Naar hoofdinhoud Naar hoofdnavigatiemenu

Eerste Kamer op de bres voor de rechtsstaat



12 maart 2014

Op dinsdag 11 maart heeft de Eerste Kamer met minister Opstelten (V&J), staatssecretaris Teeven (V&J) en minister Plasterk (BZK) gedebatteerd over de staat van de rechtsstaat. De vaste commissie voor Veiligheid en Justitie heeft op initiatief van haar toenmalige commissievoorzitter Ankie Broekers-Knol besloten de Kamer voor te stellen om eens per twee jaar een debat te voeren over dit onderwerp. Reden hiervoor is dat veel van de wetsvoorstellen die in de Eerste Kamer behandeld worden consequenties hebben voor de staat van de rechtsstaat. Bijvoorbeeld omdat het de toegang tot de rechter of grondrechtelijke aspecten raakt. Een dergelijk breed debat biedt de mogelijkheid om deze (reeds behandelde en toekomstige) wetsvoorstellen in onderlinge samenhang te bezien. In het debat werd door alle woordvoerders gerefereerd aan de op 4 februari 2014 gehouden expertmeeting.

Tijdens het debat werden de volgende moties ingediend, waarover op 18 maart wordt gestemd:

  • Motie-Franken c.s. die de regering verzoekt kwaliteitseisen, die de onafhankelijke rechter zelf stelt, als uitgangspunt te nemen bij beslissingen over de bekostiging van de rechterlijke macht in Nederland. Minister Opstelten gaf aan dat hij het oordeel over deze motie aan de Kamer overlaat.
  • Motie-Franken c.s. die de regering verzoekt te onderzoeken op welke wijze een voorziening kan worden getroffen waardoor een rechtzoekende, wiens verzoek tot verwijzing naar de rechter door het "Juridisch Loket" is afgewezen, toch een direct beroep op de rechter kan doen, zodat de laatstgenoemde vervolgens zelf zal beslissen of betrokkene alsnog voor vergoeding van rechtsbijstand in aanmerking komt. Staatssecretaris Teeven gaf aan dat hij de motie als ondersteuning van het beleid beschouwt en het oordeel hierover aan de Kamer overlaat.
  • Motie-Engels c.s. die de regering verzoekt met een procedurevoorstel te komen voor een samenhangende herziening van de Grondwet. Minister Plasterk gaf aan dat hij terughoudend is met algehele herzieningen van de Grondwet en ontraadde de motie.
  • Motie-Ruers c.s. die de regering verzoekt  haar bezuinigingsplan in het kader van de toegang tot het recht en de gefinancierde rechtsbijstand in heroverweging te nemen. Staatssecretaris Teeven ontraadde deze motie.
  • Motie-Witteveen c.s. waarin de Eerste Kamer uitspreekt dat bij een volgende kabinetsformatie de machtsbalans weer moet worden hersteld door het beheer over de politie weer terug te brengen naar het ministerie van Binnenlandse Zaken. Minister Opstelten ontraadde deze motie.
  • Motie- Strik c.s. die de regering verzoekt het waarborgen van de toegang tot de rechter voor een ieder leidend te laten zijn bij een mogelijke aanpassing van het stelsel van gefinancierde rechtsbijstand en het stelsel van de griffierechten. Staatssecretaris Teeven liet het oordeel over deze motie over aan de Kamer.
  • Motie-Strik c.s.die de regering verzoekt haast te maken met de ratificatie van drie protocollen, en de Kamer te informeren over het tijdpad waarin de voorstellen tot ratificatie aan het parlement zullen worden aangeboden. Minister Opstelten gaf aan dat hij het oordeel aan de Kamer overlaat en dat hij - als de motie wordt aangenomen- de Kamer zal informeren over het tijdsbestek waarin de voorstellen ter ratificatie worden aangeboden. 

