Beleidsdebat verhouding centrale en decentrale overheden



De Eerste Kamer hield dinsdag 11 mei een beleidsdebat met minister Ollongren van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de verhouding tussen de centrale overheid (het rijk) en de decentrale overheden, zoals provincies, waterschappen en gemeenten. De Kamer stemt dinsdag 18 mei over drie ingediende moties.

Beleidsdebat verhouding centrale en decentrale overheden
Grotere versie foto

De aanleiding voor dit debat is enerzijds een terugblik op decentralisaties en anderzijds signalen van met name gemeenten dat zij niet altijd in staat zijn door het Rijk naar gemeenten afgestoten taken te vervullen met het daarvoor beschikbaar gestelde budget. Hierdoor komen andere gemeentelijke taken onder druk staan.

Omdat gemeenten slechts zeer beperkte mogelijkheden hebben hun inkomsten te vergroten, raakt de vraag naar de balans tussen taken, bevoegdheden en financiering direct aan de uitvoerbaarheid van wetgeving en daarmee aan één van de primaire beoordelingscriteria van de Eerste Kamer. Daarnaast is de vraag aan de orde hoe democratische controle mogelijk is wanneer veel taken bovengemeentelijk worden uitgevoerd in steeds andere regionale verbanden.

De senatoren richtten zich in het debat met name op twee onderwerpen. Allereerst toonden zij zich bezorgd over de financiële situatie bij veel gemeenten die sinds de decentralisaties op het gebied van jeugd, zorg en werk in 2015 met tekorten kampen. Ten tweede maakten senatoren zich ook zorgen over een toename van allerlei gemeenschappelijke regionale samenwerkingsverbanden die zich onttrekken aan democratische controle.

Overkoepelend was de Kamer eensgezind van mening dat er de afgelopen jaren te veel naar het systeem was gekeken en niet naar de menselijke maat in de uitvoering van beleid. Daarop reflecterend zeiden de woordvoerders dat de menselijke maat weer centraal moet komen te staan in het bestuur.

Moties

In het debat zijn drie moties ingediend:

De eerste motie, van senator Van der Linden (Fractie-Nanninga), verzoekt de regering om in de begroting Binnenlandse Zaken voor 2022 een voorstel op te nemen voor een andere verdeling van subsidiegelden uit hoofde van de WFPP, waarbij ook lokale politieke partijen net als landelijke politieke partijen op een evenredige manier aanspraak kunnen maken op WFPP-subsidie. Deze motie is door de minister ontraden.

De tweede motie, eveneens van senator Van der Linden (Fractie-Nanninga), verzoekt de minister om de geplande opschalingskorting te schrappen en in plaats daarvan in te zetten op de menselijke maat als uitgangspunt van beleid voor decentrale overheden. Ook deze motie is door de minister ontraden.

De derde motie, van senator Koole (PvdA), spreekt de wens uit dat de versterking van positie van de minister van Binnenlands Zaken en Koninkrijksrelaties als hoeder van democratisch gelegitimeerde medeoverheden binnen het rijksbestuur tijdens de lopende kabinetsformatie aan de orde wordt gesteld en verzoekt de Kamervoorzitter deze wens over te brengen aan de informateur.

Impressie van het debat

GroenLinks-senator Van Gurp stelde als eerste spreker in het debat dat de decentralisatie van de jeugdzorg uit 2015 en de financiële situatie van gemeenten niet goed zijn. Hij wees erop dat de volgende decentralisatie zich aandient, die van de Omgevingswet. Van Gurp stelde overigens ook vast dat het op sommige plekken wel goed gaat. Tegelijkertijd is het volgens hem helder dat er betere afspraken moeten komen. Van Gurp behandelde drie thema's die spelen bij de problemen van decentralisatie: structuur, financiën en bestuur. Ten aanzien van het eerste thema, de structuur, wees hij op het 'one size fits all '-model. Volgens Van Gurp gaan met name kleine gemeenten gebukt onder het verzamelde gewicht van het takenpakket dat ze erbij hebben gekregen. Hij stelde dat de oplossing van meer regionale samenwerking tamelijk goed lijkt te werken. De keerzijde daarvan is echter dat op die regionale samenwerking geen democratische controle is. Een andere manier om ernaar te kijken is denken in differentiatie: wat decentraliseer je en naar wie? Over het tweede thema, financiën, zei Van Gurp dat de gemeenten ervaren dat ze te weinig geld hebben om de taken uit te kunnen voeren. Dit leidt volgens hem tot kaalslag, soms in het sociale domein zelf, maar vaker op terreinen zoals bibliotheken, cultuur en openbaar groen. Hij vroeg de minister of het niet beter was voor een bestendiger financiële systematiek te kiezen, zoals het vergroten van de mogelijkheden voor gemeenten om zelf belasting te heffen. Het derde thema, bestuur, wringt op het landelijk niveau, zo betoogde Van Gurp. De minister is weliswaar stelselverantwoordelijk, maar heeft verder niets te zeggen over decentralisaties behalve als die toevallig in haar portefeuille zitten, zoals de Omgevingswet.

Voor PVV-senator Van Hattem staat de positie van de volksvertegenwoordiger centraal in dit debat. De democratische sturing en controle is cruciaal en daaraan schort het momenteel behoorlijk, aldus Van Hattem. Van bijvoorbeeld 'tafels', 'deals' en overleg in energieregio's is niet inzichtelijk welke inbreng door welke organisatie is geleverd. Van Hattem vroeg de minister of zij kon aangeven wat zij gaat doen om de informatievoorziening aan volksvertegenwoordigers structureel te verbeteren. Ook wilde hij weten of de minister bereid is volksvertegenwoordigers een rol te geven in het Interbestuurlijk Programma (IBP), een samenwerking tussen rijk, gemeenten, provincies en waterschappen, of beter nog, af te stappen van het IBP, aldus Van Hattem. Een ander voorbeeld waar het volgens hem ontbreekt aan democratische controle is het Veiligheidsberaad, het gezamenlijke overleg van de voorzitters van de veiligheidsregio's. Burgemeesters vallen in het Veiligheidsberaad buiten democratische controle omdat zij deelnemen namens de veiligheidsregio's. Van Hattem vroeg of de minister kon aangeven dat schaalvergroting effectief is. Volgens hem lijken ook grote gemeenten in de praktijk tegen uitvoeringsproblemen aan te lopen. Van Hattem bepleitte tot besluit dat gemeenten door het rijk niet gedwongen worden huizen te reserveren voor vreemdelingen met een verblijfsstatus. Hij vroeg de minister hoe zij dit gaat veranderen

SP-senator Kox herinnerde de minister aan een motie uit 2012 waarin de Eerste Kamer de wens uitspreekt dat het toenmalige kabinet-Rutte II met een integrale visie op de modernisering van de bestuurlijke organisatie van Nederland zou komen. Die visie is er nog steeds niet, aldus Kox. Hij wees er verder op dat veel gemeenten door een nieuw kabinet uit de financiële tekorten gered moeten worden. Lokaal zijn de sterk stijgende lasten voor burgers en de verschraling van voorzieningen het effect van de huidige tekorten. Die tekorten leiden tot uitholling van de financiële positie van gemeenten. Kox vroeg de minister hoe zij haar eigen beleid van de afgelopen jaren beoordeelt als dit de effecten zijn. Volgens hem heeft zijn partij altijd gewaarschuwd voor wijzigingen in het bestaande stelsel. De SP is volgens Kox dissident in de gedachten over de verhouding tussen centrale en decentrale overheden. Dat begon al met afstoten van overheidstaken door privatisering in de jaren negentig die lokaal vooral negatieve effecten had waartegen de SP zich verzette en vervolgens de toenemende verzakelijking, aldus Kox. Volgens hem is groter bovendien niet altijd beter in het geval van gemeentelijke herindelingen. Uit analyses blijkt volgens Kox dat gemeenteraadsleden de zwakste positie hebben in ons democratische stelsel. Het is volgens hem daarom de plicht van de Eerste Kamer en die van een nieuw kabinet om er alles aan te doen om de positie van de gemeenteraadsleden te versterken.

PvdA-senator Koole sloot zich aan bij de eerdere sprekers en zei dat er op decentraal niveau een democratische crisis is. Volgens hem is het beroerd gesteld met de lokale politiek. Momenteel valt bovendien 60% van de samenwerkingsverbanden buiten de Wet gemeenschappelijke regelingen (Wgr). Koole vroeg hoe de minister hier tegenaan kijkt. Ook al worden er her en der stappen in de goede richting gezet, het wordt volgens hem over het algemeen slechter, vooral door de toenemende regionalisering waarbij de gemeenteraden het nakijken hebben. Ook zit er geen regie op de regionalisering, aldus Koole. Hij poneerde vijf stellingen, waaronder de stellingen dat regionalisering leidt tot depolitisering en bevoogding door het rijk, dat regionalisering ten koste gaat van afweging van deelbelangen en dat regionalisering heeft geleid tot een ratjetoe waardoor raadsleden op een grote achterstand worden gezet. Koole wilde weten of de minister dit een wenselijke situatie acht. Verder stelde Koole dat een gekozen volksvertegenwoordiger aanwezig hoort te zijn op het niveau van besluitvorming. Gemeentelijke samenwerking beperken tot beleidsarme onderwerpen is hiervoor een oplossing. Hij vroeg of de minister het met hem eens is dat hiervoor een doordacht plan nodig is. Als vijfde stelling poneerde Koole dat een sterke positie van een coördinerend minister gewenst is. Het ligt volgens Koole voor de hand die positie te beleggen bij de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Tot besluit zei Koole dat juist de volksvertegenwoordiger aan de bel moet kunnen trekken als hij signalen van misstanden krijgt uit de samenleving.

Volgens D66-senator Van der Voort is vertrouwen in de overheid cruciaal voor de samenleving als geheel: de markt en de zelfredzaamheid kennen grenzen. Hij bepleitte publieke waardencreatie. D66 staat en stond nog steeds achter de gedachte van decentralisaties. Dat neemt niet weg dat Van der Voort zich wel zorgen maakt om de problemen in de jeugdzorg. Hij denkt dat door aanpassingen in de uitvoering de gestelde doelen alsnog kunnen worden gehaald. De huidige wetgeving borgt geen minimum kwaliteitsniveau. Volgens Van der Voort is dat wel wenselijk. Hij ging voorts uitgebreider in op drie onderwerpen: kennis en expertise, financiën en regio-indeling en samenwerkingsverbanden. Ten aanzien van kennis en ervaring ziet hij die wel toenemen bij ambtenaren en raadsleden, maar daarvoor is wel tijd nodig. Hij vroeg of de minister een rol voor de centrale overheid ziet om dat kennisniveau omhoog te krijgen. Met betrekking tot de financiën zei Van der Voort dat de praktijk laat zien dat het financiële voordeel te vroeg is ingeboekt. Hij wilde weten hoe de minister om gaat met de huidige financiële tekorten en welke lessen getrokken worden voor nieuwe decentralisaties. Ook wilde hij in navolging van GL-senator Van Gurp weten of het innen van belastingen ook deels gedecentraliseerd kan worden. Ten aanzien van het derde onderwerp stelde Van der Voort dat een gemeente gemiddeld in 33 regioverbanden betrokken is. Het probleem hierbij is, zoals ook al door eerdere sprekers benoemd, het democratische tekort. Hij wilde weten of de minister een sterke rol ziet voor de provincie ten opzichte van die regioverbanden. Tot slot wilde hij weten of de minister bereid is om een coördinerende rol te nemen in toekomstige decentralisatiewetgeving.

De VVD-senator Van der Burg stelde dat juist bij een sterkere overheid gekeken moet worden naar de eerste overheid is: de gemeente. Dat is het niveau waar burger en overheid elkaar het meeste ontmoeten, aldus Van den Burg. Volgens hem is de taakstelling die gekoppeld is aan de drie decentralisaties in 2015 niet realistisch gebleken. Feit is dat veel gemeenten op sociaal terrein met grote tekorten kampen. Kleinere gemeenten zijn bovendien minder flexibel om problemen op te pakken dan grote gemeenten. Van der Burg bepleitte investeren in de lokale overheid. Volgens hem is de democratische legitimatie op sommige punten hersteld. In de zogenoemde metropoolregio's zijn bijvoorbeeld afvaardigingen van de verschillende betrokken gemeenteraden vertegenwoordigd bij de metropoolregio. Een aantal verantwoordelijkheden ligt centraal. Het rijk waarborgt de minimumnormen en -rechten, zorgt voor toereikende financiële middelen en is verantwoordelijk bij fouten in het stelsel. Volgens Van der Burg hoort de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties hoeder te zijn van de decentralisaties. Zonder de handtekening van de minister zou je eigenlijk niet moeten decentraliseren, aldus Van der Burg.

ChristenUnie-senator Verkerk concentreerde zich op de architectuur van de decentralisaties: wie doet wat, wie geeft vorm aan de decentralisaties en welke bestuurslaag is verantwoordelijk voor wat? Volgens Verkerk moet de hogere bestuurslaag problemen oplossen die een lagere laag niet kan oplossen. Dit gaat nog niet goed. Hij vroeg de minister of zij deze 'verticale' problematiek herkende en of zij het met hem eens is dat deze problematiek in kaart moet worden gebracht en hiervoor oplossingen moeten komen. Ook Verkerk maakte zich zorgen over de democratische controle. Volgens hem is ook hier sprake van de fundamentele vraag naar de organisatie van verantwoordelijkheden, niet alleen verticaal, ook horizontaal. Hij vroeg de minister of zij zicht heeft op de verschillende vormen van regiovorming. Ook vroeg hij in hoeverre het wenselijk is dat er meer uniformiteit komt, welke rol de provincie hierin moet spelen en welke rol de minister wil en moet spelen. Volgens Verkerk betekent meer ruimte voor lagere overheden ook dat meer maatwerk geleverd kan worden. De andere kant van de medaille is dat er meer verschillen kunnen ontstaan tussen gemeenten en regio's. De systeemverantwoordelijke, de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dient ongelijkheid te voorkomen, aldus Verkerk. Uiteindelijk gaat het om een dienstbare overheid waarbij de mens centraal staat en niet het systeem, besloot hij.

Senator Van der Linden (Fractie-Nanninga) ging in zijn bijdrage in op drie hoofdthema's: menselijke maat, financiële middelen en mogelijkheden. De menselijke maat is volgens Van der Linden essentieel om macht en tegenmacht goed te organiseren, maar is inmiddels ondergeschikt gemaakt aan de wensen van de overheid. De bestuurslaag die het dichtst bij inwoners staat, de gemeente, is steeds verder van de burger komen te staan door schaalvergroting, zoals in het onderwijs, de zorg en de woningbouw. En ook de gemeenten zelf door fusies en gemeentelijke herindelingen, zo betoogde Van der Linden. De democratische gevolgen van die schaalvergroting zijn volgens hem merkbaar. Hoe groter de gemeente, hoe minder stemmers bij de lokale verkiezingen. Hij bepleitte dat ook lokale partijen, net zoals landelijke politieke partijen, financiële ondersteuning krijgen van het ministerie van Binnenlandse Zaken voor onder meer opleiding van lokale politici. Daarnaast zei hij dat de zogenoemde geplande 'opschalingskorting'[1] structureel van tafel moet en bepleitte hij het invoeren van een afschalingsbonus voor gemeenten die kleinschaliger gaan werken. Alleen maar meer geld voor gemeenten is ook niet de oplossing, volgens Van der Linden. Volgens hem is er lokaal ruimte voor een efficiëntere en goedkopere bedrijfsvoering. De roep om geld van gemeenten gaat overigens hoofdzakelijk om geld voor beleid en niet om geld voor bedrijfsvoering. Ten aanzien van de mogelijkheden voor verbeteringen wijst hij op de woningbouw, die momenteel erg duur is vanwege het binnenstedelijk bouwen. Hij vroeg de minister welke mogelijkheden zij ziet om die impasse te doorbreken. Een tweede mogelijkheid voor verbetering is de complexe jeugdzorg. Moeten we niet gewoon concluderen dat we dat anders moeten organiseren, vroeg hij. Laagdrempelige zorg in de wijk: ja, maar complexe zorg, nee.

CDA-senator Rombouts zei dat hij meer geloof hecht aan veranderingen in de bestuurscultuur, dan in structuurveranderingen. Hij bepleitte zelfreflectie door de Kamer in het debat: kijken wat de Eerste Kamer kan doen om de verhouding tussen centraal en decentraal te verbeteren. Zoals centraal kaders stellen en daarna loslaten, bemoedigen in plaats van ontmoedigen. Voor de scheppende macht zijn volksvertegenwoordigers vaak niet toegerust, volgens Rombouts. Het scheppende werk kunnen volksvertegenwoordigers volgens hem gerust overlaten aan deskundigen, onder regie van de uitvoerende macht zoals Gedeputeerde Staten en Colleges van Burgemeester en Wethouders. Laat iedereen doen waar hij goed in is, aldus Rombouts. Met betrekking tot de zelfreflectie zei Rombouts dat gemeenten er de afgelopen jaren tal aan taken bij hebben gekregen zonder dat bijvoorbeeld ook door de Eerste Kamer is nagedacht of de gemeenten dat er qua uitvoering wel bij konden hebben. De les die hij de afgelopen jaren geleerd heeft is dat de Eerste Kamer in de toekomst scherper moet toezien op uitvoerbaarheid van dergelijke decentralisaties. Ook is Rombouts met senator Van der Linden van mening dat de opschalingskorting moet worden afgeschaft.

Volgens senator Otten (Fractie-Otten) is Nederland toe aan een rigoureuze reorganisatie van het bestuur. De enige sector die is gegroeid onder de kabinetten-Rutte is de collectieve sector, aldus Otten. Er zijn vier bestuurslagen, maar daarnaast ook nog vele honderden gemeenschappelijke regelingen, vaak ook zonder noemenswaardige democratische legitimatie. Otten wees op de door de Raad van State benoemde 'decentralisatieparadox': als taken decentraal worden belegd, wordt dat vaak weer opgeschaald naar regionale samenwerking. Hij zag vier ontwikkelingen: enorme schaalvergroting bij gemeenten door herindeling en fusies; een oerwoud aan gemeenschappelijke regelingen; het rijk dat taken bij gemeenten neerlegt die die taken vervolgens regionaal gaan organiseren; en de provincies die zich herbezinnen op hun taken. Hij bepleit het opheffen van de twaalf provincies met daarvoor in de plaats vijf districten. Deze vijf districten krijgen districtsparlementen, met een gekozen bestuur. De gekozen leden van de districtsparlementen worden goed betaald. Op die manier wordt het partijkartel volgens Otten effectief aangepakt. De rol van de Eerste Kamer kan dan ook worden overgenomen door een constitutioneel hof. Vervolgens wordt het oerwoud aan gemeenschappelijke regelingen tegen het licht gehouden. De regelingen die overblijven vallen toe aan de districten. Nederland is veel te ingewikkeld geworden, op allerlei gebieden, aldus Otten. Daarbij kost het bestuur enorm veel geld. Daarom is het nu tijd om deze reorganisatie te starten. Deze boodschap geeft Otten mee aan de formerende partijen.

Senator Nicolaï (PvdD) vroeg of het adagium 'decentraal waar dat kan, centraal waar het moet' nog wel van deze tijd is. Hij gaf als voorbeeld het moeten verdwijnen van een deel van de veestapel: dat vereist landelijke regie. De vrijgekomen grond zal worden gebruikt voor natuur en woningbouw: dat vereist eveneens landelijke regie. Voldoen aan de klimaatopgave vraagt om landelijke bouweisen. Wie zijn gezonde verstand gebruikt, ziet dat veel meer landelijk geregeld moet worden, aldus Nicolaï. Hij noemde het adagium waarbij het primaat bij de decentrale overheid ligt 'een beetje achterhaald'. Volgens Nicolaï treft ook de Eerste Kamer blaam. De Kamer ging akkoord met wetten die de toets van de uitvoerbaarheid eigenlijk niet konden doorstaan. Zulke wetten hadden niet door de Eerste Kamer goedgekeurd mogen worden, zo zei hij. Nicolaï vroeg of de minister bereid was een onafhankelijke toets op te nemen in wetsvoorstellen om te beoordelen welke financiële middelen nodig zijn om een wet goed te kunnen uitvoeren.

SGP-senator Schalk was het niet eens met Nicolaï. Decentraal als het kan, centraal als het moet, is altijd al adagium van de SGP. Hogere overheden moeten voorkomen dat ze te beeldbepalend worden, volgens Schalk. De praktijk wijst namelijk uit dat draagvlak voor wet- en regelgeving van belang is en dat ligt op het lokale niveau. Heel vaak wordt gewezen op gebrek aan bestuurscultuur of uitvoeringskracht. Schalk vroeg wat er misgaat bij een dergelijke decentralisatie waardoor zulke grote problemen kunnen ontstaan. Ook vroeg hij wat er eigenlijk nodig is om die problemen te voorkomen. Draait het misschien om het echt durven geven van verantwoordelijkheden aan lokale overheden, vroeg Schalk zich af. Dan gaat het immers om vertrouwen. Schalk sloot zich tot slot aan bij senator Rombouts in zijn oproep tot zelfreflectie van de Kamer.

OSF-senator Ravenwees eveneens op de financiële situatie van gemeenten en noemde als voorbeeld de eerdergenoemde opschalingskorting die ook wat hem betreft direct afgeschaft moet worden. Volgens Raven gooide het rijk in 2015 met de decentralisaties het probleem bij de gemeenten over de schutting. Het klusje werd door gemeenten voortvarend, en enigszins overmoedig, opgepakt. In plaats van de gemeenten hiervoor te belonen kregen zij de financiële deksel hiervoor op de neus. De verhoudingen zijn volgens Raven uit het lood geslagen. Hij vroeg de minister hoe de regering de disbalans oplost. Dit alles met medeweten van deze Kamer, zei hij in navolging van de senatoren Rombouts en Schalk. Het parlement is vaak op de stoel van de lagere overheden gaan zitten en dat heeft ook geleid tot de problemen. Raven zag dan ook als belangrijkste element van dit debat de zelfreflectie van de Kamer. Volgens hem moet de Kamer zichzelf ook een brevet van onvermogen geven. Gemeenten zouden eenmalig een compensatie moeten ontvangen, aldus Raven.

Beantwoording minister Ollongren

Minister Ollongren zei in haar reactie dat medeoverheden nodig zijn die hun taken en verantwoordelijkheden goed kunnen uitvoeren. Die zijn er volgens haar en ze verhouden zich ook allemaal tot de rijksoverheid en de rijksoverheid verhoudt zich tot hen. Alle analyses leiden wel tot een toenemende bezorgdheid, zo erkende Ollongren. Die gaat over scheefgroei tussen taken en verantwoordelijkheden aan de ene kant en aan de andere kant de financiële middelen om die taken uit te voeren. Volgens Ollongren is het heel terecht om daar goed naar te kijken. Ze herkende de analyse dat er te veel aandacht is geweest voor efficiency en te weinig aandacht voor de menselijke maat voor de uitvoering van maatregelen.

Ollongren noemde de decentralisaties in 2015 'grote waagstukken'. De gemeenten hebben die taken heel goed opgepakt: zij zijn op dat moment met veel energie aan de slag gegaan. Tegelijkertijd zijn er nu ook wel echte, serieuze problemen, erkende de minister. Ze constateerde dat er destijds te optimistisch is gedacht over de omvang van de decentralisaties, en ook over het tempo van de invoering.

De minister was het eens met alle senatoren die aangaven dat de financiële situatie van de gemeenten op orde moet worden gebracht. Ze was het eens met de verschillende senatoren dat de opschalingskorting uit de boeken moet.


[1] -Nederlandse gemeenten zouden volgens de regering tot grotere eenheden van meer dan 100.000 inwoners moeten fuseren (opschalen), waardoor er efficiënter gewerkt zou worden en minder geld uit het Gemeentefonds hoeft te worden betaald.


Deel dit item:
Begin van een dialoog venster. Het bevat 14 afbeeldingen. Gebruik de pijltoetsen om te navigeren. Escape sluit dit venster.
Beleidsdebat verhouding centrale en decentrale overheden
Afbeelding 1 - Beleidsdebat verhouding centrale en decentrale overheden