Naar hoofdinhoud Naar hoofdnavigatiemenu

Verslag van de plenaire vergadering van dinsdag 21 april 2015



Parlementair jaar 2014/2015, 29e vergadering

Aanvang: 10.15 uur
Sluiting: 18.13 uur
Status: gecorrigeerd

Opening

Voorzitter: Linthorst

Tegenwoordig zijn 65 leden, te weten:

Backer, Barth, Beckers, Van Beek, Beuving, Van Bijsterveld, De Boer, Van Boxtel, Brinkman, Bröcker, Bruijn, Van Dijk, Duivesteijn, Dupuis, Duthler, Engels, Essers, Ester, Faber-van de Klashorst, Flierman, Frijters-Klijnen, Ganzevoort, Gerkens, Fred de Graaf, Thom de Graaf, De Grave, Hermans, Hoekstra, Holdijk, Ter Horst, Huijbregts-Schiedon, Van Kappen, Kneppers-Heijnert, Koffeman, Kok, Koning, Kops, De Lange, Van der Linden, Linthorst, Martens, Meijer, Nagel, Popken, Postema, Quik-Schuijt, Reuten, Reynaers, Ruers, Schaap, Scholten, Schouwenaar, Schrijver, Sent, Slagter-Roukema, Van Strien, Swagerman, Sylvester, Terpstra, Thissen, Vlietstra, Vos, De Vries-Leggedoor, De Vries en Van Zandbrink,

en de heer Plasterk, minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,

alsmede de heer Schouw, lid Tweede Kamer.


Mededelingen

De voorzitter:

Ik deel aan de Kamer mee dat de volgende leden zich hebben afgemeld:

Kox, Franken, Elzinga en Strik, wegens verblijf buitenslands in verband met deelname aan de Parlementaire Assemblee van de Raad van Europa;

Lokin-Sassen en Kuiper, wegens bezigheden elders;

Koole, wegens verblijf buitenslands in verband met verplichtingen voor de Parlementaire NAVO Assemblee;

de Voorzitter en de Griffier, wegens verblijf buitenslands in verband met deelname aan de Voorzittersconferentie in Rome.

Deze mededeling wordt voor kennisgeving aangenomen.


Voorstel van wet van het lid Schouw

Aan de orde is de behandeling van:

het Voorstel van wet van het lid Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester (33239).


De voorzitter:

Ik heet de initiatiefnemer, de heer Schouw, en de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties van harte welkom in de Eerste Kamer.

De beraadslaging wordt geopend.


Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Voorzitter. Moet de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en van de burgemeester uit de Grondwet worden gehaald? De initiatiefnemer stelt voor daartoe over te gaan. De CDA-fractie heeft tijdens de behandeling van het onderhavige voorstel vraagpunten gezet bij de wenselijkheid van deconstitutionalisering, ook betreffende het bestuurlijk en juridisch kader.

Laat ik maar meteen met de deur in huis vallen. Mijn fractie is niet tevreden met de beantwoording van onze vragen en van die van sommige andere fracties door de initiatiefnemer. Helaas hebben wij moeten constateren dat op veel van onze vragen geen inhoudelijke reactie is gekomen. Dat is jammer, zeker omdat het hier een belangrijk onderwerp van de decentrale bestuurlijke inrichting betreft.

Tijdens deze plenaire behandeling zal ik namens de CDA-fractie aan de hand van zes punten uiteenzetten hoe wij dit wetsvoorstel beoordelen. Tevens doe ik een beroep op de initiatiefnemer om ditmaal wel met een gedegen beantwoording van de vragen te komen.

1. Constitutionele verankering en de motivering daarvan

Onze Grondwet bevat — zoals ook de Raad van State in zijn advies aanhaalt — de fundamenten, hoekstenen en gebinten van onze staatsinrichting. Naar het oordeel van mijn fractie gaat de initiatiefnemer er ten onrechte van uit dat ten aanzien van iets wat nu in de Grondwet zijn regeling vindt, gemotiveerd dient te worden waarom dit in de Grondwet geregeld zou moeten zijn. Het is naar het oordeel van mijn fractie echter aan de initiatiefnemer om te komen met zwaarwegende argumenten voor zijn voorstel tot deconstitutionalisering van de kroonbenoeming. Niet het behoud ervan in de Grondwet dient gemotiveerd te worden.

Het constante oordeel van de grondwetgever van 1848 en verder bij de wijzigingen van 1887, 1917, 1956, 1972 en laatstelijk zelfs extra geprononceerd via het amendement-Faber bij de algemene grondwetsherziening van 1983, is telkenmale geweest dat het van belang is dat de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris in de Grondwet verankerd blijft. De initiatiefnemer en mijn fractie verschillen van mening over de wenselijkheid van constitutionele verankering, maar een inhoudelijk overtuigende motivering waarom de constitutionele verankering losgelaten moet worden, heeft mijn fractie niet kunnen vinden.

2. Bestuurlijke verhoudingen en takenpakket

Hierbij richt ik mij vooral op de verhouding tot artikel 125 van de Grondwet. Artikel 125, eerste lid, eerste volzin, van de Grondwet bepaalt dat de gemeenteraad en Provinciale Staten aan het hoofd staan van de gemeente onderscheidenlijk de provincie. Het is zeer wel denkbaar dat een andere aanstellingswijze spanning met dit Grondwetsartikel met zich kan brengen. Dit is mede van belang gelet op mogelijke toekomstige aanstellingswijzen en hun constitutionele inbedding.

Naar het oordeel van mijn fractie is de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris belangrijk in het geheel van de bestuurlijke verhoudingen tussen en binnen de verschillende bestuurslagen. Tijdens de behandeling is naar voren gekomen dat een eventuele andere aanstellingswijze gevolgen zou kunnen hebben voor het takenpakket van burgemeester en de commissaris. Hoe ziet de initiatiefnemer de functie van burgemeester en commissaris in termen van het takenpakket? Hoe ziet hij de verhouding van de burgemeester tot de gemeenteraad en de wethouders respectievelijk van de commissaris tot Provinciale Staten en Gedeputeerde Staten?

De initiatiefnemer stelt dat met deze aspecten rekening kan worden gehouden in een gewone wet. Dat kan inderdaad, maar verdient de aanstellingswijze geen grondwettelijke inbedding, nu deze afgestemd dient te worden op de overige samenhangende grondwettelijke bepalingen? Bij een eventuele herziening van de aanstellingswijze en ook overige aspecten van het decentrale bestel, kunnen dan alle relevante grondwettelijke bepalingen tegelijk in ogenschouw worden genomen en kan een harmonieuze "hernieuwde" inrichting van het decentrale bestuur tot stand komen.

3. Consistentie en bestendigheid

De initiatiefnemer stelt dat deconstitutionalisering op haar plaats is nu er een maatschappelijke en/of politieke discussie plaatsvindt over de aanstellingswijze van de burgemeester. Zo zou verder ruimte kunnen worden gegeven aan die discussie. De leden van de CDA-fractie stellen daar een andere redenering tegenover: is het niet zo dat er voor discussie per definitie ruimte bestaat, ook zonder deconstitutionalisering? De verwijzing in de memorie van toelichting naar de voorgeschiedenis van dit wetsvoorstel is hiervan een bewijs. Is het dan niet beter de regeling in de Grondwet te wijzigen wanneer een eventuele nieuwe overtuiging zich heeft uitgekristalliseerd? Naast de aanstellingswijze van de burgemeester wordt er immers ook veel gepraat over de verdere inrichting van het lokale bestuur. Ten aanzien van de aanstellingswijze van de burgemeester rivaliseren grofweg gezegd twee modellen: de door de bevolking gekozen burgemeester en de door de raad benoemde burgemeester. Voor beide alternatieven is op dit moment geen uitgekristalliseerde meerderheid.

Met deconstitutionalisering van de benoemingswijze kan de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris gemakkelijker worden gewijzigd. Slechts met een gewone meerderheid in beide Kamers der Staten-Generaal is dan wijziging mogelijk. Met de Raad van State is mijn fractie echter van oordeel dat hoe de aanstellingswijze er ook uit zou komen te zien, deze niet op ieder moment weer moet kunnen worden gewijzigd naar de inzichten of incidenten van de dag. Er dient sprake te zijn van een consistente wijze van benoeming van de burgemeester en de commissaris. Die wordt gewaarborgd door regeling in de Grondwet. Als eenmaal is uitgekristalliseerd welke vorm door een brede meerderheid wordt gedragen, ligt ook een soepele verankering in de Grondwet in de rede.