Parlementaire zelfreflectie

Senator Franken (CDA) beschouwde het debat als een zelfevaluatie van de commissie V&J en achtte het van groot belang dat de Eerste Kamer als medewetgever de onderlinge verhouding tussen wetgevende, uitvoerende en rechterlijke macht in de gaten houdt. Franken haalde de kritiek op het functioneren van de rechtsstaat aan die is geuit door de rechterlijke macht en de juridische beroepsgroep. Hierbij gaat het met name om de hoge werkdruk onder rechters en de voorgestelde bezuinigingen op de rechtshulp. Volgens Franken is het uit oogpunt van efficiëntie niet slecht om criteria voor tijdsbesteding en werklast te stellen, maar mag het niet zo zijn dat de kwaliteit van de rechtspraak hieronder lijdt. Zo worden er steeds meer zaken onterecht enkelvoudig afgedaan, zijn er te weinig rechter-commissarissen en wordt in vonnissen teveel met standaardformuleringen gewerkt. De rechter moet volgens senator Franken in staat zijn om zelf afwegingen te maken en niet alleen beoordelen wat medewerkers hebben vastgesteld en geformuleerd. 

Daarnaast merkte Franken op dat er een grens is bereikt aan het verhogen van de financiële drempel voor toegang tot de rechter. Ook acht hij het onjuist dat wordt voorgesteld om het toekennen van juridische bijstand door het ambtelijke Juridisch Loket te laten bepalen, terwijl in 60 procent van de rechtszaken de overheid zelf partij is. Franken noemde het ongewenst dat er uit budgettaire overwegingen wordt besloten om beleidsvorming, beleidsuitvoering en handhaving steeds meer in één hand te brengen. Over de strafrechtsketen vroeg senator Franken waarom er een enorm verschil zit tussen de geregistreerde criminaliteit en de output van doorgezonden zaken aan het Openbaar Ministerie, en of het nog steeds wel de Officier van Justitie is die beslist wat er wordt vervolgd.  Minister Opstelten zegde aan senator Franken toe dat hij halfjaarlijks gaat rapporteren aan de Eerste Kamer over de maatregelen die worden genomen om onterechte uitval te voorkomen. 

Constitutionele armoede

Senator Engels (D66) uitte zijn zorgen over de "constitutionele armoede in Nederland". De senator bepleitte dat de Nederlandse Grondwet geen realistisch beeld meer geeft van de grondslagen, inrichting en werking van de staat. Hierdoor bevat het teveel ruimte voor politieke opportuniteit.  Ook zijn politieke partijen volgens de senator dermate dominant binnen de wetgevende en uitvoerende macht, dat er geen sprake meer is van een wezenlijke machtenscheiding. Daarnaast zorgt de steeds grotere regelgroei en regeldruk ervoor dat het beleidsprimaat is verschoven naar de uitvoerende macht en heeft de rechterlijke macht vervolgens de taak om het functieverlies te compenseren. Volgens Engels zal de rechterlijke macht prestige en kwaliteit verliezen als zij structureel onderdeel blijft van politieke en maatschappelijke controverses en verdere bezuinigingsrondes.

Verder houdt het strafrecht volgens de senator steeds meer rekening met de publieke opinie over criminaliteitsbestrijding en drukt het kabinet steeds zijn eigen stempel op misdaad en straf door bijvoorbeeld het illegaal verblijf van vreemdelingen strafbaar te willen stellen. Engels: "Beelden en sentimenten winnen het van feiten en waarden". Verder merkte Engels op dat het waarborgen van nationale en internationale grondrechten essentieel is voor de rechtsstatelijke balans tussen wetgever en rechter, maar dat het kabinet dit onder andere door de voorgestelde bezuinigingen op rechtsbijstand ernstig onder druk zet. Engels pleitte sterk voor constitutionalisering van het principe van de democratische rechtsstaat. Ook vroeg  hij het kabinet of het de invoering van rechterlijk constitutionele toetsing wenselijk acht en pleitte hij ervoor om de bestuursrechtspraak geheel onder te brengen bij de rechterlijke macht.

Ook senator Duthler (VVD) vroeg naar het in het regeerakkoord opgenomen voornemen om de Raad van State te splitsen in een rechtsprekend en een adviserend deel en het rechtsprekende deel samen te voegen met het College van Beroep voor het Bedrijfsleven en de Centrale Raad van Beroep. Duthler complimenteerde minister Opstelten met het programma Kwaliteit en Innovatie Rechtspraak (het KEI-programma), maar plaatste wel kanttekeningen bij het voorstel om hoger beroep van een kantonzaak enkelvoudig te behandelen. Ook maakt de senator zich grote zorgen over de verhoging van griffierechten, met name bij incassovorderingen. Duthler stelde dat veel ZZP'ers en MKB'ers niet in staat zijn deze te betalen, waardoor hen de toegang tot de rechter dus feitelijk wordt belemmerd.

