Wet vereenvoudiging samenwerkingsschool aangenomen

12 juli 2017

De Eerste Kamer heeft dinsdag 11 juli 2017 de Wet samen sterker door vereenvoudiging samenwerkingsschool aangenomen. De fracties van VVD, PvdA, 50PLUS, SP, D66 en PVV stemden voor. De fracties van SGP, ChristenUnie, CDA, GroenLinks, PvdD en OSF stemden tegen.

Een samenwerkingsschool is een fusieschool waarin zowel openbaar als bijzonder onderwijs wordt aangeboden. Het wetsvoorstel is bedoeld om - door de vereenvoudiging van de bestuurlijke vormgeving - de mogelijkheden om een samenwerkingsschool tot stand te brengen te verruimen.

Tijdens het debat met staatssecretaris Dekker (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) werd door diverse woordvoerders aangevoerd dat het wetsvoorstel mogelijk in strijd is met artikel 23 Grondwet (vrijheid van onderwijs en de verantwoordelijkheid van de regering voor het onderwijs).

Senator Gerkens (SP) diende een motie in die de regering verzoekt een maatschappelijk debat te faciliteren over de grondwettelijke bescherming van de vrijheid van onderwijs. Staatssecretaris Dekker ontraadde deze motie omdat hij  geen concrete aanleiding ziet voor een dergelijke discussie. Bovendien heeft de Onderwijsraad in 2012 hier een rapport over uitgebracht. Deze motie werd verworpen. De fracties van GroenLinks, PvdD, 50PLUS, OSF, SP en D66 stemden voor. De fracties van SGP, ChristenUnie, VVD, PvdA, CDA en PVV stemden tegen.

Senator Bruijn (VVD) diende een motie in die de regering verzoekt om te bevorderen dat door de PO-raad en de VO-raad een handreiking wordt opgesteld voor het statutair vastleggen van de identiteit van de school. Staatssecretaris Dekker gaf aan dat hij deze motie ziet als ondersteuning van het wetsvoorstel en liet het oordeel hierover aan de Kamer. Deze motie werd aanvaard. De fracties van VVD, PvdA, 50PLUS, OSF, SP, D66 en PVV stemden voor. De fracties van SGP, ChristenUnie, CDA, PvdD en GroenLinks stemden tegen.

In strijd met de Grondwet

Tijdens de behandeling van de Wet Samenwerkingsschool uit 2011 is volgens senator De Vries-Leggedoor (CDA) expliciet benadrukt dat de historisch grammaticale interpretatie van artikel 23 Grondwet leidend is. Tot die tijd was het niet mogelijk dat een openbare school ging fuseren met een school voor bijzonder onderwijs. Om te fuseren moest de openbare school altijd eerst worden omgezet in een bijzondere school. Door de Wet Samenwerkingsschool werd dit wél mogelijk. Uit de vrijheid van godsdienst en het gelijkheidsbeginsel vloeit voort dat kerk en staat over en weer geen institutionele zeggenschap hebben. De mogelijkheid om bijzonder onderwijs te laten vallen onder het gezag van een openbare school is volgens De Vries-Leggedoor in strijd met de Grondwet. Het instellen van een identiteitscommissie doet hier volgens de senator niets aan af. Van een te vrije interpretatie van de Grondwet gaat volgens de senator een gevaarlijke precedentswerking uit.

Hoeder van de Grondwet

Openbaar bestuur kan zich volgens senator Schalk (SGP) niet binden aan bijzonder onderwijs zonder in conflict te komen met de voor haar geldende levensbeschouwelijke neutraliteit. Een identiteitscommissie kan hier volgens de senator niets aan bijdragen. Het wetsvoorstel creëert volgens Schalk een derde soort scholen, hetgeen niet past bij het duale systeem waarin een school ofwel bijzonder ofwel openbaar is. Senator Schalk haalde in het debat aan dat niet alleen de Raad van State, maar ook een groot aantal gerenommeerde onderwijsinstituten en besturenorganisaties het wetsvoorstel in strijd met de Grondwet achtten. Senator Schalk uitte grote bezwaren tegen het aanvaarden van wetten die in strijd zijn met de Grondwet. Schalk: "Dit is wel de Eerste Kamer der Staten-Generaal. Dit Huis staat bekend als hoeder van de Grondwet."

Krampachtige discussie

Te allen tijde moet de vrijheid van keuze van het onderwijs voorop staan, aldus senator Gerkens (SP). Die keuzevrijheid kan echter lang niet in alle gemeentes worden gegarandeerd. Volgens Gerkens is artikel 23 Grondwet toe aan een herbezinning. De discussie hierover moet volgens de senator niet al te krampachtig worden gevoerd. Gerkens betoogde dat het wetsvoorstel scholen niet verplicht om te fuseren; het geeft scholen slechts de mogelijkheid hiertoe. Hier is  volgens de senator in de praktijk veel behoefte aan. Het internationale recht op vrijheid van onderwijs wordt hier volgens Sent niet aangetast.   

Formaliseren

Zonder dit wetsvoorstel zullen de vele informele samenwerkingsscholen die nu bestaan een verzwakking opleveren van de functie van de openbare school. Dit betoogde senator Pijlman (D66). De senator gaf aan dat het wetsvoorstel formeel maakt wat nu al informeel bestaat. In de onderwijspraktijk is er volgens Pijlman veel behoefte aan de samenwerkingsschool, vooral in krimpgebieden.

In de huidige situatie worden openbare scholen vaak omgezet in bijzondere scholen. Met dit wetsvoorstel wordt de gelijkwaardigheid tussen openbaar en bijzonder onderwijs hersteld. Pijlman betoogde dat dit een heldere en praktische benadering is. Ook betoogde hij dat artikel 23 Grondwet aan een ingrijpende herziening toe is. Verder vroeg de senator waarom er nauwelijks cijfers beschikbaar zijn over de percentages leerlingen op bijzondere dan wel openbare scholen. De bestuurlijke verhoudingen in het onderwijs hebben volgens Pijlman volstrekt geen gelijke trend gehouden met de ontzuiling die overal elders heeft plaatsgevonden.   

Uitzondering op de regel

Er wordt volgens senator Bruijn (VVD) door dit wetsvoorstel voor gezorgd dat de samenwerkingsschool een uitzondering blijft. Senator Bruijn vroeg hoeveel nieuwe samenwerkingsscholen de regering verwacht. Bruin merkte daar bij op dat met de ruimte in de huidige wet 17% van de scholen een formele samenwerkingsschool zou kunnen vormen. In de praktijk is dit echter nog niet gebeurd. De senator vroeg ook hoe kan worden voorkomen dat het bestuur van een samenwerkingsschool in conflict komt met de voor haar geldende eisen van levensbeschouwelijke neutraliteit. Bruijn: "Hoe borgt de samenstelling en zeggenschap van de identiteitscommissie de gelijkwaardige positie van het bijzonder en het openbaar onderwijs?" De senator vroeg op dit laatste punt ook naar de ervaringen in de praktijk. Bruijn betoogde dat het een goed idee zou zijn als er een handreiking komt voor het formuleren van statuten van een samenwerkingsschool. Hierbij zou dan de door de Onderwijsraad gevraagde helderheid kunnen worden verschaft met behoud van de vrijheid voor scholen voor een eigen invulling.

Onduidelijk motief

Nagenoeg onduidelijk, is volgens senator Kuiper (ChristenUnie) wat het motief van de regering voor dit wetvoorstel is. Als de samenwerkingsschool een uitzondering moet blijven in het duale bestel, dan ligt het immers niet voor de hand om deze mogelijkheid te verruimen en versoepelen. Het versterken van het openbaar onderwijs is volgens de senator een ideologisch ingegeven motief dat hier eigenlijk geen rol zou moeten spelen. Kuiper stelde dat er geen afdoende reactie is gekomen van de staatssecretaris op de bezwaren van de Raad van State. Wanneer een derde van de scholen in het primair onderwijs in aanmerking komt om samenwerkingsschool te worden is er geen sprake meer van een uitzonderingssituatie. Dit levert volgens de senator strijd op met de Grondwet die in de samenwerkingsschool geen reguliere variant ziet binnen het duale bestel. Kuiper: "Om bijzonder te kunnen zijn heeft het bijzonder onderwijs het openbaar onderwijs nodig en andersom." Onder het wetsvoorstel zal een stichting voor openbaar onderwijs het algemene en openbare karakter van de school moeten behartigen. Dat zal volgens Kuiper onvermijdelijk de dominante cultuur worden. Daar kan een identiteitscommissie niet veel aan veranderen.

Maatschappelijke behoefte

Senator Sent (PvdA) betoogde dat het voorstel voorziet in een duidelijke maatschappelijke behoefte om samenwerkingsscholen te vormen, vooral in dunbevolkte gebieden waar de vrijheid van onderwijs onder druk staat. De samenwerkingsschool zal echter een uitzondering blijven; alleen in uitzonderlijke gevallen is een fusie mogelijk. Het wetsvoorstel blijft volgens Sent binnen de tekst en de bedoeling van de Grondwetgever. Het zou volgens de senator vreemd zijn als een samenwerkingsschool wel kan worden belegd bij stichtingen voor bijzonder onderwijs en niet bij stichtingen voor openbaar onderwijs. Bovendien bevat het voorstel waarborgen voor het in stand houden van de verschillende identiteiten.   

Principieel probleem

Leerlingenaantallen die in toenemende mate krimpen hebben er volgens senator Ten Hoeve (OSF) voor gezorgd dat er in het onderwijsveld een grote behoefte is aan het vormen van samenwerkingsscholen. Informele samenwerkingsscholen missen nu echter de inbedding van hun speciale positie. Het wetsvoorstel voldoet volgens de senator aan artikel 23 van de Grondwet omdat scholen de ruimte houden om het onderwijs naar eigen inzicht vorm te geven. De samenwerkingsschool blijft een uitzondering. Ten Hoeve merkte daar bij op dat de staatssecretaris zich veel op de hals haalt door tegen de adviezen van de Raad van State en de Onderwijsraad in te gaan. De senator erkende dat van het bestuur van een samenwerkingsschool niet kan worden verwacht dat zij verantwoordelijk zijn voor wat buiten het terrein van de overheid ligt. De beschermingsconstructie in de vorm van de identiteitscommissie kan dat principiële probleem volgens Ten Hoeve niet wegpoetsen.     

Dweilen op de Titanic

Er dient een fundamentele herbezinning op artikel 23 Grondwet te komen, bepleitte senator Ganzevoort (GroenLinks) in het debat. Die zou in elk geval moeten ingaan op het recht van ouders om onderwijs van hun voorkeur te laten aanbieden en hun kinderen dat onderwijs te laten volgen; op het belang van culturele en religieuze diversiteit als context voor alle scholen (wat na de ontzuiling ook weer nieuwe vormen moet krijgen) en op het tegengaan van ongewenste uitsluiting en segregatie. De senator gaf aan dat hij geen principiële bezwaren heeft tegen het stichten van een formele samenwerkingsschool, maar dat het niet goed te begrijpen is dat de regering voorbij gaat aan de constitutionele bezwaren tegen de vormgeving van een samenwerkingsschool onder openbaar bestuur.

Over de precieze uitleg van artikel 23 Grondwet heeft de Grondwetgever zich in 2006 expliciet uitgesproken. Bijzonder onderwijs kan niet worden gegeven in een school onder openbaar bestuur, precies omdat het tot de kern van bijzonder onderwijs behoort dat de overheid op afstand staat. Een identiteitscommissie met adviesrecht heeft volgens Ganzevoort Grondwettelijk gezien onvoldoende gewicht om bijzonder onderwijs - ook als dat levensbeschouwelijk van kleur is - onder een openbaar bestuur te laten vallen. Ganzevoort: "Dit is dweilen op de Titanic."

Interpretatie van de Grondwet

Naar aanleiding van de vragen van de verschillende woordvoerders gaf staatssecretaris Dekker (Onderwijs, Cultuur en Wetenschap) aan in het debat dat de samenwerkingsschool voldoet aan de behoefte van ouders met verschillende achtergronden. Artikel 23 Grondwet kan volgens de staatssecretaris op verschillende manieren worden geïnterpreteerd. Bij de aanpassing van de Grondwet in 2011 was het de bedoeling dat er samenwerkingsscholen zouden komen, maar dit is in de praktijk niet gelukt. Doel van het wetsvoorstel is om binnen de kaders van de Grondwetgever een versoepeling van het regime tot stand te brengen.

Over de identiteit van de school bij informele samenwerkingsverbanden is volgens Dekker in praktijk statutair vaak niets geregeld. In deze gevallen zijn er geen waarborgen voor het continueren van de identiteit van de school. Dit moet volgens de staatssecretaris voortaan formeel geregeld zijn. De staatssecretaris benadrukte dat de samenwerkingsschool altijd een uitzondering moet blijven op de regel. Het is echter wel een ruimere uitzondering dan sinds het wetsvoorstel van 2011 het geval was. Deze verruiming zal naar verwachting tot enkele tientallen nieuwe samenwerkingsscholen leiden. De staatssecretaris zal de Kamer informeren over de precieze aantallen.

Openbaar bestuur van een samenwerkingsschool draagt volgens de staatssecretaris per definitie enige spanning met zich. Er moet altijd een balans worden gevonden tussen de kenmerken en vereisten van openbaar onderwijs en bijzonder onderwijs.

Regulier zal de samenwerkingsschool volgens de staatssecretaris niet worden. Dit strookt ook met de bedoeling van de grondwetgever dat de samenwerkingsschool een uitzonderingsvariant moet zijn. De identiteitscommissie moet volgens Dekker evenwichtig worden samengesteld en heeft verschillende bevoegdheden. De staatssecretaris zegde toe om te kijken of er maatregelen nodig zijn voor de ondersteuning van kleine scholen. Tot slot betoogde de staatssecretaris dat hij geen voorstander is van een principieel debat over de uitleg van artikel 23 Grondwet. Dit Grondwetartikel geeft immers ruimte voor verschillende interpretaties. Een brede discussie zou hier niet veel aan toevoegen.