar rapport heeft uitgebracht.

Dit bracht senator De Graaf tot de opmerking dat een eerdere staatscommissie hier al naar gekeken heeft en van een nieuwe staatscommissie op dit punt weinig meer te verwachten maar volgens Duthler zijn de omstandigheden sindsdien met onder meer nieuwe instrumenten voor nationale parlementen behoorlijk veranderd.

Senator Lintmeijer (GroenLinks) had ook een groot aantal kanttekeningen bij het wetsvoorstel. Hij memoreerde dat de steun van de Staten-Generaal voor Europese verdragen altijd groot is geweest en vroeg naar de huidige urgentie en noodzaak van het voorstel nu de instituties zijn gevormd en bevoegdheden zijn overgedragen. Toetreding van nieuwe Lidstaten is volgens hem geen overdracht van bevoegdheden en zou dus niet onder het wetsvoorstel moeten vallen

Senator Lintmeijer noemde daarnaast het ontbreken van wederkerigheid inconsistent. Is de EU ondergeschikt en moet teruggeven altijd makkelijker kunnen? Dat komt ons vreemd over, aldus Lintmeijer. De senator gaf aan dat we niet blind moeten zijn voor tekortkomingen in het functioneren van Europa en de zorgen bij burgers hierover. De democratische legitimatie moet worden verbeterd, maar de oplossing is volgens hem de rol van het Europees Parlement te versterken, helderder kaders vanuit nationale parlementen mee te geven aan ministers, de voorbereiding van besluiten doorzichtiger te maken en daarmee voor meer legitimatie te zorgen. "Niet het sluitstuk is het probleem, maar het voortraject. Dan moet je aan andere knoppen draaien, dit voorstel werkt contraproductief. Breng Europa dichterbij, dat is wezenlijker dan drempels verhogen." Volgens Lintmeijer kunnen al slechts 26 van de 225 leden van het parlement besluiten tegenhouden en dat is geen aanlokkelijk beeld vanuit democratisch perspectief. Hij vreesde dat Nederland zich hiermee nog meer zou isoleren van Europa.

Senator Bikker (ChiristenUnie) noemde het verbazend dat de Europese Grondwet destijds in het Nederlandse parlement met gewone meerderheid van stemmen kon worden aangenomen. De zeggenschap van de Kamer is afgenomen. Er wordt daarom nu terecht gesproken over een fundamentele onevenwichtigheid, zo stelde zij. Daarbij verwees zij ernaar dat zestien landen in Europa een  verzwaarde parlementaire procedure kennen, een situatie waar we juist moed uit kunnen putten.

Zij toonde zich blij met het voorstel, maar erkende tegelijkertijd dat de perfecte oplossing vooralsnog niet lijkt te bestaan. De vraag is daarom: welke oplossing heeft de minste rafelranden?, zo stelde zij. Senator Bikker erkende dat ook andere verdragen invloed kunnen hebben op de constitutionele orde, maar toonde begrip voor de keuze van de initiatiefnemer om het voorstel te beperken tot alleen Europese verdragen. Ook vond de senator dat de wet  voor de toetreding van nieuwe Lidstaten zou moeten gelden. Senator Bikker concludeerde dat dit voorstel "de weg is met de minste hobbels."

Senator Köhler (SP) steunde het wetsvoorstel. Het argument dat het parlement nu al meer invloed heeft bij EU-voorstellen doet volgens hem niet af aan het belang van een verzwaarde meerderheid bij het overdragen van bevoegdheden. Bovendien grijpt overdracht van bevoegdheden met betrekking tot de EU heel diep in, zo stelde de senator.

Het grootste probleem voor zijn fractie noemde Köhler dat in Nederland 99% van onze soevereiniteit kan worden overgedragen met 51% van de stemmen. "Dat vinden wij eenvoudigweg onwenselijk", aldus senator Köhler. Bovendien heeft de grote motor achter de EU - Duitsland - ook zulke verzwarende bepalingen, zo stelde de senator. Köhler kon zich niet vinden in de motie-Duthler. "Waarom nog een nieuw rondje met vier jaar extra vertraging? Stem het voorstel dan gewoon af."

"Van der Staaij: het doel is niet een spaak in het wiel te steken"

Initiatiefnemer Van der Staaij wees er in zijn reactie op dat hij niet alleen staat met zijn voorstel. Zo werd volgens hem eerder op basis van motie-Jurgens in de Eerste Kamer al een grondwetswijziging geadviseerd. Ook wees hij op de staatscommissie-Thomassen die volgens hem in meerderheid een grondwetswijziging adviseerde. Hij zag dit als een steun in de rug voor zijn wetsvoorstel. Hij noemde het onbevredigend dat artikel 91 op geen enkel Europees verdrag is toegepast. De kritiek dat zijn wetsvoorstel Europese regelgeving zou frustreren wierp Van der Staaij van zich: "Het doel is niet: hoe kan ik een spaak in het wiel steken, maar wat is fair, wat is een eerlijke spelregel?" Zijn wetsvoorstel moet dan ook niet gezien worden als een motie van wantrouwen tegen de Europese Unie, maar een betere verankering van Europa in de Grondwet. Het doet recht aan het bijzondere belang van dit soort verdragen, zo stelde Van der Staaij.

De keuze om de wet louter voor EU-verdragen - en geen andere - te laten gelden verdedigde Van der Staaij doordat volgens hem de impact op onze rechtsorde onvergelijkbaar is ten opzichte van adere verdragen: ze gaat verder dan vrijwel alle andere supranationale organisaties. Hij verwees daarbij naar de combinatie van bevoegdheden van de EU en de rechtstreekse doorwerking van EU-besluiten. Bovendien maakt het huidige artikel 91 lid 3 het nog steeds mogelijk andere verplichtingen aan verzwaarde parlementaire toetsing te onderwerpen, aldus Van der Staaij. Het ontbreken van wederkerigheid verdedigde Van der Staaij met de opmerking dat de impact van het afstaan van bevoegdheden voor een soevereine staat groter is dan het terugkrijgen van bevoegdheden.

Van der Staaij wierp van zich dat Europa hiermee op slot gaat. "Er komt wel een extra slot op de deur. Dat kun je thuis ook hebben, maar dat betekent niet dat er niemand meer binnenkomt en uitgaat, maar het is wel een extra veiligheid." Bovendien wees hij erop dat een groot aantal Europese landen al zo'n verzwaarde goedkeuring hebben. "Dan zou Europa allang op slot moeten zitten", aldus Van der Staaij, en dat is niet het geval. Volgens hem valt de Brexit als zodanig niet onder zijn wetsvoorstel - "dit zou het recht tot uittreding ondermijnen"- maar kunnen eventuele institutionele aanpassingen als gevolg van de Brexit wel onder de verzwaarde procedure vallen, technische wijzigingen niet.

Van der Staaij zag geen heil in het voorleggen van de thematiek van zijn wetsvoorstel aan de nieuwe Staatscommissie. Volgens hem betreft zijn wetsvoorstel een beperkte wijziging die los staat van de onderwerpen die de staatscommissie zal behandelen. Hij zou het jammer vinden als dit weer voor vertraging zou zorgen. Bij wijze van compromis stelde Van der Staaij voor zowel over te gaan tot tweede lezing in het parlement als de staatscommissie het onderwerp mee te geven zodat vaart kan worden gemaakt. "Als je wacht tot het ijs nog dikker wordt, dan  kom je nooit aan schaatsen toe", aldus Van der Staaij.

Minister Plasterk sprak van een ingrijpende verandering in de verhoudingen en wees erop dat de regering het wetsvoorstel steeds heeft ontraden. De reden daarvoor is onder meer dat het voorstel de internationale positie van Nederland zou verzwakken en Europese besluitvorming bemoeilijken. Het zal in Europa worden opgevat als een negatief signaal. Plasterk wees er daarnaast op dat in nabije landen als België, Duitsland en Frankrijk een gewone meerderheid voldoende is. En hij noemde het instrument van een referendum al een additioneel slot op de deur. Dat een derde van een Kamer kan blokkeren dat er nog een verdrag wordt gesloten is volgens Plasterk onverstandig. "Het wordt dan lastig om nog verstandig verdragen te sluiten."

Minister Plasterk stelde in reactie op de motie-Duthler dat de relatie met Europa al onderdeel uitmaakt van de opdracht van de nog in te stellen staatscommissie. Hij zegde wel toe de motie onder de aandacht te brengen van de leden van de staatscommissie.