Duthler stelde verder vraagtekens bij het wetsvoorstel Dadelijke tenuitvoerlegging gevangenisstraffen en de voornemens om het spreekrecht van het slachtoffer op te rekken. Ook noemde de senator de onwenselijke gevolgen van digitale handhaving en gegevensuitwisseling en vroeg zij de minister om te onderzoeken hoe individuen ondanks toenemende digitalisering invloed te behouden over hun gegevens. Duthler vroeg welke strategie de regering toepast om de rol van het recht en de inrichting van de rechtspraak in de digitale samenleving fundamenteel te doordenken.  Minister Opstelten zegde toe aan senator Duthler om de Kamer te informeren over zijn voornemens ten aanzien van privacybescherming en rechtsbescherming van de individuele burger bij digitaliseringsprocessen. Hier wordt ook het  nieuwe informatie-ecosysteem bij betrokken.

Aandacht voor minderheidsstandpunt

Senator Reynaers (PVV) stelde dat 'de rechtsstaat' niet alleen iets is van de academische en politiek-bestuurlijke elite, maar vooral iets wat breed beleefd en gedragen moet worden door de samenleving. Reynaers sprak over de connectie van democratie en rechtsstaat en gaf aan dat het minderheidsstandpunt vaak te gemakkelijk wordt afgedaan als  populisme. Dit geluid wordt volgens de senator niet graag gehoord door de elite en daardoor onterecht genegeerd. Reynaers stelde dat de democratische rechtsstaat er bij gebaat is om de uitkomsten van democratische processen te respecteren; wat die uitkomsten ook mogen zijn.  Volgens de senator is het vanuit rechtsstatelijk oogpunt kwalijk dat er steeds meer bevoegdheden worden overgedragen aan de EU, waarbij geen enkel tegengeluid wordt geduld. Reynaers beklaagde zich over de verhoogde griffierechten en eigen bijdragen in een juridische procedure en gaf aan dat de grens bereikt is. Dat laatste geldt ook voor de bezuinigingen binnen de rechterlijke macht.

Rechtsstaat als normatief kader

Senator Holdijk (SGP) sprak in zijn bijdrage mede namens de fractie van de ChristenUnie. Volgens Holdijk fungeert de rechtsstaat als normatief kader van de democratie. Rechtsstaten verschillen niet alleen onderling enorm, maar veranderen ook in de loop der tijd. Volgens de senator is het een belangrijke taak van de democratie om onvrede weg te nemen en het vertrouwen in de staatsrechtelijke instituties te herstellen. Holdijk stelde dat grondrechten een wezenlijk bestandsdeel vormen van de rechtsstaat, maar dat bijvoorbeeld het recht op gelijke behandeling wel herhaaldelijk voor knelpunten zorgt. De scheiding der machten staat volgens de senator al een tijd lang onder spanning. Deze spanning kan niet los worden gezien van het verval van traditioneel gezag, hiërarchie en soevereiniteit.

Verder zetten verschillende ontwikkelingen binnen de democratische rechtsstaat - in het bijzonder de verwevenheid van het nationale systeem met de internationale en Europese rechtsorde - de verhouding tussen de nationale wetgever en de nationale rechter onder druk. Volgens Holdijk mag het niet zo zijn dat de rechter zonder meer het laatste woord heeft in de uitleg van de betekenis van het recht. Verder pleitte Holdijk voor het behoud van de magistratelijke rol van de Officier van Justitie en deze niet te laten vervallen tot uitvoerder van richtlijnen en beleidsmatige aanstuurder van de politie. Ook noemde Holdijk het zorgelijk dat de toegang tot de rechter wordt belemmerd door hoge procedurele kosten. Justitie is volgens de senator één  van de kerntaken van de overheid en dient dus een relatieve voorrangspositie te hebben als het om toedeling van financiële middelen gaat.

Burgerparticipatie

Volgens senator Ruers (SP) waarborgt democratie de mogelijkheid van de participatie van burgers  in het politieke proces en dragen grondrechten bij aan het pluralistische karakter van de democratie. Ruers vroeg minister Opstelten of hij het oordeel deelt dat veel problemen in de rechtsstaat worden veroorzaakt door het functioneren van de democratie en of een 'participatiemaatschappij' niet teveel het risico van 'het recht van de sterkste' met zich brengt. Ook vroeg Ruers of minister Opstelten de kritiek deelt op het samenvoegen van politie en justitie tot één departement en of hij bereid is af te zien van verdere bezuinigingen op de rechterlijke macht en het Openbaar Ministerie. De overvraging en onderfinanciering  gecombineerd met sterke bemoeienis van wetgever en bestuurder zet deze instituten enorm onder druk.  Ook de voorgenomen bezuiniging op de gefinancierde rechtshulp en verhoging van de griffierechten acht de senator onacceptabel.

Meer dan fatsoenlijke behandeling

Senator Witteveen (PvdA) stelde dat burgers die "het huis van de rechtsstaat bewonen" tegenwoordig meer willen dan fatsoenlijke behandeling; zij willen ook actieve deelnemers aan die democratische rechtsstaat zijn. Volgens de senator moet er meer controle zijn op politieke, bestuurlijke en ambtelijke macht. Het samenvoegen van de verantwoordelijkheid voor politie en justitie in één departement acht hij onwenselijk.

Witteveen stelde dat de Eerste Kamer niet alleen de formele kanten van het wetgevingsbeleid in de gaten moet houden, maar ook expliciet moet ingaan op de waarden en beginselen die in het geding zijn. Volgens Witteveen moet er meer terughoudend worden omgesprongen met wetten en regels en moet het zelf oplossend vermogen van de samenleving worden aangemoedigd en versterkt. De senator noemde de justitiewetgeving gefragmenteerd en instrumentalistisch, hetgeen de toegang tot het recht belemmert en actief burgerschap ontmoedigt. Het verhogen van griffiekosten, het verlagen van rechtsbijstand  en de bezuinigingen binnen de rechterlijke macht dragen hieraan bij. Witteveen pleitte er tot slot voor dat er - conform de motie-Engels c.s.-  in de Grondwet wordt opgenomen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. Ook als die vermelding meer symbolische dan instrumentele betekenis heeft.

Bescherming individuen en minderheden

Senator Strik (GL) bepleitte dat democratie en rechtsstaat meer is dan uitvoering geven aan de wil van de meerderheid van de bevolking, omdat deze de fundamentele rechten en vrijheden van individuen en minderheden kan aantasten. Zij noemde de bescherming van individuen en minderheden tegen onbegrensde machtsuitoefening van de staat het voornaamste doel van de rechtsstaat. De Europeanisering, privatisering en decentralisering vragen om extra grote inspanningen om de kwaliteit van de democratie op peil te houden. Strik vroeg de regering hoe zij het onderwerp constitutionele toetsing beziet en de heersende scepsis ten opzichte van de macht van het Europees Hof van de Rechten van de Mens.

De senator stelde verder dat het kabinet haar staatsmacht liever lijkt te gebruiken om beleidsdoelen te bereiken dan om burgers te beschermen tegen die staatsmacht, bijvoorbeeld door kritiek van de Raad van State over strijd met mensenrechten terzijde te schuiven. Strik vroeg de regering met klem om het vakmanschap van de rechter een kans te geven, door onder meer af te zien van minimumstraffen. Ook vroeg zij aan de bewindslieden hoe de rechtstaat het beste op Europees niveau kan worden versterkt, om falende rechtstaten in de EU te voorkomen.

Ruggengraat van de rechtsstaat

Minister Opstelten van Veiligheid en Justitie stelde dat het stelsel van checks-and-balances met een cruciale rol voor de rechtspraak en een onafhankelijke rechterlijke macht de ruggengraat vormt van onze rechtsstaat. Hij benadrukte dat hij trots is op de kwaliteit van de Nederlandse rechters. Aan senator Franken antwoordde de minister dat een van de belangrijkste uitgangspunten in de ZSM-werkwijze is dat een ervaren officier aan de voorkant van het proces beoordeelt hoe de zaak moet worden afgehandeld. De herziening van de gerechtelijke kaart en de digitalisering van de rechtspraak zorgen volgens de minister voor meer spankracht om complexe zaken te behandelen. Ook het KEI-programma maakt de rechtspraak overzichtelijker, efficiënter en voorspelbaarder.

Verder merkte de minister op dat in de toekomst iedereen die dat wil digitaal een procedure kan starten. Voor de professionele partijen (advocaten, deurwaarders en rechtspersonen) wordt het digitale verkeer verplicht. Natuurlijke personen mogen digitaal procederen, maar hoeven dit niet te doen. Het wetsvoorstel hiertoe wordt voor het aanstaande zomerreces voor advies naar de Raad van State gestuurd. Dit najaar wordt er een contourennota met voorgenomen wetgeving naar het parlement gestuurd. Voor wat betreft de kritiek op het samenvoegen van veiligheid en justitie onder één departement merkte de minister op dat deze onderwerpen juist goed op elkaar aansluiten. De gekozen volgorde in de naam van het departement duidt niet op een rangorde. Het departement heeft een duidelijkere verhouding met het lokale bestuur, zonder dat dit ten koste is gegaan van checks and balances .

Over de toenemende werk- en productiedruk binnen de rechterlijke macht merkte minister Opstelten op dat er wordt ingezet op het versterken van het inhoudelijk juridische werk en het voorkomen van bureaucratisering. Het is niet alleen de taak van de minister om hier iets aan te doen, maar het is vooral ook de rechterlijke macht zelf - onder leiding van de raad voor de rechtspraak-  om dit op te pakken. Minister Opstelten zegde toe aan senator Strik om beter te motiveren waarom adviezen van de Raad van State soms niet opgevolgd worden. Over de voorgenomen verhoging van griffierechten stelde de minister dat hij rekening zal houden met door de Eerste Kamer geuite bezwaren.

Kwaliteit van de rechtsstaat

Staatssecretaris Teeven van Veiligheid en Justitie stelde de kwaliteit van de rechtsstaat ook wordt door bepaald door de snelheid van berechting. Daarnaast merkte hij op dat de rechtsstaat er niet alleen is voor verdachten en veroordeelden, maar ook voor slachtoffers en nabestaanden. Teeven gaf aan dat er een voorstel is gestuurd naar de Raad van State voor de uitbreiding van het spreekrecht van nabestaanden en slachtoffers. In de rechtszaal wordt hier nu verschillend mee omgegaan, waardoor er rechtsongelijkheid ontstaat.

Over de strafbaarstelling illegaal verblijf stelde de staatssecretaris dat het niet strafbaar wordt om illegaal te zijn, maar wel om illegaal in Nederland te verblijven. Teeven: "Daarmee stel je een norm, waarmee je duidelijkheid creëert." Toegang tot het recht betekent volgens de staatssecretaris met name de toegang tot effectieve oplossing van het geschil. Dat kan door bijstand van een advocaat, maar ook op talloze andere manieren. Wat in de eerste lijn kan worden opgelost, wordt bij voorkeur niet doorgeschoven naar de (gesubsidieerde) tweede lijn. Als er soortgelijke geschillen zijn, kunnen die zaken bovendien beter worden gebundeld. Wel benadrukte Teeven dat een rechtszoekende onverminderd in aanmerking zal komen voor rechtsbijstand als dat nodig is voor het oplossen van het geschil.

Sobere Grondwet

Minister Plasterk van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties merkte op dat Nederland een sobere Grondwet heeft, omdat het meer een staatsrechtregeling is dan een normenkader. Er mag dus niet lichtvaardig worden omgegaan met grondwetswijzigingen: alleen als er constitutionele rijpheid en maatschappelijke noodzaak is. Plasterk: "Het is niet zo dat je de Grondwet pas in ere houdt als je hem verandert." Plasterk zegde toe met een nota te komen over mogelijke en voorgenomen Grondwetswijzigingen. De Motie-Engels c.s. die verzoekt in de Grondwet op te nemen dat Nederland een democratische rechtsstaat is, is volgens de minister niet zonder effect geweest aangezien deze een volle heroverweging bij het kabinet heeft teweeggebracht. Voor dit onderwerp is volgens Plasterk echter geen maatschappelijke noodzaak. Aan senator Witteveen zegde de minister toe dat hij de suggestie van een algemene bepaling over de democratische rechtsstaat binnen de ministerraad aan de orde zal stellen. 

Ook merkte hij op dat hij samen met minister Opstelten vóór 1 april met een voorstel over de splitsing van de Raad van State zal komen. Aan senator Duthler zegde hij toe dat de regering in de brief over het splitsen van de Raad van State ook zal ingaan op het advies van de Raad voor de Rechtspraak en de reactie daarop van de voorzitter van de Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State. 

Sociale media menu


Deel dit item: