Dinsdag 20 februari debatteerde de Eerste Kamer met minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over het opnemen van een algemene bepaling in de grondwet.
Het gaat om een wetsvoorstel om aan het begin van de grondwet een algemene bepaling toe te voegen die aangeeft dat de grondwet de democratische rechtsstaat en de grondrechten garandeert. Op 14 februari 2012 nam de Eerste Kamer de motie-Engels (D66) c.s. (EK 31.570, B) aan over het opnemen van een algemene bepaling in de grondwet waarin wordt uitgedrukt dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Met dit wetsvoorstel geeft het kabinet uitvoering aan deze motie. De algemene bepaling die volgens dit wetsvoorstel aan de grondwet zou moeten worden toegevoegd luidt, na amendering in eerste lezing in de Tweede Kamer: "De grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat."
Uiterlijk vrijdag 2 maart zal de minister nog in een brief reageren op de beoordeling van de normatieve werking van de algemene bepaling door de Raad van State en het College voor de Rechten van de Mens, naar aanleiding van een vraag van senator Sini (PvdA).
De stemming over het wetsvoorstel is voorzien voor dinsdag 6 maart.
Impressies van het debat
Senator Van Hattem (PVV) ging in zijn bijdrage in op de Memorie van toelichting bij het wetsvoorstel. De Memorie van Toelichting plaatst de voorgestelde grondwetsregel in een internationale context en stelt onder meer: "De rechtsstaat, de democratie en de mensenrechten zijn de drie pijlers van de Raad van Europa." Van Hattem wilde van de minister weten of een supranationale organisatie waarin onder andere het islamitische Turkije als lid mede de dienst uitmaakt als maatstaf moet dienen voor onze Grondwet en de genoemde pijlers in het bijzonder. Ook vroeg hij wat de verwijzing naar het Handvest van de Grondrechten van de Europese Unie toevoegt aan de Nederlandse grondwet. Hij noemde de EU-beginselen over democratie en vrijheid, als Brussels bolwerk van ongekozen eurocraten, ongeloofwaardig. De grondwet heeft deze context niet nodig, aldus Van Hattem. Hoe wordt het pluralistisch karakter van een democratie gegarandeerd ten opzichte van bijvoorbeeld een wethouder die haar stad tot republiek wil uitroepen als de democratische voorkeur van de kiezer haar niet bevalt, wilde Van Hattem vervolgens weten. Met betrekking tot de vrijheid van meningsuiting vroeg hij wat de meerwaarde in de praktijk is voor islam-kritische cartoonisten en politici. Genieten zij met deze algemene bepaling grondwettelijk meer bescherming tegen vervolging, vroeg de PVV-senator.
Senator Engels (D66) stelde dat de beginselen van de democratische rechtsstaat slechts impliciet, niet systematisch en onvolledig in de grondwet terug te vinden zijn. Het in de grondwet expliciteren van deze principes versterkt de normativiteit en daarmee de waarborgfunctie daarvan, aldus Engels. Aanvankelijk luidde de tekst van het wetsvoorstel: "De grondwet waarborgt de democratie, de rechtsstaat en de grondrechten". Bij amendement is de tekst gewijzigd naar: "De grondwet waarborgt de grondrechten en de democratische rechtsstaat". De D66-fractie begrijpt de keuze voor een stringent geformuleerde bepaling. De gekozen uitwerking roept echter meer vragen op dan dat deze de betekenis van het principe van de democratische rechtsstaat verduidelijkt, aldus Engels. Hij vraagt zich af of de formulering 'Nederland is een democratische rechtsstaat' niet aantrekkelijker zou zijn geweest. Ook vraagt hij zich af of de optimale balans, die de regering zegt na te streven tussen enerzijds het verstevigen van de institutionele, organisatorische en waarborgfunctie van de grondwet en anderzijds het sobere karakter van de grondwet, niet meer bereikt zou zijn als gekozen was voor de formulering 'Nederland is een democratische rechtsstaat'.
Senator Lintmeijer (GroenLinks) wees erop dat de bepaling voor Artikel 1 komt te staan en zo een overkoepelend karakter heeft. Daarmee kan de algemene bepaling richtinggevend zijn voor de wijze waarop we de grondwet interpreteren en de wetgever behoeden voor het deconstitutionaliseren van artikelen die grondrechten vastleggen en de democratische rechtstaat verankeren, aldus Lintmeijer. Wel constateerde hij dat het kabinet daarbij geen ondergrens aangeeft. Hij vroeg de minister of zij nog eens precies kan uitleggen welke vormen van deconstitutionalisering het kabinet voor ogen heeft, die niet wenselijk zouden zijn en een betere bescherming krijgen met dit wetsvoorstel. Het in de grondwet nog eens extra borgen dat we niet die kant uitwillen en uiting geven aan de 'geworteldheid' van onze rechtstaat is in die context van meer dan symbolische waarde, zei Lintmeijer. De GroenLinks-fractie deelt de opvatting van de indieners van de motie en het kabinet dat een algemene bepaling voor afgaand aan Artikel 1 daarvan een betere manifestatie is dan een preambule die als zodanig geen onderdeel uitmaakt van de Grondwet. Nederland heeft geen grondwet van grote woorden en meeslepende vergezichten, aldus Lintmeijer. Hij wilde van de minister weten waarom het kabinet er niet voor kiest om toekomstige verandering van de algemene bepaling niet aan een zwaarder regime te onderwerpen dan een 'gewone' verandering van de grondwet. Dat zou de algemene bepaling extra betekenisvol maken volgens de GroenLinks-senator.
Senator Sini (PvdA) wees erop dat met de verankering van de kernbeginselen democratie, rechtsstaat en mensenrechten Nederland het voorbeeld volgt van Europese landen als Noorwegen en Zweden. De PvdA-fractie kan zich vinden in het doel van de algemene bepaling als een ongenummerd artikel dat aan hoofdstuk 1 van de grondwet voorafgaat. De verankering van de grondrechten en de democratische rechtsstaat in de grondwet is in de ogen van de PvdA geenszins overbodig en staat het sobere karakter van de Grondwet niet in de weg. Wel had de PvdA-fractie graag gezien dat de formulering aangevuld was met de pijler menselijke waardigheid, zoals aanbevolen door de Staatscommissie Thomassen. Sini wilde van de minister weten waarom hier niet voor gekozen is. Ook vroeg hij de minister of zij wilde uitleggen waarom het sobere karakter in haar ogen zwaarder weegt dan de voordelen van een algemene bepaling die de betekenis van de normativiteit en de rechtskracht voor de burger zou kunnen versterken. Tot slot wilde hij van de minister weten wat zij vindt van het oordeel van de Raad van State en het College voor de Rechten van de Mens dat het voorstel een enigszins ambitie-loze indruk maakt en dat het richtinggevend en normatieve karakter ervan gering is.
Senator Van Bijsterveld (CDA) gaf aan dat de leden van de CDA-fractie niet principieel tegen een dergelijke verankering zijn, zoals zij tijdens de schriftelijke behandeling ook al naar voren hebben gebracht. Wel is de CDA-fractie van oordeel dat die verankering inhoudelijke betekenis moet hebben. Het is ook de taak van de grondwetgever te waken voor materiële devaluatie van de grondwet, aldus Van Bijsterveld. De leden van de CDA-fractie hebben zwaarwegende bedenkingen over de normatieve betekenis en de reikwijdte van deze algemene bepaling. Van de huidige concrete materiële bepalingen in de grondwet gaat al een grote normatieve werking uit. Zij vormen zelf een argumentatiedrempel voor verandering. Van Bijsterveld vroeg de minister of zij dit anders ziet. Ook worden naar het oordeel van de CDA-fractie de status en functies van de bepaling onvoldoende geëxpliciteerd. Tot op heden heeft Van Bijsterveld geen concrete handvatten uit de algemene bepaling kunnen herleiden, die de grondwetgever en de wetgever ter beschikking zouden staan bij door hen te maken afwegingen. De CDA-fractie is dan ook nog niet overtuigd van nut en noodzaak van het wetsvoorstel.
Senator Köhler (SP) vindt het positief dat uiteindelijk, in de lijn van de Staatscommissie en de motie-Engels, in de grondwet het begrip "democratische rechtsstaat" wordt opgenomen. Maar verder is de tekst weinig duidelijk, volgens hem. Waar de staatscommissie voorstelde dat de overheid de grondrechten waarborgt, als een normatieve tekst, wordt nu gesteld dat de Grondwet de grondrechten waarborgt. Daar heeft de SP-fractie enkele kanttekeningen bij. In de eerste plaats dat de grondwet te weinig waarborgen biedt zolang de rechter formele wetten niet aan de grondwet mag toetsen. Een tweede kanttekening is dat de grondwet, ook na de toevoeging van het recht op een eerlijk proces en op toegang tot de rechter, niet alle belangrijke grondrechten bevat. Een derde kanttekening van Köhler betreft de legaliteitsvereiste. In het nu voorliggende voorstel tot wijziging van de grondwet, komt dit punt helemaal niet voor. Hij vroeg de minister of het toch niet goed zou zijn om het legaliteitsbeginsel expliciet in de grondwet op te nemen. De eindafweging van de SP is dat de fractie zal instemmen met het voorstel onder het motto 'beter iets dan niets'.
Senator Duthler (VVD) stelde vast dat nieuw is dat met deze bepaling wordt vastgelegd dat dit kernbeginselen zijn van de Nederlandse samenleving. De VVD-fractie had vooral vragen over de toegevoegde waarde van deze bepaling. Waarom is het nodig, aldus Duthler. Zij vroeg de minister of het niet vooral een symbolisch karakter heeft. Daar hoeft op zichzelf niets mis mee te zijn, zei Duthler. Ze gaf aan nu erg op zoek te zijn naar redenen om voor het voorstel te zijn. Ook vroeg Duthler aan de minister welke waarborg deze bepaling nog meer zal bieden dan nu al het geval is De VVD-fractie vond het verder opvallend dat de bepaling geen nummer krijgt, en wilde van de minister weten wanneer en door wie een beroep kan worden gedaan op deze bepaling. Ook de wetgevingskwaliteit zal meewegen bij het uiteindelijke standpunt van de VVD. Tot nu toe heeft de VVD nog geen overtuigend antwoord gehoord op de nut en noodzaak van het voorstel.
Senator Schalk (SGP) herhaalde nog eens hoe de SGP kijkt naar wijzigingen van de grondwet, namelijk: 'Er iets uithalen zou alleen moeten gebeuren als dat weloverwogen is, en als duidelijk is wat de gevolgen zijn. Iets er in stoppen moet zorgvuldig en alleen als het echt nodig is'. Hij vroeg de minister waarom de grondrechten in de grondwet moeten worden opgenomen. Een grondwet veronderstelt toch al dat er regels en grondrechten zijn? Waarom zou je dat nog moeten benoemen, vroeg Schalk. Hij noemde dit argument een 'typische dooddoener'. Volgens de SGP-fractie moeten we niet iets in de grondwet stoppen dat er niet in hoort, niets toevoegt en vooral verwarrend werkt. Vervolgens vroeg hij de minister of zij kan uitleggen hoe de grondwet de democratische rechtstaat in de praktijk kan waarborgen. Wetten, dus ook de grondwet, waarborgen niets. Ze regelen, ze geven rechten en benoemen plichten. Schalk eindigde zijn inbreng met een pleidooi voor een preambule. Dat zou veel meer recht doen aan de intenties om duidelijk te maken wat de grondwet is en hoe deze functioneert in onze rechtsstaat, aldus Schalk. Zoals het voorstel nu voorligt, zal de SGP niet instemmen.
Senator Bikker (ChristenUnie) ziet in het toevoegen van deze algemene bepaling een klein, maar waardevol stapje. Het brengt tot uitdrukking dat de Grondwet het fundament is van de staatsinrichting, door het waarborgen van de democratische rechtsstaat en de grondrechten, aldus Bikker. Zij benoemde dat in Nederland de bevochten vrijheden van betekenis zijn geweest bij het ontstaan en de inrichting van ons staatsbestel. Die geschiedenis levend houden geeft de grondwet een diepere fundering. De democratische rechtsstaat staat niet op zich. Bikker nodigde de minister uit om juist die geschiedenis levend en toegankelijk te houden. De grondwet brengt zeer impliciet en onvolledig tot uitdrukking dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Het zijn deze en andere bepalende momenten in de geschiedenis van Nederland die de ChristenUnie in gedachten heeft bij het pleiten voor een preambule bij de grondwet. Bikker vroeg de minister beknopt te benoemen wat de winst is van deze 'magere variant' ten opzichte van het voorstel van de staatscommissie. Nederland is een democratische rechtsstaat, dat waarborgt de grondwet. Evenals dat die grondwet de grondrechten waarborgt, betoogde Bikker. Van de minister wilde zij weten wat dat waarborgen inhoudt. Zij sprak de zorg uit of de wetgever in formele zin altijd deze waarborg is, als er politieke winst te behalen valt. Bikker vroeg de minister hoe zij dat ziet.
Reactie van minister Ollongren (Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties)
Minister Ollongren betoogde dat de grondwet belangrijk is voor dit kabinet. Ze verwees naar het regeerakkoord waarin staat dat de grondwet geen symbolisch relict uit het verleden is. Ollongren noemde het 'bijna opmerkelijk' dat een dergelijk bepaling er nog niet in staat. De juridische status van de algemene bepaling is gelijk aan de andere bepalingen in de grondwet. Het draagt bij aan versterking aan de grondrechten en de democratische rechtsstaat. De algemene bepaling verzwaart de bewijslast, bijvoorbeeld bij codificatie van nieuwe bepalingen, aldus de minister. Doel, functie en meerwaarde van de algemene bepaling zijn bepalend geweest voor het karakter.
Op de vraag waarom niet gekozen is voor preambule, antwoordde Ollongren dat een algemene bepaling juridisch bindend is. Het blijft een sobere formulering die kort en bondig uitdrukt wat intentie is. Het nadrukkelijk opnemen van de grondrechten sluit aan bij nationale en internationale verdragen, aldus de minister.
Een aantal senatoren vroeg naar de waarborgfunctie van de bepaling. Deze is niet absoluut, zei Ollongren, maar het is volgens haar wel een extra horde om te nemen wanneer nieuwe voorstellen worden gedaan. Ten aanzien van het opnemen van het legaliteitsbeginsel, antwoordde de minister dat het opnemen van meer deelelementen al snel de vraag om afbakeningscriteria oproept. Volgens haar zijn er zijn voldoende bepalingen in de Grondwet waaruit het legaliteitsbeginsel kan worden afgeleid.
In antwoord op vragen naar de meerwaarde van deze algemene bepaling, antwoordde de minister tot besluit dat de bepaling articuleert wat onderliggend is aan de grondwet en het interpretatief kader dat de bepaling kan bieden. In die zin geeft de algemene bepaling wel richting, aldus de minister.
Deel dit item: