Plenair Van Apeldoorn bij behandeling Verzamelwet Brexit

Verslag van de vergadering van 19 maart 2019 (2018/2019 nr. 22)

Status: gecorrigeerd

Aanvang: 10.11 uur

• Kijk de video van de hele vergadering terug

De heer Van Apeldoorn i (SP):

Voorzitter. Vandaag spreken we in dit huis voor het eerst gedurende een heel debat over de brexit, die zich al enkele jaren voor onze ogen ontrolt. Mijn fractie betreurt het uitreden van het Verenigd Koninkrijk en constateert dat de Britse politieke klasse er een puinhoop van heeft gemaakt, maar wij vinden ook dat we moeten blijven erkennen dat er reële zorgen aan de Britse stem voor het vertrek uit de EU ten grondslag lagen. De lidstaten en nationale parlementen hebben zich te veel laten ontmachten door een bovenstatelijke Europese Unie. Daarmee zijn wij allen medeverantwoordelijk voor het feit dat het vertrouwen in de Europese Unie, in de Europese samenwerking, niet alleen aan de overzijde van de Noordzee, maar ook bij grote delen van de bevolking in de rest van EU ernstig ondermijnd is. Hopelijk leren wij, en leert ook deze regering, alsnog deze les van de brexit. Want met een andere EU — niet de nodeloos ingewikkelde, ingrijpende en uniformerende en vervreemdende EU die we nu hebben, maar een flexibelere EU die meer ruimte laat voor nationale variatie — was de brexit misschien wel te voorkomen geweest en dan hadden wij hier nu niet gestaan.

Maar nu staan we hier wel en is een no-dealscenario nog steeds een hele reële mogelijkheid, zij het waarschijnlijk na uitstel. Niemand weet hoe het nu gaat aflopen, maar wat we wel weten is dat de brexit zich al in het najaar van 2016 aankondigde met het tot nu enige referendum en dat er twee jaar onderhandeld is tussen het Verenigd Koninkrijk en de EU-27. Wat dat betreft is het geen verrassing dat die brexit er nu aankomt. Hoe het ook zij, we behandelen nu wel met onbehoorlijke spoed dit voorstel genaamd "Verzamelwet Brexit". En daar staat toch wel een en ander in dat als een verassing kwam, namelijk dat de regering in de risico’s van de brexit, ook met een uittredingsakkoord, kennelijk aanleiding ziet om gedurende een halfjaar — in het oorspronkelijk wetsvoorstel was het zelfs een heel jaar — zichzelf bevoegdheden te geven die ook de Raad van State als zeer onwenselijk heeft bestempeld.

Voorzitter. Ik zie dat mijn tijd nu begint te lopen, dus ik heb nog even.

De voorzitter:

Of ik trek er twee minuten af. Hoe vindt u dat?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Ho, ho. U bent in een goed bui vandaag.

Wij vinden het als SP-fractie uiteraard een goede zaak dat de regering zich voorbereidt op de brexit en wat die voor Nederland betekent en daarbij ook rekening houdt met allerlei mogelijke scenario's. Echter is het hierbij ook de Tweede Kamer juist opgevallen dat openbare departementale doorlichtingen en gedetailleerde analyses van scenario's, in het bijzonder in het geval van een no deal, ontbreken. De Tweede Kamer heeft in een motie de minister opgeroepen die alsnog te publiceren. Dus hoe staat het daarmee, zo vragen wij de minister.

Dit wetsvoorstel bevat ook een aantal zaken waarvan wij zeggen dat het logisch en goed is dat die nu zo op deze manier geregeld worden. Maar dan is er ook artikel X, dat stelt dat alles wat dit wetsvoorstel nog niet regelt in het kader van de brexit en waarvan we nu nog niet kunnen voorzien dat we dat moeten regelen, dan alsnog geregeld kan worden en wel terstond en desnoods per de facto ministerieel decreet, waarbij afgeweken kan worden van de geldende wet- en regelgeving. Het is om deze reden dat de Verzamelwet Brexit ook wel de brexitnoodwet wordt genoemd. Nood breekt wet dus, en dat wordt dan per wet geregeld. Maar wat voor nood dan? Dat wordt in hele wetsvoorstel noch in de memorie van toelichting nader omschreven.

In de memorie van toelichting komt de term "nood" überhaupt niet voor. Dat is toch op zijn minst bevreemdend? Kan de minister ons uitleggen waarom hij dit niet nodig vond? Wat dat betreft vinden wij dit wetsvoorstel gewoon slecht onderbouwd. In de schriftelijke beantwoording van onze vraag om een nadere definiëring van "nood" stelt de minister dat "van nood sprake is wanneer een ongewenste situatie voorkomen of beëindigd moet worden en de bestaande wegen om een voorziening te treffen niet toereikend zijn om dit te bereiken binnen de termijn die de omstandigheden van het concrete geval vereisen."

Laat deze woorden even goed tot u doordringen. Van nood is dus sprake als er een ongewenste situatie dreigt die niet voorkomen kan worden met gebruik van de reguliere democratische procedures. Maar er is zo veel ongewenst, bijvoorbeeld — ik noem maar een ding — de enorme werkdruk in de publieke sector of de tweedeling in de samenleving, enzovoort. Dat zijn ongewenste situaties die al jaren terug zijn ontstaan en al jaren voortduren. Dus die kunnen we hoogstens terugdraaien. Ik vind het een nogal vage en erg ruime definitie van "nood". Het is niet waar ik aan denk bij het woord "nood": ongewenst.

In de beantwoording verwijst de minister ook naar de criteria van onaanvaardbare en onomkeerbare gevolgen. Op zich klinkt dit al meer als "nood": onaanvaardbaar en onomkeerbaar. Maar als je de definitie van die twee begrippen in de beantwoording leest, klinkt het toch weer heel anders en lijkt deze minister er een hele ruime definitie van "nood" op na te houden. Wat ons betreft stelt dat weinig gerust. De regering stelt zelf dat "onaanvaardbaar" een subjectief begrip is en om een politiek oordeel vraagt en dat het aan de regering is dit te geven. Dit vraagt wat ons betreft wel om heel veel vertrouwen van de kant van het parlement ten opzichte van deze of een eventueel volgende regering. Al helemaal als we lezen dat voor deze minister "onaanvaardbaar" gedefinieerd wordt als: "een situatie die afwijkt van wat in de gegeven omstandigheden het meest wenselijk zou zijn". Werkelijk? Meent de minister dat nu echt, zo vragen wij hem, dat "onaanvaardbaar" een situatie is die afwijkt van het meest wenselijke. Dus alles wat minder dan ideaal is, is onaanvaardbaar?

Ja, je kan het een subjectief begrip noemen, maar dit is volgens mij de boel wel heel erg oprekken, en het is zeker niet waar de meeste mensen thuis aan denken bij het begrip "onaanvaardbaar". De subjectiviteit van mij en die van de minister lopen in ieder geval ver uiteen. We moeten het dus maar aan de subjectiviteit van de regering overlaten om te bepalen wat "onaanvaardbaar" is, maar we zijn dus wel gewaarschuwd: voor de regering is alles onaanvaardbaar wat afwijkt van het meest wenselijke. Wat mijn fractie betreft is dit een onaanvaardbare definitie van "onaanvaardbaar".

Maar waarom, zo vragen sommigen zich misschien af, zou je kiezen voor het minder wenselijke als het meest wenselijke ook te realiseren is? Het punt is natuurlijk dat het hier ook weer de minister is die bepaalt wat het meest wenselijk is en wat niet, en op basis daarvan een noodvoorziening kan treffen die én afwijkt van bestaande wet- en regelgeving, én niet vooraf wordt voorgelegd aan het parlement. De vraag is dus of dat aanvaardbaar is, en of een dergelijk zwaar middel dan proportioneel is. Nergens komt de minister met een afweging van de zwaarte van de nood in relatie tot de zwaarte van het in te zetten bestuurlijke middel. Graag horen wij alsnog hoe de minister dit eigenlijk ziet.

Voorzitter. Zo blijven wij zitten met een wetsvoorstel dat met een beroep op noodsituaties verregaande bevoegdheden aan de regering geeft zonder dat dat begrip "nood" ergens ook maar fatsoenlijk gedefinieerd wordt. De criteria van "onomkeerbaar" en "onaanvaardbaar", die er overigens pas later zijn bijgehaald, zijn zo vaag en ruim dat ze geen inhoudelijke beperkingen opleggen aan de verregaande machtiging die artikel X aan elke individuele minister geeft. De regering heeft er bewust voor gekozen geen limitatieve lijst op te stellen van mogelijke noodsituaties — oftewel situaties die het gebruik van artikel X zouden kunnen rechtvaardigen — met als argument dat het hier om de zogenaamde "unknown unknowns" gaat. Ja, die zijn er natuurlijk altijd in het leven, de toekomst laat zich nu eenmaal lastig voorspellen en er kunnen altijd zich zaken voordoen die niemand van tevoren had kunnen bedenken. Maar, zoals ook professor Voermans, hoogleraar staatsrecht te Leiden, het heel helder verwoordde in het gesprek dat hij voerde met leden van de Tweede Kamer over dit wetsvoorstel: "De regels met betrekking tot ons constitutionele recht zijn juist verzonnen om ervoor te zorgen dat zelfs als het nood en spoed wordt we nog volgens de regels handelen". De vraag is of dat dan vooraf om wetgeving vraagt die de minister zulke ruime bevoegdheden geeft, just in case, want de keerzijde van het niet maken van een lijst van gebieden en situaties waarin artikel X toegepast kan en mag worden, is dat dit artikel dus op elk denkbaar en nu nog ondenkbaar terrein en in elke denkbare en nog ondenkbare situatie ingezet kan worden. Kan de minister bevestigen dat elke minister in elke situatie en op elk beleidsterrein, zolang dit voorkomt uit de brexit, waarin dat nodig wordt geacht gebruik kan maken van de door artikel X aan individuele ministers gegeven bevoegdheden? Kan de minister ook maar één voorbeeld geven uit de Nederlandse wetsgeschiedenis waarin er ooit eerder sprake is geweest van een dergelijk ruime bevoegdheid, een bevoegdheid die alleen in de tijd beperkt is, namelijk een half jaar, maar verder onbeperkt is voor elke minister? Geven wij hiermee niet een carte blanche zonder precedent, maar daarmee wel een gevaarlijk precedent scheppend? Graag een reactie van de minister.

Voorzitter. De eerste vraag is dus of het beroep op nood wel gerechtvaardigd is, en zo ja wat voor soort nood wij dan mogelijk kunnen verwachten. De tweede, minstens zo belangrijke vraag, is of als er zich al zulke nood zal voordoen, het dan nodig en proportioneel is langs deze weg dergelijke verregaande bevoegdheden te creëren voor de regering. Ook in tijden van nood, en juist dan, zullen we de beginselen van onze democratische rechtsstaat overeind moeten houden. Democratie is voor goede én slechte tijden. Ik zou bijna zeggen: de democratie is een teer vaasje. Die kan zomaar breken als je die ook maar even loslaat.

Wat is democratie? In de kern betekent het dat het volk zichzelf bestuurt. Government for the people maar ook government by the people. In Nederland hebben we dat vormgegeven middels een parlementaire democratie, hetgeen betekent dat het volk zichzelf indirect bestuurt via gekozen volksvertegenwoordigers. Die zijn daarom in ons bestel niet alleen controleur van de macht, maar ook zelf wetgevende macht, medewetgever. Belangrijke beginselen daarbij zijn het legaliteitsbeginsel en het primaat van de wetgever. Dat wil dus zeggen dat het bestuur van dit land, en alle daarbij uitgevaardigde regels, moeten voortkomen uit een besluit van de wetgever, de regering en de Staten-Generaal, zoals vastgelegd in artikel 81 van de Grondwet. Dit uitgangspunt dient, zoals ook juist door deze Kamer meerdere malen bekrachtigd, zo uitgelegd te worden dat beide Kamers dienen te besluiten over de centrale elementen van ons wettelijk stelsel, en hierover in het openbaar kunnen debatteren, de voors en tegens afwegend. De regering mag hoogstens in opdracht van die door het parlement aangenomen wetgeving, de nadere details uitwerken. Een dergelijke gedelegeerde bevoegdheid moet dus volgens de staatsrechtelijke regels, altijd heel beperkt zijn. Een blanco delegatie mag dus nooit en te nimmer, want druist in tegen het primaat van de wetgever als centraal beginsel van onze parlementaire democratie. Ik neem aan dat de minister het daarmee eens is, maar voor de zekerheid vraag ik het toch nog maar even zodat wij elkaar goed verstaan.

Voorzitter. Naar het oordeel van mijn fractie staat artikel X op gespannen voet met deze beginselen. De delegatiegrondslag is hier niet zo maar een beetje ruim, maar bijna alomvattend. De minister kan op basis van artikel X van dit wetsvoorstel, per ministeriële regeling afwijken van de wet op elk denkbaar terrein en in elke situatie, met als feitelijk enige criterium dat hij dat in de omstandigheden nodig acht. Het kan ook per algemene maatregel van bestuur en daarbij is nog wel de mogelijkheid van beoordeling door het parlement vooraf, zo lezen wij in het derde lid van artikel X. Maar dit roept wel de vraag op waarom het dan ook niet meteen via formele wetgeving kan. Graag een reactie van de minister.

Maar bij "spoedeisendheid", wederom een niet nader ingevuld begrip waarbij het oordeel van wat spoedeisend is of niet per definitie alleen aan de minister is, kan dit dus ook per ministeriële regeling. Dan wordt het dus niet eens voorgelegd aan de collega's in de ministerraad, noch aan de Raad van State.

Kan de minister nog een keer uitleggen hoezo dit niet in strijd is met het primaat van de wetgever? Het lijkt mij toch evident dat er, als het parlement slechts achteraf, nadat de regeling in afwijking van de wet al van kracht is, de regering kan terugfluiten, wel degelijk sprake is van een inperking van de rol van het parlement als wetgever.

De heer Postema i (PvdA):

Collega Van Apeldoorn richt zich uiteraard op de bewindspersoonsverdediger van het wetsvoorstel, maar ik voel me toch ook als collega-lid van deze Kamer aangesproken als hij zich zo puristisch opstelt voor wat betreft het primaat van de wetgever. Ik zou hem willen voorleggen, is hij dan niet op de hoogte van alle noodvoorzieningen die we in de bestaande wetgeving hebben? In de Wet op het financieel toezicht, de wet op de geneesmiddelen, de Waterwet, om in nogal wat situaties per direct en per decreet noodmaatregelen te treffen?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Jazeker, ik ben er uiteraard van op de hoogte dat er noodvoorzieningen zijn opgenomen in bepaalde wetten. De wetten die u noemde, zijn mij wel bekend. Het grote verschil is dat in die wetten de noodvoorzieningen betrekking hebben op één bepaald terrein, namelijk die specifieke wet waarin van tevoren gezegd is: om deze wet goed te kunnen uitvoeren zou het noodzakelijk kunnen zijn dat bepaalde voorzieningen getroffen worden om goed uitvoering te kunnen geven aan die wet. Dat is iets anders dan een praktisch blanco delegatie, waarbij je zegt: in alle denkbare en ondenkbare situaties die uit een brexit in dit geval zouden kunnen voortvloeien, op elk denkbaar en nu nog ondenkbaar terrein kan de minister, nota bene per ministeriële regeling, feitelijk het land besturen en kan het parlement alleen achteraf daar nog iets over zeggen. Ik noem dat een situatie waarin het parlement buitenspel gezet wordt. En er is volgens mij een principieel verschil met de voorbeelden die genoemd werden door de heer Postema.

De heer Postema (PvdA):

Het zou zeker kunnen zijn dat het een verschil is, want daarom behandelen we deze wet vandaag ook. Maar ik haak toch nog even aan op die primaatrol van het parlement. Ik wil u toch nog een keer uitdagen om uit te leggen waar die rol dan is bij die noodwetgeving, in de wetgeving die er al is. Waar zit dan die primaatrol?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Het primaat van de wetgever bestaat ...

De voorzitter:

"... in die wetten, in die noodwetten", dat vult meneer Postema even aan zonder de microfoon te gebruiken.

De heer Van Apeldoorn (SP):

Dank u, voorzitter. Het primaat van de wetgever is er in algemene zin in gelegen dat de wetgever, dat wil zeggen de regering en de Staten-Generaal, besluiten over de centrale elementen van de wetgeving. Dat is in dit geval ook het geval geweest en het gaat om centrale elementen van die wetgeving waarvan we kunnen zeggen: "dit zijn de hoofdlijnen van de wet. Dan kunnen er onvoorziene situaties optreden; om de wet dan goed uit te kunnen voeren zou het mogelijk kunnen zijn dat in lagere regelgeving dan op die manier dat geschiedt." Dat is iets anders — ik zal dat ook in de rest van mijn betoog nog duidelijker maken — dan dat je zegt: via lagere wetgeving maken wij het mogelijk om op tot nog toe onbekende terreinen eigenlijk in strijd te handelen met hogere wetgeving.

Voorzitter. Ik vervolg mijn betoog. Het lijkt me evident dat als het parlement slechts achteraf de regering kan terugfluiten, er wel degelijk sprake is van een inperking van de rol van het parlement als medewetgever. Er kan dan niet vooraf en publiekelijk over gesproken worden door het parlement. Er vindt geen publieke weging van de maatregel plaats. De Tweede Kamer kan niet amenderen. Er is geen enkele gekozen volksvertegenwoordiger die in de gelegenheid wordt gesteld om te zeggen: misschien is dit toch niet zo'n goed idee, misschien moeten we dit toch niet doen, althans niet op deze manier. Ik vraag me toch echt af, ook gezien zijn eerdere beantwoording in de Tweede Kamer, of de minister dit überhaupt een probleem vindt. Ik bedoel, we kunnen concluderen dat hij deze bezwaren niet voldoende zwaarwegend vindt, maar ziet hij de bezwaren wel? Is dit überhaupt een punt van discussie, een punt van afweging geweest bij het maken van dit wetsvoorstel? Graag een reactie van de minister.

Voorzitter. Vooraf staat bij een ministeriële regeling het parlement dus buitenspel. Dankzij een amendement van de Tweede Kamer kan een van beide Kamers wel achteraf, en wel binnen een dag na plaatsing in de Staatscourant, bezwaar maken. En dan moet de regeling worden ingetrokken. Dat klinkt mooi, maar het blijft slechts achteraf en dus speelt het parlement hier niet de normale rol van medewetgever. Hoe ziet de controle achteraf er in de praktijk uit?

De heer Backer i (D66):

Ik zat nog even na te denken over de interventie van collega Postema en uw antwoord daarop, want u heeft daar natuurlijk wel een punt. Maar zou je bij de beoordeling van deze regeling niet moeten meewegen dat de remedie die u verderop in uw tekst bespreekt, daar ook de balans brengt? De bevoegdheid die de delegatie heeft, is ruimer, maar de noodrem is ook ruimer en effectiever dan in andere wetgeving waarbij dit mogelijk is gemaakt zonder dat de Kamer haar vinger kan opsteken en kan zeggen: dit moet zo niet.

De heer Van Apeldoorn (SP):

Ja, ik dank de heer Backer voor deze vraag. De noodrem is aanwezig, overigens dankzij een amendement van de Tweede Kamer. Wij zijn daar blij mee. Dat laat onverlet dat er geen sprake is van betrokkenheid van het parlement vooraf. Dat is een principieel punt. Voor ons is het dan de vraag: wordt dat gecompenseerd door die noodrem? Ons antwoord is: nee. Die compensatie is er wel, maar die is onvoldoende, omdat de rol van het parlement als medewetgever nog altijd sterk wordt beperkt. Als de heer Backer het mij toestaat, zal ik nu mijn betoog vervolgen, want dan maak ik precies ook dat punt.

De voorzitter:

Maar de heer Ester heeft eerst nog een vraag.

De heer Ester i (ChristenUnie):

Ik heb goed geluisterd naar de heer Van Apeldoorn. Ik moet zeggen dat het een beetje een theoretisch betoog is, terwijl het hier natuurlijk gaat om hele praktische situaties die een enorme impact kunnen hebben, maar laat ik daarvan abstraheren. Komt de heer Van Apeldoorn nog toe aan het oordeel van de Raad van State dat ons eind vorige week bereikt heeft? De Raad van State heeft, alles afwegend, gezegd dat het zeer acceptabel is. Als ik het mij goed herinner, heeft de raad zelfs gezegd dat het noodzakelijk is om dat machtigingsbesluit te hebben. Kunt u nog eens reageren op het oordeel van de Raad van State?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Zeker, zeg ik tegen de heer Ester, maar ik zou toch graag nog even willen reageren op uw eerste opmerking. U zegt dat het een theoretisch betoog is, maar ik zou zeggen dat het een principieel betoog is. U zegt dat het hier gaat over hele concrete zaken, maar het punt is nu juist dat we niet weten over welke concrete zaken het gaat en wat eventueel per ministeriële regeling geregeld zou kunnen worden. Daarom hebben wij dit principiële punt ten aanzien van het primaat van de wetgever.

Uiteraard hebben wij kennisgenomen van de adviezen van de Raad van State, die wij te allen tijde zeer serieus nemen. Dat wil niet zeggen dat wij het altijd eens moeten zijn en zullen zijn met de Raad van State. Dat geldt ook voor andere fracties in dit huis. Wij constateren dat de Raad van State zowel in haar eerste advies als in haar tweede advies aan deze Kamer naar aanleiding van vragen van dit huis heeft geconcludeerd dat de bevoegdheden die worden voorgesteld, in principe op gespannen voet staan met het primaat van de wetgever en daarom als zeer ongewenst bestempeld kunnen worden. Maar de heer Ester wijst er terecht op dat de Raad van State ook heeft geconcludeerd dat het in dit geval, gegeven de onvoorspelbaarheid van de gevolgen van de brexit, toch noodzakelijk of gerechtvaardigd kan zijn. Met die laatste conclusie zijn wij het niet eens. In de rest van mijn betoog — ik heb er al wat over gezegd — zal ik proberen duidelijk te maken waarom we het daar niet mee eens zijn. Omdat de Raad van State, net als deze regering, verzuimt te onderbouwen om wat voor soort nood het zou kunnen gaan en verzuimt om in ieder geval ons ervan te overtuigen dat die nood van een dergelijke aard zou kunnen zijn dat hij deze bevoegdheden buiten de normale democratische procedures om zou kunnen rechtvaardigen. En dat is voor ons het springende punt.

De heer Ester (ChristenUnie):

Maar dan constateer ik toch dat de mening van de fractie van de SP afwijkt van het oordeel van de Raad van State die zegt dat het machtigingsbesluit wel noodzakelijk is. De Raad neemt daarin een zeer principieel en afgewogen standpunt in.

De heer Van Apeldoorn (SP):

Die constatering is juist. Wij komen met ons eigen afgewogen principiële standpunt dat in die zin afwijkt van de conclusie van de Raad van State.

Ik vervolg mijn betoog. Als zo'n ministeriële regeling eenmaal van kracht is en ook wordt uitgevoerd met het creëren van rechten van belanghebbenden en al, dan zal het in de praktijk toch niet zo makkelijk zijn voor een meerderheid van een van beide Kamers om in het geval van sterke twijfels over de maatregel te zeggen dat die dan maar binnen een week moet worden teruggedraaid. Bovendien is het dan mogelijk al te laat. Het eventuele leed als gevolg van een verkeerd soort ministeriële regeling is dan al geschied. Graag hoor ik van de minister hoe hij daartegen aankijkt. Ziet hij het principiële verschil tussen de betrokkenheid vooraf en betrokkenheid achteraf? Als hij dit wel ziet, verbaas ik mij over het gemak waarmee hij daarover heenstapt in de schriftelijke beantwoording. Graag een reactie.

Het primaat van de wetgever hangt ook samen met het beginsel dat hogere wetgeving niet mag toestaan dat lagere wetgeving in strijd is met hogere wetgeving. Ik heb het over de hier in 2006 met algemene stemmen aangenomen motie-Jurgens waarmee oud-PvdA-senator Erik Jurgens terecht in de geschiedenisboeken van het Nederlandse staatsrecht terecht is gekomen. Maar dit is niet slechts geschiedenis, deze motie behoort ook tot het levend staatsrecht. De motie komt voort uit een in deze Kamer gevoerde discussie over de delegatiegrond bij de implementatie van Europese richtlijnen die vanaf 1998 is gevoerd. Daarbij is door deze Kamer meerdere malen, ook na het aannemen van de motie-Jurgens, het belang van het legaliteitsbeginsel en primaat van de wetgever bevestigd. Dit betekent dus dat het niet de bedoeling is dat wij tegen de regering zeggen: u kunt zelf zonder betrokkenheid vooraf per ministerieel decreet en op welk terrein dan ook regels uitvaardigen, ook al zijn die regels in strijd met bestaande wetten. Oud-senator Jurgens verwoordde het destijds heel helder. "Elke de burger bindende regel moet ergens berusten op een beslissing van de wetgever, de regering en de Staten-Generaal. Een belangrijk uitgangspunt daarbij is dat dat niet mag worden ondermijnd door blanco delegatie. Daarbij wordt namelijk de positie van de wetgever in formele zin ondermijnd, in dat geval door hemzelf."

In hetzelfde debat uitte ook een andere senator de zorg dat, en ik citeer, "de grondwettelijke positie van het parlement als medewetgever wordt ondermijnd wanneer bij lagere regeling kan worden afgeweken van een wet in formele zin of als die lagere regeling de mogelijkheid opent om de wet in formele zin zelfs buiten werking te stellen", aldus de toenmalige justitiewoordvoerder van de VVD-Eerste Kamerfractie, onze huidige Voorzitter. Welnu, artikel X van het voorliggende wetsvoorstel maakt nu precies datgene mogelijk waar onze Voorzitter zich destijds zo'n zorgen over maakte. Ik denk dat we dat als Eerste Kamer niet moeten willen meemaken.

De heer Postema (PvdA):

Ik zal zeker niet trachten voor de toenmalige woordvoerder van de VVD te spreken, want dat kan zij zelf. De heer Van Apeldoorn weet echter ook dat de principiële stellingname van oud-senator Jurgens brede steun had in deze Kamer. In de vervolgdiscussies is ook naar de praktische gang van zaken gekeken. Ook door deze Kamer is heel duidelijk uitgesproken dat er altijd sprake kan zijn van noodsituaties. In de Aanwijzingen voor de regelgeving is zelfs een apart artikel opgenomen, ook met brede steun van dit huis, om dat mogelijk te maken. U koppelt hier een heel principieel en ik denk ook heel wijs standpunt aan een situatie waarin er juist aanvullende voorzieningen zijn getroffen. Dat vergeet u echter te vertellen. Zou u daarop willen reageren?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Zeker, zeg ik tegen de heer Postema. Maar als u mij toestaat, voorzitter, vervolg ik mijn betoog, waarin ik precies antwoord geef op de net gestelde vraag. Ik ben hem dus niet vergeten, maar het antwoord zit in mijn volgende alinea. Mocht hij het antwoord niet bevredigend vinden, dan hoor ik dat graag.

Ik vervolg mijn betoog. Ik denk dat we dat als Eerste Kamer niet moeten willen meemaken en dat we niet, zoals de heer Jurgens het stelde, onze eigen grondwettelijke positie zelf op die manier moeten ondermijnen. Nu stelt de minister in zijn beantwoording — en ook de heer Postema komt daar nu mee — dat artikel X weliswaar in strijd zou zijn met de in de motie-Jurgens neergelegde beginselen, ware het niet dat in aanwijzing 2.31 ter uitwerking van de in de motie-Jurgens opgenomen aanwijzingen voor de regelgeving een uitzondering is gemaakt ten behoeve van noodsituaties. Maar zoals professor Voermans in zijn factsheet ten behoeve van de behandeling van het voorliggende wetsvoorstel in de Tweede Kamer ook overtuigend heeft betoogd, geeft deze uitzondering — ik citeer professor Voermans — "géén open delegatie, maar alleen een afwijkingsbevoegdheid in een nauwkeurig omschreven noodsituatie".

Als voorbeeld geldt hier artikel 35 van de Noodwet financieel verkeer. De heer Postema refereerde daar volgens mij net ook al aan. Maar in het geval van het voorstel dat we hier vandaag behandelen is dus helemaal niets nauwkeurig omschreven op dit punt, ook niet in de toelichting. Overigens stelt de toelichting bij aanwijzing 2.31 voorts dat, ik citeer: "bij noodsituaties gedacht kan worden aan rampen, oorlogsituaties of anderszins bedreiging van de veiligheid". Dit zijn de woorden van het ministerie van Justitie. Denkt de minister daar ook aan bij de onvoorziene gevolgen van de brexit? Wacht ons dan werkelijk zulke rampspoed? Het verschilt in ieder geval nogal met de door de minister gekozen formulering van onaanvaardbare gevolgen, gedefinieerd als "minder dan de meest wenselijke situatie". Dat, zo vraag ik de minister, kan je toch werkelijk met de beste wil van de wereld geen "nood" noemen? Als de minister werkelijk meent dat artikel X toch onder de genoemde uitzonderingsgrond bij de aanwijzing 2.31 ter uitvoering van de motie-Jurgens valt, moet hij wat onze fractie betreft wel met een beter verhaal komen en zijn huiswerk overdoen.

Voorzitter. Hierbij blijft het onze fractie verbazen dat de minister tot nog toe werkelijk geen enkel mogelijk noodscenario heeft kunnen schetsen en dat hij niet alleen geen lijst heeft kunnen geven van mogelijke noodsituaties waarop artikel X toegepast kan worden, maar zelfs geen hypothetische voorbeelden kan geven. Nou, eentje dan, namelijk — en ik citeer — "wanneer levende have of bederfelijke waar verloren dreigt te gaan". Dan zou er sprake zijn van onomkeerbare en onaanvaardbare gevolgen en dus van spoedeisendheid en daarmee de noodzakelijkheid om te handelen via ministerieel decreet. Ook in de Tweede Kamer kwam het voorbeeld van vee op de kade langs. Is dit werkelijk het enige voorbeeld dat de minister kan bedenken? Vindt hij het zelf eigenlijk een sterk voorbeeld?

Voorzitter. Moeten wij hiervoor dan het instrument van de ministeriële regeling in strijd met het legaliteitsbeginsel en het primaat van de wetgever billijken? Is dat dan zo'n noodsituatie, die een uitzondering op de motie-Jurgens rechtvaardigt? Moeten wij ons hiervoor als parlement buitenspel laten zetten? Ons dunkt van niet. De prangende vraag is of de bestaande wet- en regelgeving hierbij niet ook al voldoende soelaas biedt. In onze schriftelijke inbreng hebben wij deze vraag ook gesteld. Zou bijvoorbeeld de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit hier niet gewoon binnen de huidige wettelijke kaders kunnen optreden en dat levend vee van die kade kunnen weghalen? Daar heb je toch helemaal geen brexitnoodwet voor nodig? Maar deze vraag is helaas niet beantwoord. Dus stellen we hem nogmaals. Is de NVWA in een dergelijk scenario niet gewoon handelingsbevoegd?

Het probleem is, wat onze fractie betreft, dat de minister zich beroept op nood en spoed, maar dat nooit hard kan maken en alleen met dit voorbeeld komt. Voor echte rampen is er ook al het staatsnoodrecht, in het bijzonder de Coördinatiewet uitzonderingstoestanden. De minister stelt terecht dat dat in dit geval niet van toepassing is, omdat het gericht is op de handhaving van de uitwendige of inwendige veiligheid. Die staat met de brexit niet op het spel. Van een dergelijke nood zal dus geen sprake zijn, maar kennelijk wel — mogelijk zelfs als het alsnog tot een brexit met een uittredingsakkoord komt — van dusdanige nood dat daarvoor de grondbeginselen van onze democratische rechtsstaat opzij gezet kunnen worden, of althans dat daar een uitzondering op gemaakt kan worden. Onze fractie overtuigt dat niet.

Voorzitter. Als er dan al sprake zou zijn van noodsituaties, is het nog maar zeer de vraag of je het niet gewoon mét de Staten-Generaal in plaats van buiten het parlement om kunt regelen. Als het moet — en dat hebben wij eerder gezien — kunnen wij binnen een dag een wet aannemen. Als het moet, kunnen wij op iedere dag van de week vergaderen, zelfs op zaterdag. Als het moet, kan de Raad van State ook heel snel handelen en nog sneller dan hij in dit geval gedaan heeft. Desnoods kan zo'n wet dan met terugwerkende kracht ingevoerd worden, maar dan hebben wij ons er als parlement wel over kunnen buigen. Dan hebben we onze rol als medewetgever wel kunnen waarnemen. De minister en deze regering denken kennelijk dat wij daar als parlement niet toe in staat zullen zijn. Waarom denkt de minister dat eigenlijk? Is dat niet een motie van wantrouwen richting de Staten-Generaal?

De heer Schaap i (VVD):

Voorzitter. Ik wil toch nog even terugkomen op de noodvoorziening die de SP voorstelt. Als ik het goed begrepen heb, dan zegt u: als zich een situatie voordoet waarin de huidige wet- en regelgeving niet voorziet, dan zou de NVWA het recht moeten krijgen om in te grijpen. Betekent dit dus dat hier een situatie wordt gecreëerd waarin de NVWA buiten de wetgeving om van bevoegdheden gebruik mag maken?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Nee, dan heeft de heer Schaap mij totaal verkeerd begrepen. Het was een vraag aan de minister, een vraag die wij ook schriftelijk hadden gesteld, maar waar we geen antwoord op hebben gekregen. Wij vroegen of, zoals wij vermoeden, de NVWA hier niet handelingsbevoegd is, op basis van de huidige wet- en regelgeving binnen de huidige wettelijke kaders. Ons punt was: de minister kan geen enkel voorbeeld geven van een mogelijke noodsituatie die bijvoorbeeld het regeren per ministeriële regeling zou kunnen rechtvaardigen. Het enige voorbeeld dat gegeven is in de schriftelijke uitwisseling met de Kamer, is dat van levend vee en bederfelijke waar op de kade. Dan is onze vraag of we dan niet uit de voeten kunnen en adequaat uitgerust zijn met de huidige wet- en regelgeving, en ik verwijs naar het voorbeeld van de NVWA. Ik hoor graag het antwoord van de minister daarop.

De heer Schaap (VVD):

Doordat u deze vraag opwerpt, ben ik eigenlijk wel benieuwd hoe de SP zich de situatie voorstelt. Er doet zich een unknown voor. De huidige regelgeving voorziet daar niet in, maar er moet worden ingegrepen. Dan krijg ik het gevoel dat u zegt: de minister mag niet ingrijpen, maar laat de NVWA dat dan maar doen.

De heer Van Apeldoorn (SP):

Ik weet helemaal niet of de huidige regelgeving daar niet in voorziet. Dat is nu net onze vraag. De minister zegt in zijn antwoord op vragen van GroenLinks zelf dat in de meeste gevallen — en dan gaat het bijvoorbeeld over dierenleed — de huidige wet- en regelgeving toereikend is. Nou, dat dunkt mij ook, en dat dunkt mij ook in het geval van het voorbeeld — de levende have en de bederfelijke waar op de kade — dat de minister heeft gegeven in de Tweede Kamer en in zijn beantwoording van onze vragen. Het lijkt mij dat we dan ook toe kunnen met de huidige wettelijke regeling, de huidige wet- en regelgeving en dat bijvoorbeeld een autoriteit als de Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit dan adequaat kan handelen. Als dat niet zo is, dan hoor ik dat graag van de minister. Dan hoor ik het ook graag gespecificeerd. Dat is de vraag die wij hadden voorgelegd.

De heer Postema (PvdA):

Ik vrees dat we met collega Van Apeldoorn in een ernstige catch 22 terecht dreigen te komen. Er moeten voorbeelden komen waaruit blijkt dat de nood zo hoog is dat er per ministeriële regeling moet worden ingegrepen, maar het eerste wat er natuurlijk gebeurt als er een goed voorbeeld wordt genoemd, is de verwijtende vraag waarom dat dan niet in deze verzamelwet is geregeld. Daarnaast is het ook nog eens zo dat u, als u zelf vaststelt dat het een dusdanig ernstige zaak is dat het niet door de minister mag worden opgelost, maar alleen maar door deze Kamer, het gevaar loopt dat deze Kamer een veel te grote verantwoordelijkheid op zich neemt, die zij niet waar kan maken. U zegt heel makkelijk: we hebben weleens vaker iets in één dag goedgekeurd. Nou, dat zijn dan vaak wel zaken die letterlijk om één regel gingen. Als het wat ingewikkelder in elkaar zit, zou u dan als Kamer de verantwoordelijkheid op u willen nemen om pas te kunnen reageren op dat soort unknown unknowns als wij dat hier in meerderheid onze zegen gegeven hebben?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Tegen de heer Postema zou ik willen zeggen: in de eerste plaats zie ik die catch-22-logica niet. Ik begrijp niet wat u daarmee bedoelt. In meer algemene zin zegt u: "dan geeft de minister een goed voorbeeld". Nee, de minister geeft géén goed voorbeeld. Dat is nu precies mijn betoog.

Ik zie dat de heer Postema iets zegt vanuit de bankjes, maar ik kan hier niet horen wat hij daar zegt. Wij vinden het als fractie geen goed voorbeeld, omdat niet duidelijk wordt dat de huidige wet- en regelgeving niet toereikend zou zijn. Onze vraag is nu juist: kan de minister hardmaken of in ieder geval onderbouwen dat er uit de brexit nood zou kunnen ontstaan, die dermate vergaande bevoegdheden zou rechtvaardigen? Wij zijn van mening dat de minister ons dat tot nu toe niet overtuigend heeft laten zien, want hij omschrijft "nood" heel vaag en heel ruim, en als hij al een concreet voorbeeld geeft, vinden wij dat een voorbeeld dat ons niet overtuigt en dat weinig sterk op ons overkomt.

De heer Postema (PvdA):

Toch even terug naar de staande praktijk van noodvoorzieningen in bestaande wet- en regelgeving, zoals bijvoorbeeld de Wet op het financieel toezicht. Daarin zijn, gelukkig maar, noodvoorzieningen opgenomen. Als je de minister vraagt om aan te geven wanneer er sprake is van zo'n noodvoorziening, dan is natuurlijk het eerste wat er gebeurt, dat deze Kamer vraagt: waarom zit dat dan niet in de wet? Dus het gaat echt om onvoorziene omstandigheden. Dat is de basis van artikel X. En mijn catch 22 is dat u de minister vraagt om voorbeelden te geven van die unknown unknowns. Dat is per definitie inderdaad niet mogelijk, dus dat zou gek zijn. Maar als de minister daar à bout portant toe gedwongen wordt, ridiculiseert u dat en geeft u aan: ja, maar dat is een slecht voorbeeld van iets wat we met bestaande wet- en regelgeving ook hadden kunnen oplossen. Dat is eigenlijk de catch 22 waar ik op doel. Wanneer is het dan wel goed voor de SP?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Waar het ons om gaat is het primaat van de wetgever. Het is mogelijk dat wij van bepaalde wetten — daar zijn ook voorbeelden van, u geeft die zelf ook — zeggen: er kunnen situaties optreden die voortvloeien uit deze wet of die met deze wet te maken hebben, waarin de minister dan moet optreden. Maar nogmaals, dan gaat het om nauw omschreven noodsituaties. Daar is hier nu geen sprake van. Dit is een hele brede formulering, waarbij nota bene gezegd wordt: nood doet zich dan voor als er een situatie is, waarin iets gebeurt wat afwijkt van het meest wenselijke. Dat vinden wij niet overtuigend. Daarbij is ook onze vraag: kunt u nu onderbouwen dat er zich situaties kunnen voordoen — u noemt het ook unknown unknowns — waarin het echt niet anders kan, omdat de nood zo hoog is en het zo spoedeisend is, dat de minister op deze wijze handelt? Wat ons betreft, wordt dat op geen enkele manier overtuigend duidelijk gemaakt door de minister.

Nog even terugkomend op uw eerdere vraag of wij de rol van het parlement, de capaciteit van de Staten-Generaal niet overschatten. Ik zou de wedervraag willen stellen aan de heer Postema: onderschat u niet de capaciteit van ons parlement? Ik denk, nogmaals, dat zich allerlei noodsituaties kunnen voordoen ten gevolge van de brexit of ten gevolge van wat dan ook, in theorie. We kunnen de toekomst niet voorspellen. Op dit moment zijn wij er, op basis van hoe de minister nu de wet motiveert, niet van overtuigd dat dat noodsituaties zouden kunnen zijn ten gevolge van de brexit, ook bij een no-deal scenario, die deze verregaande bevoegdheden zouden kunnen rechtvaardigen. Maar wij nodigen de minister ertoe uit om nog met een nadere specificatie te komen. Als dat niet het geval is en er zouden zich wel onverwachte situaties voordoen, dan zie ik niet in waarom wij niet in staat zouden zijn om binnen een dag bijeen te komen en op basis van iets wat door de minister wordt voorgelegd, daarover te delibereren en te besluiten.

Voorzitter. Als u mij toestaat, vervolg ik mijn betoog. Zoals u als geen ander weet, voorzitter, behoren wij als Eerste Kamer allereerst de kwaliteit van de voorgestelde wetgeving te beoordelen. Welnu, vanuit dat perspectief rammelt naar het oordeel van onze fractie artikel X van dit wetsvoorstel aan alle kanten. Dit artikel staat op gespannen voet met het in de Grondwet verankerde primaat van de wetgever, een centraal beginsel van onze parlementaire democratie, terwijl voor de geclaimde uitzonderingsgrond van "noodsituaties" een degelijke onderbouwing ontbreekt dan wel zo ruim en vaag gedefinieerd is dat zij niet overtuigt.

Wij dienen daarom reeds in eerste termijn, zodat de minister de tijd heeft om erover na te denken, de volgende motie in.

De voorzitter:

Door de leden Van Apeldoorn, Lintmeijer, Teunissen, Overbeek, Kox, Meijer, Reuten en Gerkens wordt de volgende motie voorgesteld:

Zij krijgt letter H (35084).

De heer Schaap (VVD):

Ik heb geprobeerd om goed te luisteren naar die zeer lange tekst. Wat zegt deze motie nu eigenlijk anders dan dat deze wet verworpen moet worden?

De heer Van Apeldoorn (SP):

De wet bevat elf artikelen. Wij zijn van mening dat de meeste artikelen of eigenlijk alle overige artikelen van die wet in grote lijnen juist en correct zijn en nodig zijn. Ons gaat het om artikel X. Het is heel goed denkbaar dat deze wet wordt aangenomen, maar dat wij als Kamer uitspreken dat artikel X niet toegepast kan worden — de wet stelt ook in artikel XI dat verschillende onderdelen ervan bij koninklijk besluit op verschillende data in kunnen gaan — zolang de minister niet teruggekomen is naar beide Kamers met een nadere specificering van de begrippen "nood" en "noodsituaties" die de verregaande bevoegdheden die artikel X stelt zouden rechtvaardigen.

De heer Schaap (VVD):

Is deze motie dan niet een verkapte amendering van deze wet?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Deze motie vraagt namens de ondertekenaars en, als zij aangenomen mocht worden, namens de Kamer dat de minister nog een keer terug moet komen naar beide Kamers. U kunt daar de kwalificatie aan geven die u wilt, maar het is ons recht om te vragen aan de minister om nog een keer terug te komen op dit voor ons springende punt en dat dan voor te leggen aan de beide Kamers, en de minister heeft de mogelijkheid om zolang artikel X niet in werking te laten treden.

De voorzitter:

Meneer Schaap, tot slot op dit punt.

De heer Schaap (VVD):

Ik probeer het nog een keer. Als de minister dus zijn eigen wet niet amendeert, gaat u tegen stemmen?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Ik ga niet vooruitlopen op hoe wij gaan stemmen, maar voor ons is deze motie zeer zwaarwegend.

Mevrouw Faber-van de Klashorst i (PVV):

Ik begrijp dat meneer Van Apeldoorn erg kritisch is op artikel X. Dat zijn wij ook. Wij willen dat ook helemaal niet. Stel nou dat de motie wordt aangenomen. De minister kan een motie naast zich neerleggen. Dan moet u toch eigenlijk de minister terugsturen voor een novelle?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Ik zou eerst graag de reactie van de minister op deze motie willen afwachten. Ik denk dat deze motie heel helder is in haar dictum. We gaan kijken wat andere fracties daarvan vinden en eerst gaan we maar eens kijken wat de minister ervan vindt. Het is denkbaar dat de minister met een reactie komt op deze motie die ons in die zin tevreden zou stellen en dat dan een novelle niet nodig is, maar ik laat eerst graag het antwoord aan de minister.

Mevrouw Faber-van de Klashorst (PVV):

Dan lijkt het toch een beetje op windowdressing, of begrijp ik dat dan verkeerd?

De heer Van Apeldoorn (SP):

Nee. Dat begrijpt mevrouw Faber verkeerd. Het is geen windowdressing, want de motie vraagt heel expliciet om artikel X, waar het ons nu om te doen is, niet in werking te stellen zolang de minister niet terug is gekomen naar beide Kamers met een lijst van heldere criteria op basis waarvan je zou kunnen zeggen: hier is sprake van een noodsituatie die deze verregaande bevoegdheden wel zou rechtvaardigen. Dan kunnen we ook als Kamer hier ons oordeel daarover vellen. Ik denk dat dat niet slechts windowdressing is.

Voorzitter. Ik rond mijn betoog af, met uw welnemen. Als parlement zouden wij ons niet zo buitenspel moeten zetten, ook niet bij wat de regering "een grote stelselwijziging als de brexit" noemt. Laten we bovenal vertrouwen hebben in de kracht van onze parlementaire democratie, ook bij ramp en spoed. Laten we vertrouwen op onze eigen handelingsvaardigheid en, indien nodig, ook snelheid van handelen, in plaats van onze rol als medewetgever uit handen te geven en tegen de regering te zeggen: doet u maar wat u goed dunkt en nodig acht en wij kijken er achteraf nog wel een keer naar. Laten we ons zelf niet een dergelijke brevet van onvermogen geven. Laten we in plaats daarvan onverkort vasthouden aan de juist door ons als Eerste Kamer zo gekoesterde constitutionele beginselen van onze parlementaire democratie: het legaliteitsbeginsel en het primaat van de wetgever. Laat de brexit, met alle negatieve gevolgen van dien, geen excuus zijn om een gevaarlijk precedent te scheppen door de macht van het parlement tijdelijk in te perken. Alhoewel wij ten zeerste betwijfelen dat de minister ons oordeel over artikel X kan doen veranderen, zien wij zoals altijd uit naar zijn beantwoording.

De voorzitter:

Dank u wel, meneer Van Apeldoorn. Ik geef het woord aan de heer Postema.