Ook de initiatiefnemer heeft aangegeven dat hij consistentie en bestendigheid met betrekking tot de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning zonder meer van belang acht. Naar zijn opvatting is het echter niet zo dat dit belang onvoldoende geborgd zou zijn bij het hanteren van de figuur van de gewone wet. Nu allerminst consensus bestaat over de gewenste aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris behoort het naar het oordeel van de CDA-fractie tot de taak van de Grondwetgever te voorkomen dat de ambten van burgemeester en commissaris voor wat betreft hun aanstellingswijze, een speelbal worden van tijdelijke en wisselende politieke meerderheden in de beide Kamers van de Staten-Generaal. Kan de initiatiefnemer nog eens op dit wezenlijke risico ingaan?

4. De commissaris

De commissaris heeft een duidelijk andere positie tot het Rijk dan de burgemeester. In reactie op vragen daaromtrent antwoordde de initiatiefnemer dat de gewone wetgever daar dan rekening mee kan houden. Op grond van artikel 126 van de Grondwet kan de commissaris worden belast met de uitvoering van een door de regering te geven ambtsinstructie. In die hoedanigheid is hij dus als rijksambtenaar te beschouwen. Daarnaast houdt de commissaris zelfstandig toezicht op het gemeentebestuur. Die toezichthoudende rol wordt nog versterkt via sectorwetgeving, zoals de Wet veiligheidsregio's.

Naar het oordeel van mijn fractie wordt door de initiatiefnemer wel erg simpel gesteld dat de gewone wetgever hiermee rekening kan houden en doet dit tekort aan de bijzondere staatsrechtelijke positie van de commissaris als onderdeel van de rijksoverheid en aan de bevoegdheden die daaruit voortvloeien. Graag horen de leden van de CDA-fractie hoe de initiatiefnemer de verhouding van de commissaris tot het Rijk waardeert, mede gelet op de daaruit voortvloeiende bevoegdheden. Of ziet de initiatiefnemer inmiddels in dat de rol en de positie van de commissaris aanleiding geven tot een versterkte, grondwettelijke inbedding?

5. Een andere aanstellingswijze?

De aandacht voor de aanstellingswijze van de burgemeester is de laatste tijd aanzienlijk toegenomen, niet in de laatste plaats binnen de partij waartoe de leden van mijn fractie behoren. De door mijn fractie aangevoerde argumenten tegen deconstitutionalisering staan discussie en debat over verandering en vernieuwing van het gemeentelijke bestel, waaronder de aanstellingswijze van de burgemeester, echter allerminst in de weg. De leden van mijn fractie zijn er echter van overtuigd dat discussie hierover op het niveau van de grondwetgever dient plaats te vinden om te komen tot weldoordachte plannen ten aanzien van de aanstellingswijze van de burgemeester en die van de commissaris. De diverse consequenties van wijzigingen in de aanstellingswijze dienen in onderling verband te worden bezien en doordacht. Tevens is men op deze wijze verzekerd van een brede consensus: twee derde van beide Kamers van de Staten-Generaal heeft zich dan immers met het voorstel kunnen verenigen. Daarin liggen naar ons oordeel een groot belang en een grote waarde.

Mijn fractie neemt ook waar dat de discussie over de positie van de burgemeester, ook in dit initiatiefvoorstel, eigenlijk uitsluitend wordt gevoerd in termen van de aanstellingswijze. In de visie van mijn fractie is een discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester of van welk orgaan dan ook niet louter op zichzelf interessant. Die discussie moet ook niet in het luchtledige gevoerd worden. De aanstellingswijze van de burgemeester moet voortvloeien uit een visie op het ambt, op de kwaliteiten die het ambt vergt, op de positionering van het ambt tussen de andere ambten die het gemeentelijk bestel vormen en op de taken en bevoegdheden die het ambt mede in verhouding tot de andere ambten toekomen. De aanstellingswijze en de discussie daarover vormen daarmee in de ogen van mijn fractie een uitvloeisel van deze discussie en niet een kwestie die daaraan voorafgaat. De benoemingswijze volgt de inhoud; niet andersom. Het voorstel dat nu voorligt, lijkt daar geheel aan voorbij te gaan.

6. Wenselijkheid van herziening op dit moment

Bij alles wat ik hierover heb gezegd, komt nog een extra punt. Mijn fractie heeft bedenkingen over de wenselijkheid van een wijziging van de aanstellingswijze van de burgemeester op dit moment. Die bedenkingen vloeien voort uit de drie grote decentralisatieoperaties die nu hun beslag aan het krijgen zijn. Zij maken deel uit van — in de woorden van de minister-president- "de grootste verbouwing van Nederland sinds de Tweede Wereldoorlog". Deze operatie is natuurlijk een factor die in een discussie over een modern gemeentelijk bestel zeker een rol kan spelen. Het lijkt mijn fractie echter niet opportuun om tegelijk met deze verbouwing ook nog eens in te zetten op een stelselwijziging in de hoofdstructuur van de gemeente en de provincie. In vraagvorm: is een stelselwijziging wel opportuun en zou de aandacht niet eerst moeten uitgaan naar een bestendige implementatie van deze nieuwe taken in het reeds bestaande decentrale bestuursmodel? De CDA-fractie denkt daarbij ook aan de tijd die gemoeid is geweest met de implementatie van de dualisering van het gemeentebestuur. Graag krijgen wij een reactie van de initiatiefnemer op dit punt.

Ik kom tot afronding. Zoals zojuist betoogd is mijn fractie zeker bereid om in debat te gaan over een hernieuwde vormgeving van het gemeentelijk bestel, inclusief aanstellingswijze van de burgemeester. Wél zijn wij ervan overtuigd dat dit debat op het niveau van de Grondwet dient te worden gevoerd. De aanstellingswijze van de burgemeester en alle aspecten die daar in grondwettelijk verband mee samenhangen, dienen — wat die aanstellingswijze ook moge zijn — hun regeling te vinden in de constitutie. Daarbij is de benoemingswijze van één orgaan, in dit geval de burgemeester, een uitvloeisel van een visie op het ambt van burgemeester, mede in samenhang met de andere bestuursorganen, en van een visie op het gemeentebestuur in deze tijd. Hetzelfde geldt natuurlijk voor de aanstellingswijze van de commissaris, mede gelet op de specifieke rol die de commissaris vervult als rijksorgaan.

Wij zien de Grondwet als een waarborg. Indien bepaalde opvattingen tot wijziging breed worden gedragen en zijn uitgekristalliseerd, moet uiteraard constitutionalisering van dat alternatief volgen, maar zover is het nog niet. Het feit dat er maatschappelijk en/of politiek debat over items zoals dit item wordt gevoerd, levert naar het oordeel van mijn fractie op zichzelf onvoldoende grond op om de betrokken grondwetsbepaling zomaar te schrappen. Het is aan de initiatiefnemer om te komen met een gedegen onderbouwing van zijn stelling dat de aanstellingswijze niet van constitutionele orde is. De aanstellingswijze van de burgemeester is immers al sedert 1848 onveranderd in onze Grondwet geregeld en verankerd. Daarnaast raakt die bepaling aan andere grondwettelijke bepalingen, waaronder artikel 125, en waarborgt zij de consistentie in de aanstellingswijze, hetgeen ook door de initiatiefnemer van grote waarde wordt geacht.

Mijn fractie heeft dan ook, voorzichtig uitgedrukt, ernstige twijfels bij de strekking van het onderhavige wetsvoorstel. Onverminderd het voorgaande kijken wij natuurlijk met belangstelling uit naar de beantwoording van onze vragen door de initiatiefnemer.


Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter. Vooraf richt ik enkele woorden tot de minister. Afgelopen vrijdag ontving de Kamer van hem de notitie over hoofdstuk 7 van de Grondwet en de notitie over de aanstellingswijze van de burgemeester. Er was toegezegd dat de Kamer die notities voor 1 april zou ontvangen; zij kwamen dus ruim twee weken later dan toegezegd. Beide notities zijn van belang voor deze plenaire behandeling van de wijziging van de Grondwet. Dit was voor de commissie zelfs aanleiding om uitstel van behandeling te vragen. Het is jammer dat beide notities door mij in dit debat vanwege de late aanlevering onvoldoende belicht kunnen worden. Ik weet zeker dat ook bij collega's afgelopen vrijdag de inkt van hun inbreng allang droog was. Bij mij was dat al een paar maanden geleden het geval. Dit neemt niet weg dat ik kennis heb genomen van die notities en dat ik daar in mijn betoog hier en daar aan zal refereren. De eerste vraag aan de minister is dan ook hoe hij zich, wellicht op een later tijdstip, de gedachtewisseling over beide stukken met deze Kamer voorstelt.

Namens de VVD-fractie wil ik de heer Schouw als indiener van dit wetsvoorstel complimenteren met zijn initiatief. Ik maak daar direct de aantekening bij dat waardering voor dit democratisch instrument niet altijd automatisch een waardering voor de inhoud daarvan impliceert. Het initiatiefwetsvoorstel is al in oktober 2013 door deze Kamer in behandeling genomen en komt nu, anderhalf jaar later, tot plenaire afronding. Met de snelheid waarmee heden ten dage wetsvoorstellen deze Kamer passeren in gedachten, is dit een duidelijk voorbeeld van "slow food", waarop klaarblijkelijk lang gekauwd moest worden. Een voorstel tot grondwetswijziging verdient overigens uiteraard altijd een zorgvuldige behandeling en afweging.

Allereerst dient de fundamentele vraag te worden gesteld of er zwaarwegende juridische of maatschappelijke redenen zijn die een wijziging van de Grondwet rechtvaardigen, zoals artikel 1 van het voorliggende wetsvoorstel luidt. Ten tweede is het voor de VVD-fractie belangrijk een antwoord te krijgen op de vraag wat de wijziging beoogt en ten derde of die wijziging een evident betere bijdrage levert aan het maatschappelijk belang. De VVD-fractie heeft sinds het in behandeling nemen van dit voorstel juist over die vragen met de initiatiefnemer schriftelijk van gedachten willen wisselen en is verheugd deze discussie nu plenair te kunnen voortzetten om uiteindelijk de noodzakelijke duidelijkheid verschaft te krijgen.

Het antwoord op de eerste vraag, die in artikel 1 met stelligheid bevestigend wordt beantwoord, namelijk of er zwaarwegende juridische of maatschappelijke redenen zijn die een wijziging van de Grondwet in dit geval rechtvaardigen, is voor mijn fractie niet een simpel ja of nee. De door de initiatiefnemer aangegeven maatschappelijke argumenten ontberen ons inziens, zowel in zijn voorstel als in de memorie van toelichting en de memories van antwoord, de overtuigende onderbouwing en robuustheid die ertoe leiden zonder meer zijn opvatting over de noodzaak van een Grondwetswijziging met hem te delen. Zijn pleidooi om, na een aantal mislukkingen, de aanstellingswijzen te wijzigingen, door als het ware ditmaal de omgekeerde weg te bewandelen door de Grondwetswijziging niet als sluitstuk, maar als beginpunt van een vernieuwingstraject te markeren, is wel erg mager voor de principiële kwestie van Grondwetswijziging.

Dat de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning vervolgens ook bij wet kan worden vastgelegd doet daar niets aan af. Zijn argument dat eventuele wijziging van de aanstellingswijze in dat geval flexibeler en sneller kan worden besloten en ingevoerd, lijkt modern en van deze tijd: flexibel en snel anticiperen op maatschappelijke ontwikkelingen. Dat geldt voor veel zaken, maar het is zeer de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en commissaris van de Koning als onderdeel van de inrichting en het functioneren van ons decentraal bestuur, aan die politieke flexibiliteit moet worden onderworpen.

De enige conclusie kan dan ook zijn dat wat indiener in artikel 1 van zijn voorstel als "grond" voor grondwetswijziging benoemt, een maatschappelijk politieke grond is en hij impliciet een oordeel velt over de huidige aanstellingswijze. Het lijkt me niet voor de hand liggen om dit hele proces in te gaan om uiteindelijk tot de conclusie te komen dat de huidige aanstellingswijze straks gewoon wordt voortgezet en verankerd in wetgeving buiten de Grondwet. Ook in zijn beantwoording blijft indiener consequent weg van een uitspraak over zijn voorkeur voor de aanstellingswijze en stelt hij herhaaldelijk dat die discussie thans niet aan de orde is.

Dat is de VVD-fractie maar gedeeltelijk met hem eens. Voorstanders van de huidige aanstellingswijze, die een combinatie is tussen een formeel benoemde en materieel door de raad gekozen burgemeester, zullen artikel 1 van het voorstel niet steunen. Zij vinden het prima zoals het nu is. Andersom is dat natuurlijk ook het geval is. Graag hoor ik een reactie van de indiener op deze logische redenering.

Rol, inhoud, positie, persoon en functioneren van de burgemeester bewegen mee met de maatschappelijke ontwikkelingen. Persoonlijk kan ik daar zo langzamerhand ook uit eigen ervaring over meepraten. Toen ik halverwege 2001 voor het eerst burgemeester werd, dacht ik dat ik tot een van de laatstbenoemden zou behoren: dualisering en de daaraan verbonden direct gekozen burgemeester stonden, dachten we, voor de deur. Alleen dualisering haalde het. Na het sneuvelen van de direct gekozen burgemeester werd de zeggenschap van de raad bij de aanstelling van de burgemeester versterkt en trad de facto een door de raad gekozen burgemeester aan.

De commissaris van de Koning treedt — wat zwart-wit gesteld — op als brievenbus en wervings- en selectiebureau. En hoewel dat formeel nog de minister is, beslist de raad in feite. In zijn notitie van afgelopen vrijdag over de aanstellingswijzen geeft de minister een goed beeld van deze hybride situatie. De Kroon benoemt op voordracht van de minister, die op zijn beurt, zij het niet verplicht, maar wel daaraan gebonden, de voordracht van de raad volgt. Wethouders, organisatie en gemeentesecretaris staan in de hele procedure als adviseur aan de zijlijn.

De raad treedt op als werkgever, voert functioneringsgesprekken en houdt het arbeidsdossier bij van de onafhankelijke benoemde burgemeester. De veranderde positie van de burgemeester als onafhankelijk bestuursorgaan en de "revival" van eerste burger en boegbeeld in combinatie met zijn onafhankelijk voorzitterschap van de raad, vraagt om veel flexibiliteit en lenigheid. Ook is de laatste jaren de burgemeester steeds meer inhoudelijk en daarmee politiek deel uit gaan maken van het college en het collegebeleid. Zonder zelf directe zeggenschap gehad te hebben in de totstandkoming van een collegeakkoord of de keuze van partijen en bemensing zal hij zich daaraan naar woord en gedrag moeten conformeren en wordt hij zo onderdeel van de dagelijkse politiek. Het komt dan ook nog al eens voor dat een burgemeester afgerekend wordt op dat collegebeleid, dat hij, zoals dat verwacht wordt, collegiaal uitgedragen heeft. Wanneer zich na verloop van jaren een nieuwe raadsmeerderheid aftekent, staat die loyaliteit een herbenoeming makkelijk in de weg.

Voor de VVD-fractie is deze amorfe aanstellingswijze van de burgemeester aan vervanging toe. De vraag is echter of een andere aanstellingswijze binnen of buiten de Grondwet gevonden moet worden. Zoekend naar een antwoord op die vraag, is de VVD-fractie van mening dat de verankering van de aanstellingswijze van de burgemeester in artikel 131 Grondwet en de betekenis daarvan niet los gezien kunnen worden van artikel 125 Grondwet dat het hoofdschap van de raad regelt. Wanneer een andere aanstellingswijze dan benoeming door de Kroon of gekozen door de raad binnen het huidige grondwettelijk kader moet passen, is de keuze op voorhand zeer beperkt. Uit de notitie van afgelopen vrijdag over hoofdstuk 7 van de Grondwet leest mijn fractie dat de minister thans geen noodzaak aanwezig ziet om hierin wijzigingen aan te brengen. Daaruit zijn twee mogelijkheden af te leiden:

a. nooit niet;

b. nu niet, maar bij een andere aanstellingswijze wel. Graag een antwoord op deze vraag. Het is multiple choice dus zo moeilijk kan het niet zijn.

Ook indiener reageert desgevraagd in de nadere memorie van antwoord dat hij wijziging van artikel 125 niet noodzakelijk acht. Zonder nu al een voorkeur voor een aanstellingswijze uit te spreken, vindt de VVD-fractie het van het grootste belang de discussie en keuze daarvoor in hoofdstuk 7 van de Grondwet vooral te plaatsen in relatie tot artikel 125. Ik kom daarop terug.

Het voorstel richt zich op de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning. Ik heb tot nu toe gesproken over de aanstellingswijze van de burgemeester, maar het voorstel ziet ook op wijziging van de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning. In structuur zijn beide functies vergelijkbaar, maar in aard en inhoud verschillen zij in vele opzichten. Wanneer beide aanstellingswijzen buiten de Grondwet worden vastgelegd, is het dan mogelijk dat deze verschillen? Bijvoorbeeld dat de commissaris van de Koning benoemd blijft worden en de burgemeester rechtstreeks gekozen, of welke andere variant dan ook. Hoe wil de indiener het toezicht en de onafhankelijkheid van de gekozen commissaris ten opzichte van de, eventueel ook rechtstreeks gekozen, burgemeesters in zijn provincie en zijn verantwoordelijkheid voor de veiligheid verankeren? Mevrouw Van Bijsterveld stelde dit ook aan de orde. Of voorziet de indiener daarin dan een centralisatie naar de — benoemde!! — minister van Binnenlandse Zaken? En hoe wordt de onafhankelijkheid en de uitvoering van de taken als rijksorgaan in zijn ogen verder vormgegeven? Kan de indiener aangeven wat er — in het licht van de door de VVD geschetste bezwaren tegen de huidige aanstellingswijze van de burgemeester en de problemen welke die in de praktijk met zich brengen — in onze twaalf provincies verkeerd gaat met de huidige aanstellingswijze van de commissaris van de Koning? Met andere woorden, wat is de dwingende maatschappelijke reden om wat de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning betreft, de Grondwet te wijzigen?

Mijn fractie is verheugd over de beschouwing in de notitie met betrekking tot de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning. Hierin geeft de minister het duidelijke verschil aan tussen de commissaris van de Koning en de burgemeester. Dat lezende, vraag ik ook aan de minister wat de argumenten zijn om die aanstellingswijze ook bij wet te willen regelen. De wens tot flexibiliteit ligt niet voor de hand als de voorkeur uitgaat naar continuering van de huidige aanstellingswijze.

De aanstellingswijze van de burgemeester maakt, zoals al is opgemerkt, deel uit van een ingewikkeld speelveld van onze decentrale democratie, waarin na de dualisering de, zoals ik dat maar noem, "strijd der domeinen" nogal eens hoog kan oplopen. De discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester kan niet los getrokken worden uit dat speelveld en uit die strijd der domeinen. De burgemeester is zo langzamerhand verstrikt geraakt in alle lokale politieke domeinen, ten koste van zijn onafhankelijkheid en eigenstandigheid.

Discussie en besluitvorming over de aanstellingswijze van de burgemeester dient ingebed te worden in een discussie over de lokale democratie, over de rol van raad en college in het huidige tijdsgewricht van samenwerking tussen gemeenten en maatschappelijke partners en over de plaats van de lokale democratie in de huidige samenleving, waarin steeds meer een beroep gedaan wordt op de zelfredzaamheid en actieve bijdrage van de inwoners zelf en waarin gemeenten moeten en ook willen samenwerken.

Niet alleen het ambt van burgemeester is veranderd, vooral ook de positie en de rol van de gemeenteraad en die van het college moeten worden herijkt.

Heeft dertien jaar dualisering gebracht wat verwacht werd? Welke onderdelen van de oorspronkelijke voorstellen zijn niet of aangepast ingevoerd? En welke invloed heeft dat gehad op de kwaliteit van het lokaal bestuur? Wordt het geen tijd voor een diepgaande evaluatie en een aanpassing van onze decentrale bestuursstructuur aan de toekomst?

De notities van afgelopen vrijdag zijn niet meer of minder dan een verkenning. Nogmaals, wat is de minister hiermee van plan? Welke stappen zal hij nemen? Of zijn de notities alleen maar bedoeld voor degenen die erom hebben gevraagd?

De VVD wil graag een reactie van de indiener en van de minister. Voor mijn fractie is vooral belangrijk te weten wat in de komende periode tot de tweede lezing van dit voorstel tot grondwetswijziging gaat gebeuren. Net zozeer belangrijk om te weten is hoe indiener en minister denken over de door de VVD gevoelde noodzaak tot evaluatie en eventuele herijking van de inrichting van het lokaal bestuur.

De VVD wil niet stilzitten tot op zijn vroegst maart 2017 bij de behandeling van de tweede lezing. Voor die tijd willen wij zicht op het eindbeeld van de situatie na deze grondwetswijziging en willen wij dat het daarmee samenhangende debat over de herijking van het lokaal bestuur is afgerond.

De VVD-fractie wil hierop graag een reactie van de indiener vernemen, vooral met betrekking tot de vraag of hij deze nogal dwingende wens van de VVD steunt.

Ten slotte vraagt de VVD aan de minister om in dit herijkingsproces de regie te nemen en met voorstellen te komen om dit zodanig slagvaardig aan te pakken, dat de thans voorliggende grondwetswijziging past binnen de bredere context van het functioneren van het lokaal bestuur.

Wij wachten met veel belangstelling de reactie van de indiener en de minister af.


De heer Engels (D66):

Voorzitter. Op 25 maart 2005 opende ik mijn bijdrage aan het plenaire debat over het toenmalige wetsvoorstel tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester in tweede lezing als volgt: "Het debat dat wij vandaag in de Eerste Kamer voeren is van een meer dan gemiddelde historische, staatsrechtelijke en politieke betekenis. Vandaag zal immers blijken of een grondwettelijke bepaling, die al sinds het met zoveel symboliek omgeven jaar 1848 tot onze formele constitutionele orde wordt gerekend, tot het verleden zal gaan behoren. Vandaag zal ook blijken of, net als in 1848, weer een belangrijke stap kan worden gezet in de richting van verdere staatsrechtelijke hervormingen met betrekking tot de inrichting van het gemeentelijke bestuur. Vandaag zal tot slot blijken hoe ingewikkeld de verhoudingen tussen Grondwet, democratie en politiek soms kunnen zijn." Op dat moment wist ik nog niet dat deze woorden aan het einde van dat debat een bijzondere betekenis bleken te hebben.

Vandaag spreken wij in eerste lezing opnieuw over de vraag of de Grondwet zich dient uit te spreken over de aanstellingswijze van de burgemeester. Een positieve uitkomst van dit debat, in de zin van een aanvaarding bij gewone meerderheid, is overigens nog maar een eerste stap op weg naar een grondwettelijke opdracht aan de wetgever. Bij de hoofdvraag naar de constitutionele orde van de aanstellingswijze van de burgemeester — ik zal de commissaris van de Koning alleen nog noemen als daar een bijzondere reden voor is — is het van belang om te kijken naar de verdere constitutionele context van de burgemeester.

In de eerste plaats is van belang dat we ons realiseren dat de benoeming van de burgemeester een grondwettelijke basis kent, maar het ontslag van de burgemeester niet. Anders dan bij ambtsdragers op rijksniveau, zoals rechters en leden van de Hoge Colleges van Staat, hecht de grondwetgever in het geval van de burgemeester blijkbaar minder waarde aan de onafhankelijkheid van diens positie.

Ten tweede is van betekenis dat het voorzitterschap van de raad pas in 1983 in de Grondwet werd opgenomen, maar in 2008 daaruit weer vrij geruisloos verdween, voornamelijk in relatie tot de in 2002 ingevoerde dualisering van het gemeentebestuur. Op die punten acht de grondwetgever het kennelijk niet problematisch dat de wetgever andere rechtsnormen zou kunnen ontwikkelen.

Tot slot is opvallend dat de Grondwet het burgemeestersambt erkent, zij het uitsluitend als onderdeel van het college. Over de taken, de rol en het profiel van de burgemeester in dat verband, maar ook over zijn positie als eenhoofdig orgaan met zelfstandige bevoegdheden zwijgt de Grondwet. Dat

impliceert dat op dit moment wat betreft de positie van de burgemeester uitsluitend de aanstellingswijze een grondwettelijke grondslag kent en er geen relatie is gelegd met de inhoud van dit ambt.

Uit deze drie noties mag men de conclusie verbinden dat de grondwetgever het burgemeestersambt niet uitputtend en nadrukkelijk van een volledige constitutionele inkadering heeft willen voorzien. Graag vraag ik de initiatiefnemer en de minister of zij deze vaststellingen delen.

Er bestaan geen vaste staatsrechtelijke criteria voor de vraag of een bepaalde kwestie van constitutionele orde is of niet. De in de Grondwet te regelen onderwerpen zijn te gedifferentieerd van aard om daarvoor eenduidige en bestendige normen te ontwikkelen. Wel kan binnen de constitutionele context gekeken worden naar de samenhang en systeemconformiteit in het geval dat een vraag wordt opgeworpen over de rolverdeling tussen grondwetgever en wetgever.

Hoe dit ook zij, er is zeker reden om de betekenis van de in 1848 in de Grondwet vastgelegde kroonbenoeming te relativeren. In de toenmalige context van de behoefte aan eenheid van bestuur binnen de Staat is de keuze gemaakt voor de kroonbenoeming als waarborg voor de bewaking van het rijksbelang. Op die grond kan een blijvende grondwettelijke verankering natuurlijk niet meer worden gebaseerd.

Uit de grondwetsgeschiedenis blijkt verder dat de opneming van de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en van de burgemeester in de Grondwet van aanvang af, om te beginnen door Thorbecke zelf, ter discussie is gesteld. De huidige grondwettelijke regeling is, kortom, vanaf het begin omstreden en daarmee nimmer vanzelfsprekend geweest.

Waar de Grondwet voor het rijksbestuur tevens een functie als organieke wet vervult, is het begrijpelijk dat de vestiging van een ambt of orgaan op dat niveau vergezeld gaat van een regeling over de aanstellingswijze. Deze logica en vanzelfsprekendheid gelden echter niet voor de decentrale ambten. Daar gelden de Provinciewet en de Gemeentewet als organieke wetten, waarin de positie van de decentrale ambten in termen van taken, bevoegdheden, verantwoordelijkheden en verhoudingen uitvoerig is geregeld. In die zin kan worden aangenomen dat naast de aard en positie van deze ambten ook de aanstellingswijze door de wetgever kan worden geregeld.

Het lijkt mij om die reden moeilijk vol te houden waarom in het licht van de taakverdeling tussen grondwetgever en wetgever nu uitgerekend de aanstellingswijze van de burgemeester door de grondwetgever zou moeten worden geregeld. Niet valt in te zien waarom de wetgever op dit punt door de grondwetgever beperkt zou moeten worden om op betekenisvolle wijze op bestuurlijke en maatschappelijke ontwikkelingen in te spelen. In wezen staat de Grondwet dan een vruchtbaar debat daarover in de weg. Een overtuigende aanwijzing voor deze opvatting ligt besloten in de wijze waarop Grondwet en wet de aanstelling van de burgemeester thans hebben geregeld. In de Grondwet is uitsluitend vastgelegd dat de benoeming van de burgemeester formeel bij Koninklijk Besluit dient plaats te vinden. De sinds 2001 in de Gemeentewet opgenomen uitvoerige benoemingsprocedure geeft de gemeenteraad formeel een aanbevelingsrecht richting de Kroon. Uit die taakverdeling blijkt dat de grondwetgever de benoemingsprocedure grotendeels aan de wetgever heeft gelaten en slechts de uiteindelijke aanstellingsvorm van een Koninklijk Besluit regelt. De wetgever heeft deze ruimte ingevuld door een aanstellingswijze met een grote betrokkenheid van de raad in te richten. In de verhouding grondwetgever/wetgever is daarmee het zwaartepunt zodanig richting de wetgever verschoven dat van evenwichtigheid niet langer kan worden gesproken. Bovendien heeft de bestaande benoemingsprocedure een dubbelzinnig karakter: er bestaat materieel geen zuivere Kroonbenoeming meer, maar formeel ook geen door de raad aangewezen burgemeester. Het is in wezen vlees noch vis.

Die constatering wordt nog versterkt door het feit dat in de praktijk de regering de aanbevelingen altijd volgt, aangezien de wet nauwelijks ruimte biedt voor de minister om tot een andere voordracht te komen. Dat betekent dat de raad sinds 2001 feitelijk de burgemeester aanwijst. In dat licht kan men zich voorstellen dat de wetgever zich uit een oogpunt van staatsrechtelijke en bestuurlijke samenhang en systeemconformiteit fundamenteel bezint op de bestaande procedures voor benoeming, herbenoeming en ontslag en daarbij niet langer wordt belemmerd door een niet van constitutionele orde zijnde grondwetsbepaling. Graag vraag ik de initiatiefnemer en de minister of zij deze observaties delen.

De vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester van constitutionele orde is, lijkt op het eerste gezicht sterk verweven met de vraag welke aanstellingswijze men eigenlijk voorstaat. Ook in de schriftelijke voorbereiding zien wij pogingen om een verwevenheid tussen de vraag naar de constitutionele orde en die naar de wenselijke positie van de burgemeester aan te brengen. Met de term positie doel ik op de aanstellingswijze maar ook op verantwoordelijkheden en bevoegdheden. De initiatiefnemer en de minister stellen zich in dit complexe geheel volstrekt consistent en ook buitengewoon verstandig op: belast de voorgestelde grondwetswijziging niet nu al met politiek-dogmatische standpunten over de gewenste aanstellingswijze. Benader het vraagstuk vanuit de noodzaak om zich thans voordoende ontwikkelingen in het burgemeestersambt en het lokaal bestuur samenhangend te integreren in het stelsel van gemeentebestuur. Door de voorgestelde deconstitutionalisering kan de wetgever op een met andere institutionele kwesties op decentraal niveau vergelijkbare wijze reageren op veranderde inzichten over de aanstellingswijze van de decentraal benoemde bestuurders.

Het niet zelden met "koninklijke weg" aangeduide alternatief, te weten het via een grondwetswijziging in de Grondwet opnemen van een andere aanstellingswijze, zou impliceren dat de aanstellingswijze wel degelijk van constitutionele orde is. Een dergelijke constitutionele verankering zou in het geval van een zich in de loop der tijd aandienende andere keuze opnieuw een grondwetswijziging vergen. Door hier te kiezen voor de constructie van een uitdrukkelijke grondwettelijke opdracht, behoudt de aanstellingswijze van de burgemeester overigens een constitutionele basis.

Mijn fractie wil om die reden een goed onderscheid blijven maken tussen de voorliggende vraag of de aanstelling van de burgemeester in de Grondwet moet blijven, en de pas daarna te behandelen vraag naar een door de wetgever te overwegen mogelijke andere aanstellingswijze. Die laatste vraag zal in dat kader van een oordeel moeten worden voorzien. Wij zullen, met andere woorden, in die context en in het licht van de politiek-bestuurlijke ontwikkelingen in het lokaal bestuur graag het debat over de positie, dat wil zeggen bevoegdheden, verantwoordelijkheden en aanstellingswijze van de burgemeester voeren. En natuurlijk zal in die discussie het gehele lokale bestuursstelsel moeten worden betrokken. Maar ik zie geen enkele aanleiding de in de hoofdvraag naar de constitutionele orde besloten liggende begrenzing van de discussie nu op te rekken.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik hoor de heer Engels duidelijk zeggen dat hij geen voorstander is van de huidige aanstellingswijze van de burgemeester. Hij noemt dat vlees noch vis. Dat vind ik ook een mooie! Dat impliceert toch een waardering van de huidige aanstellingswijze? Dat betekent dat hij een uitspraak doet over de aanstellingswijze, namelijk: wat er ook gebeurt na de grondwetswijziging; dit alsjeblieft niet!

De heer Engels (D66):

Daarmee heb ik willen uitspreken dat, zelfs al zou worden gekozen voor voortzetting van de huidige procedure — en u hebt het goed gehoord; dat is niet de variant die mijn fractie voorstaat …

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Dat delen wij dan.

De heer Engels (D66):

Ja, dan zou in ieder geval de manier waarop dat moet worden geregeld eenduidig ook in de Gemeentewet moeten plaatsvinden. Nu hebben we het op twee manieren gedaan. Dus ik bedoel met "huidige aanstellingswijze" de manier waarop de burgemeester met overwegende invloed van de gemeenteraad wordt aangewezen.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Dus toch een wijziging.

De heer Engels (D66):

Mijn fractie meent dat als het debat gevoerd gaat worden, als deze deconstitutionalisering een feit wordt — dat weten we nu nog niet — dat dan de huidige situatie en benoemingswijze de voorkeur zeker niet verdient.

Ik had nog aan de initiatiefnemer en de minister willen vragen om te bevestigen dat zij aan de hier uitgezette koers zullen blijven vasthouden.

De heer Thissen (GroenLinks):

Ik begreep uit de bijdrage van collega Engels dat hij de huidige wijze van benoemen een heel rare vindt. Grondwettelijk is het de Kroon die benoemt, maar feitelijk gaat de gemeenteraad erover. Ik heb begrepen dat hij dat een rare situatie vindt waar een einde aan moet komen. Ik begrijp uit zijn antwoord op de interruptie van mijn collega Huijbregts-Schiedon dat zijn fractie geen voorstander is van de huidige aanstellingswijze, ook al is het dadelijk gedeconstitutionaliseerd. Dus de heer Engels is er geen voorstander van dat de raad een grote rol heeft in het aanstellen van de burgemeester? Ik wil graag dat er helderheid ontstaat op dit punt.

De heer Engels (D66):

Nee, ik ben er geen voorstander dat wij straks na de deconstitutionalisering geen wijzigingen aanbrengen in de huidige procedure, waarmee namelijk niet op een heldere wijze een keuze is gemaakt door wie de burgemeester uiteindelijk wordt aangesteld. Op dit moment is dat een diffuse situatie waarin de Kroon een rol speelt …

De heer Thissen (GroenLinks):

Maar u kunt zich voorstellen dat dit straks de raad is.

De heer Engels (D66):

Ik kom daar zo meteen nog over te spreken, maar ik wil u best nu al antwoorden dat ik mij dat kan voorstellen. Ik kan mij heel veel voorstellen namelijk. Er zijn heel veel modaliteiten denkbaar.

De heer Thissen (GroenLinks):

Zo ken ik u weer. Voor de helderheid: u kunt zich voorstellen dat er een grote rol, misschien zelfs een bepalende rol kan zijn voor de gemeenteraad bij de aanstellingswijze van de burgemeester in de toekomst.

De heer Engels (D66):

Zeker, mijn punt was eigenlijk in antwoord op mijn geachte collega dat de situatie zoals zij nu geregeld is, niet op een heel heldere wijze uitdrukt dat daar een voorkeur in besloten ligt dat de gemeenteraad daar een preponderante rol in vervult. Dus mijn punt is eigenlijk: als je dat zou willen, zou het staatsrechtelijk beter zijn om dat dan ook heel goed te regelen en niet op de rare manier zoals we dat nu hebben gedaan. Dat is allemaal nog hypothetisch uiteraard.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik wilde de heer Engels daarnet wijzen op enige inconsistentie in zijn betoog. Hij zegt dat hij geen voorkeuren uitspreekt, dat die voorkeuren niet aan de orde zijn. Door zijn waardering uit te spreken voor het huidige systeem geeft hij natuurlijk al een voorkeur aan, namelijk dat straks wanneer de grondwetswijziging is gerealiseerd, er toch een wijziging zal moeten komen in de aanstellingswijze en dat deze variant voor hem niet aantrekkelijk is.

De heer Engels (D66):

Hier is een misverstand ontstaan, geheel door mijn eigen toedoen. Ik heb twee dingen gezegd. Mijn fractie heeft er geen behoefte aan om bij het debat vandaag over deze deconstitutionalisering, puur gebaseerd op de vraag of er sprake is van een constitutionele orde of niet, allerlei andere zaken te betrekken. Ik heb er geen behoefte aan om over de periode daarna, als deze deconstitutionalisering zou hebben plaatsgevonden, een debat te voeren. Dan ben ik het overigens met u eens dat dit niet alleen moet gaan over de aanstellingswijze maar over het geheel. En er komt straks nog meer. Daarover heb ik nu al een tipje van de sluier opgelicht, namelijk dat wij de huidige procedure niet de meest aantrekkelijke vinden. Als ik over de notitie van de burgemeester … Sorry, als ik over de notitie van de minister — ja, Maastricht is vrij — kom te spreken, zal ik nog meer tipjes van de sluier oplichten en iedereen kan ook wel raden waarover. We moeten wel goed onderscheiden op welk moment we die discussie willen voeren. Ik ga niet net doen alsof daar geen opvattingen over zijn. Laat dat helder zijn.

Ik kom op een volgend punt, namelijk dat ik een beroep wil doen op de historie, maar op een andere manier dan hiervoor is gedaan. Ik kom terug op de periode waarin PvdA-minister De Vries ooit aan het begin van deze eeuw het wetsvoorstel in eerste lezing verdedigde om tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester over te gaan. Dat was wetsvoorstel 27551, voor degenen die dat willen nalezen. Dat was een zeer soevereine verdediging, die mij veel plezier deed. Ik geef een klein voorbeeld. In de memorie van antwoord op stuk nr. 56a gaf de minister voornamelijk richting de CDA-fractie — dat was niet geheel toevallig — in heldere bewoordingen te kennen dat de methode van aanwijzing van de burgemeester en de CdK niet van zodanig gewicht is dat deze in de Grondwet vastgelegd moet blijven. Hij voegde daar destijds aan toe dat het antwoord op de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester van constitutionele orde is, slechts van prealabele betekenis is voor de vraag naar een mogelijk daarna wettelijk vorm te geven andere aanstellingswijze. Het is verleidelijk om nu in het daarna vertoonde stemgedrag van het latere Tweede Kamerlid De Vries en in de inbreng en het stemgedrag van de toenmalige senaatsfractie allerlei partijpolitieke drijfveren aan te wijzen, maar dat ga ik niet doen. Met mijn fractie wil ik vandaag vooral vooruitkijken.

Die toekomst ligt voor een deel besloten in de kabinetsnotities die wij vrijdag hebben ontvangen. De eerste is de notitie met een verkenning naar de aanstellingswijze en positie van de burgemeester. Deze was aan de Tweede Kamer toegezegd, maar is op ons verzoek ook aan de Eerste Kamer gestuurd. Ik heb geen behoefte om in te gaan op de timing van deze notitie. Dat is trouwens al door anderen gedaan. Ook de inhoud van het verhaal geeft mijn fractie weinig aanleiding daar vandaag veel opmerkingen over te maken. De notitie is om te beginnen descriptief van aard en bevat eigenlijk geen richtinggevende conclusies. De notitie beschrijft slechts de theoretische modaliteiten van een andere aanstellingswijze van de burgemeester. Veel nieuws heb ik daarin niet kunnen ontdekken, en misschien is dat maar goed ook. Het is natuurlijk interessant om van deze beschrijvingen kennis te nemen. De notitie zal in een volgende kabinetsperiode ongetwijfeld een nuttige rol kunnen spelen, maar voor het debat van vandaag ziet mijn fractie voor deze analyse geen functie.

Dat wil niet zeggen — hiermee kom ik terug op de eerdere interrupties — dat er binnen mijn fractie geen opvattingen zouden leven over de huidige positie van de burgemeester. Naar ons oordeel is die positie al enige tijd onevenwichtig. De taken en bevoegdheden zijn in complexiteit en omvang sterk toegenomen, terwijl de rechtspositie sinds 2001 is verzwakt. Mede in dat licht is de vigerende aanstellingswijze dubbelzinnig vanwege de geforceerde dubbelrol van gemeenteraad en regering. Daarnaast is de feitelijk door de raad aangewezen burgemeester als monistische figuur in het dualistische bestuursmodel niet systeemconform. Bovendien zijn de procedures voor herbenoeming en ontslag in toenemende mate op een niet transparante wijze gepolitiseerd. De onafhankelijkheid ten opzichte van de gemeenteraad en daarmee de eigenstandige rol in het lokale bestuur en richting de samenleving is er met dit alles — ik zeg het heel voorzichtig — niet groter op geworden.

De D66-fractie is om die reden van mening dat er voor de wetgever zeker reden is na een uiteindelijk in tweede lezing gerealiseerde deconstitutionalisering de huidige aanstellingsprocedure aan te passen. Daarvoor bestaan overtuigende objectieve argumenten, zoals te vinden in het rapport van de staatscommissie of in de evaluatie van hoofdstuk 7 door de universiteiten van Nijmegen en Groningen. Daarover bestaan echter ook verschillende partijpolitieke voorkeuren, zoals de terugkeer naar een zuivere kroonbenoeming, de aanwijzing door de gemeenteraad of een direct gekozen burgemeester. Vrijwel iedereen hier zal zonder moeite de partijen bij die standpunten kunnen zoeken. Van de D66-fractie is bekend dat zij de direct gekozen burgemeester bepleit. Voor de invulling van deze figuur bestaan overigens diverse modaliteiten, waarover zeker nog gesproken zou moeten worden. Maar nogmaals, het debat daarover moet niet vandaag worden gevoerd.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik hoor de heer Engels zeggen dat hij de discussie over deconstitutionalisering duidelijk wil loskoppelen van de inhoudelijke discussie over een mogelijke verandering in de aanstellingswijze van de burgemeester. Begrijp ik dat goed? En, als dat juist is, is hij er dan voorstander van, zoals door de VVD is bepleit, dat de discussie zich uitkristalliseert over een eventuele andere aanstellingswijze voordat een voorstel in tweede lezing wordt behandeld of aanvaard? Of vindt hij dat dit pas na de eventuele aanneming van dit voorstel in tweede lezing zijn beslag moeten krijgen, om die twee dingen goed gescheiden te houden?

De heer Engels (D66):

Ik heb dat voorstel van de VVD net gehoord. Ik zal mij daar nader op beraden en er in mijn fractie over spreken wat het beste moment is om die discussie te voeren. Ik wil er wel aan toevoegen — dat blijkt ook uit mijn betoog — dat die discussie uiteindelijk natuurlijk in volle omvang gevoerd zal moeten worden, en niet geïsoleerd. Mijn punt is dat je de discussie pas op een goede manier integraal kunt voeren wanneer je een level playing field hebt en dus niet gehinderd wordt door grondwettelijke bepalingen die slechts een deel van deze aspecten regelen.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik heb er alle begrip voor dat de heer Engels graag in overleg met zijn fractie een antwoord wil geven. Betekent dit dat wij dat antwoord vandaag nog tijdens het debat horen?

De heer Engels (D66):

Laat ik het zo zeggen: juist van het CDA heb ik geleerd dat als je zegt dat je met je fractie in overleg treedt, daarbij inbegrepen is de vraag of je daar dezelfde dag nog op terugkomt.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Dat is helder.

De heer Engels (D66):

Ja.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voor mij niet, want ik kan mij niet voorstellen dat wij na morgen de boeken dichtdoen, de knoppen uitzetten, er de komende anderhalf jaar niet aan gaan denken en er pas weer over gaan denken als wij het voorstel in tweede lezing voor ons hebben liggen. Dus allemaal mond houden, in de kast ermee en geen ruimte om te praten over welke aanstellingswijze dan ook. Had u het zich zo voorgesteld?

De heer Engels (D66):

Ik heb op dit moment nog geen voorstelling van onze reactie op uw voorstel. Ik wil om te beginnen horen wat de initiatiefnemer en de minister hiervan vinden. U hebt gevraagd naar de regie. Nou, ik ben altijd blij als de minister de regie neemt. Dat zou dus een goede aanwijzing kunnen zijn. U bent evenwel te vroeg om mij te vragen wat het definitieve standpunt van mijn fractie zal zijn. Als u evenwel goed naar mijn betoog geluisterd hebt, dan hebt u daaruit kunnen opmaken dat mijn fractie deze discussie niet tot het eind toe geïsoleerd op dit onderdeel wil voeren. Dat is al een heel kleine aanwijzing. Het gaat u nu echter om de timing. Daar wil ik graag nog even op reflecteren, zoals dat in dit huis gebruikelijk is.

Voorzitter. Ik wil nog iets zeggen over de kabinetsnotitie over de modernisering van hoofdstuk 7 van de Grondwet. Die hebben wij ook op 17 april gekregen. Deze notitie gaat over een mogelijke modernisering van hoofdstuk 7 met betrekking tot het decentraal bestuur. Ik moet daar nog iets over zeggen omdat die notitie is opgesteld naar aanleiding van een aangehouden motie van mijn hand over een meer geactualiseerde en richtinggevende constitutionele invulling van het decentraal bestuur. Daar is dat element alweer. De notitie beschrijft de inhoud, achtergrond, onderlinge samenhang en praktische betekenis van de verschillende bepalingen van hoofdstuk 7. Het stuk mondt uit in een aantal agenderende conclusies. In het licht van de zeer terughoudende benadering van het kabinet ten aanzien van veranderingen van de Grondwet is er voorshands, aldus het kabinet, onvoldoende constitutionele rijpheid en noodzaak om daartoe over te gaan. Hoewel mijn fractie fundamenteel van mening blijft verschillen met het kabinet over het omgaan met de Grondwet, en teleurgesteld is dat het kabinet geen ambitie voor een modernisering van dit hoofdstuk ziet, zien wij geen reden om ook deze notitie vandaag te betrekken bij het debat over de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester. Mijn fractie zou menen dat wij daarover beter apart nog eens in deze Kamer zouden moeten spreken, mogelijkerwijze in relatie met het voorstel van de VVD.

Los daarvan is het niet ondenkbaar dat deze deconstitutionalisering in de volgende kabinetsperiode in tweede lezing haar beslag krijgt. Een daarna mogelijk door de wetgever gewijzigde aanstellingswijze van de burgemeester kan vervolgens consequenties hebben voor zijn positie in het gemeentebestuur. Daarmee zouden dan allerlei bepalingen van de Grondwet kunnen worden geraakt; dat heeft de minister goed gezien. Het gaat dan bijvoorbeeld om de artikelen 124, lid 1, inzake de lokale autonomie, 125, lid 1, inzake het hoofdschap van de raad — dat is al diverse keren genoemd; dat is inderdaad een aangelegen punt — en 129, lid 4, inzake de zittingsduur van de gemeenteraad. En dan vergeet ik nog te noemen artikel 125, lid 2, inzake het collegiaal bestuur. Er liggen met andere woorden nog vele belangwekkende discussies in het verschiet, alleen al over dat onderwerp.

Hiermee ben ik gekomen aan het einde van mijn eerste termijn. Ik wacht de reacties van de initiatiefnemer en de minister met veel belangstelling af.


De heer Nagel (50PLUS):

Voorzitter. 50PLUS zal in dit debat geen historische overzichten geven van wat in de parlementaire geschiedenis al over het aan de orde zijnde onderwerp is gezegd en geschreven. De indiener van het voorstel van wet, de heer Schouw, heeft dat gedaan, de Raad van State heeft dat eveneens gedaan en in het debat in de Tweede Kamer is hierop ook ruimschoots ingegaan. Dat geldt met name voor de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning al dan niet in de Grondwet hoort.

De discussie over ons parlementair systeem en alles wat daaruit voortkomt duurt al meer dan 167 jaar zonder dat er echt grote en wezenlijke veranderingen tot stand zijn gekomen. Iedereen kan in het huidige tijdperk constateren dat er een grote crisis is tussen de politiek en de burgers en dat er een steeds bredere kloof is ontstaan tussen kiezers en gekozenen. In de opvatting van 50PLUS sluit het Nederlandse bestuurssysteem niet meer aan bij de eisen die in deze moderne tijd gesteld worden.

We geven hoog op over onze vaderlandse democratie, maar moeten ontkennend antwoorden op vragen zoals: kiezen jullie je eigen regering — juist nu blijkt dat met dit VVD-PvdA kabinet zeer actueel — kiezen jullie je eigen staatshoofd, kiezen jullie je eigen minister-president, kiezen jullie de commissaris van de Koning en kiezen jullie je eigen burgemeester? Menig buitenlander hoort verbaasd de uitkomsten op deze vragen aan, die vaak vergezeld gaan van een lofzang op onze democratie.

50PLUS heeft grote waardering voor de indiener, die precies drie jaar geleden, op 20 april 2012, dit voorstel bij de Tweede Kamer aanhangig maakte en voor de wijze waarop hij dit verdedigde. Wij hebben ook begrip voor het feit dat hij behoedzaam manoeuvreert en niet wil ingaan op de vraag waar zijn voorkeur ligt als het erom gaat ook een ander stelsel voor de selectie van de burgemeester mogelijk te maken, zoals ook het kabinet doet in de notitie van minister Plasterk van 17 april jl. De gebeurtenissen in deze Eerste Kamer in 2005 hebben hun diepe sporen achtergelaten.

Maar naast dit begrip voor de indiener heeft 50PLUS ook de behoefte duidelijkheid te geven over de eigen opvatting. 50PLUS is een vernieuwende partij die de kiezers meer invloed wil geven. Daar passen een door de Kroon benoemde commissaris en burgemeester niet meer in. De politiek wil direct of indirect de invloed behouden en de invloed van de kiezer beperken. Sommige partijen vinden het al een hele stap als de burgemeester door de gemeenteraad zou worden gekozen. In Europa vertoeven wij in de democratische procedures ver in de achterhoede. Hetzelfde geldt voor de functie van de commissaris van de Koning. Een eenvoudige oplossing om deze functie door een gedeputeerde te laten vervullen, blijkt in de praktijk onbespreekbaar. Bovendien is deze functie in feite geen full time job.

Het gevolg is dat in de praktijk de commissaris van de Koning wel eens een groot aantal bijbaantjes had, waardoor je je moest afvragen of het eigenlijke vak daarvoor geen belemmering was. Ik wil dit nog eens extra onderbouwen met citaten van drie prominente commissarissen, van drie verschillende partijen, na afloop van hun ambtsperiode. Oud-minister Margreet de Boer: "Het is een van de rustigste banen die ik ooit heb gehad." Oud-vicepremier Hans Wiegel: "Het is niet de meest belastende baan, ik schat de helft van wat ik in Den Haag gewend was." Oud-premier Dries van Agt: "Je krijgt er je dagen niet mee gevuld."

Zowel om praktische maar vooral om principiële redenen willen wij af van de benoemde burgemeester en commissaris van de Koning. Om dat mogelijk te maken, moet de selectiewijze niet in de Grondwet worden opgenomen. Maar voorzichtigheid kan ook te vertragend gaan werken. Ik doel hiermee op de passage die de indiener schreef op bladzijde 3 van de nota naar aanleiding van het Tweede Kamerverslag, gedateerd 28 maart 2013. Daarin wordt, op zich juist, opgemerkt dat wij in ons land, anders dan in vrijwel andere Europese landen, geen ervaring hebben met een andere aanstellingswijze dan de kroonbenoeming. Maar de conclusie dat het daarom nuttig kan zijn om via experimenten op beperkte schaal eerst enige ervaring op te doen voordat tot grote stelselwijziging wordt besloten, gaat ons te ver. Heeft de indiener nog steeds deze twee jaar geleden gegeven opvatting? Is hij het met ons eens dat dit een verdere en grote vertraging in de vernieuwing van het stelsel kan betekenen? Zijn er niet voldoende ervaringen in andere Europese landen?

Het kabinet stelt in de genoemde notitie dat een verandering in de aanstellingswijze gevolgen zal hebben voor de positie van de burgemeester, de wethouders en de raad en dat dit ingrijpende gevolgen kunnen zijn. Op zich is deze constatering juist, maar wij vinden dat de democratisering en de vergrote invloed van de kiezer centraal moeten staan, waarna de overige zaken op een goede manier geregeld moeten worden.

Tot slot. Wij hebben met instemming gelezen dat de indiener een suggestie om dit wetsontwerp mogelijk op te schorten nadrukkelijk van de hand wijst. Terecht. Het gaat nog vele jaren duren voordat de kiezers mogelijk een grotere invloed kunnen krijgen. 50PLUS wil dat zo snel mogelijk. Dat is het doel waarnaar wij streven, dat is ons ideaal.


De heer De Vries (PvdA):

Voorzitter. Het is voor mij een bijzondere ervaring om bij mijn laatste toespraak in deze Kamer mijn aandacht te mogen richten op een zo belangrijk onderwerp.

Een voorstel tot wijziging van de Grondwet vergt, het is eerder gezegd, uit de aard der zaak een bijzondere afweging. Er zijn vragen van constitutionele aard en natuurlijk ook vragen over de strekking en het gevolg van een eventuele grondwetswijziging.

Eerst een aantal overwegingen en vragen met betrekking tot de grondwettelijke aspecten.

Bij elk voorstel tot wijziging van de Grondwet moet de vraag worden gesteld of het voorstel beantwoordt aan de criteria die bij elke grondwetswijziging worden gesteld. In de staatkundige praktijk wordt aangenomen dat daarvoor een dringende juridische, dan wel maatschappelijke noodzaak dient te bestaan.

Dat is kort geleden in deze Kamer nog eens nadrukkelijk bevestigd door minister Plasterk. Collega Engels had een breed gesteunde motie ingediend over de noodzaak om in de Grondwet vast te leggen dat Nederland een democratische rechtsstaat is. De minister vond eerst dat dit voorstel niet aan het eerder genoemde criterium voor grondwetswijziging voldeed, maar liet zich uiteindelijk overtuigen.

Welke dringende juridische of maatschappelijke noodzaak bestaat voor het thans voorliggende voorstel? De indiener heeft in de schriftelijke voorbereiding verwezen naar de considerans van het wetsvoorstelvoorstel. Daarin staat, zoals bij elk voorstel van wet, "dat er grond bestaat een voorstel tot verandering in de Grondwet in overweging te nemen." En, zegt de initiatiefnemer, daar staat het. "Niet meer en niet minder." Aan additionele formele criteria heeft hij geen behoefte.

Het komt ons voor dat de vraag naar een dringende juridische, dan wel maatschappelijke behoefte niet zozeer een formeel, als wel een inhoudelijk criterium is. Wat vindt de minister als hij het onderhavige voorstel aan dit door de regering steevast gehanteerde criterium toetst?

Thans bepaalt de Grondwet dat de commissaris van de Koning en de burgemeester bij Koninklijk Besluit worden benoemd. De indiener stelt voor, die aanstellingswijze uit de Grondwet te verwijderen en die voortaan bij gewone wet te regelen. Verder stelt hij geen wijziging van grondwettelijke bepalingen voor.

Het valt dan ook op dat hij artikel 125, waarin het hoofdschap van provinciale staten en de gemeenteraad wordt geregeld, niet bij zijn wetsontwerp betrekt.

Er zijn echter aanstellingswijzen van deze functionarissen denkbaar, waarbij het hoofdschap van de raad een sta-in-de-weg is. Waarom wenst hij die uit te sluiten? Hoe verhoudt zich dat met zijn opvatting dat de aanstelling bij de wet geregeld moet worden als hij voor bepaalde aanstellingswijzen de weg niet vrij maakt?

De indiener heeft zich tot nu toe niet willen uitlaten over de door hemzelf voorgestane aanstellingswijze. Het wordt volgens hem alleen makkelijker om de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris te regelen. Die kan volgens hem in een wettelijke regeling hetzelfde blijven als thans, maar hij kan ook veranderen.

Daarmee probeert de indiener twee groepen met geheel verschillende inzichten over de aanstellingswijze voor het wetsvoorstel te winnen: enerzijds degenen die denken de positie van de gemeenteraad bij de aanstelling nog verder te kunnen versterken, en anderzijds diegenen die een geheel ander systeem van aanstelling voorstaan.

Dat is een interessante alliantie, die samen de condities lijkt te willen creëren om elkaar later te bestrijden. Of dat een goede basis is voor een grondwetswijziging kan men zich afvragen. Zou het niet beter zijn geweest — zo hebben wij vanaf het begin betoogd — om eerst een diepgaand debat te voeren alvorens met een voorstel tot wijziging van de Grondwet te komen?

De indiener heeft tot nu toe betoogd dat dit allemaal na aanneming van zijn wetsontwerp kan worden besproken, maar in de geest van de zegswijze "bezint eer ge begint" lijkt dat bij een grondwetswijziging minder gelukkig. Kan de indiener nog eens toelichten waarom hij een discussie vooraf zo bezwaarlijk vond?

De indiener vindt dat de aanstellingswijze van de burgemeester niet in de Grondwet thuishoort. Daarover kan men van mening verschillen en in ieder geval heeft de grondwetgever tot nu toe dit standpunt consequent afgewezen.

De heer Engels stelde in zijn betoog dat hij iemand kent die van mening is veranderd, namelijk ondergetekende. Ik ben blij dat ik op de bijna laatste dag van mijn lidmaatschap van deze Kamer daarover nog iets kan zeggen. Indertijd heb ik zelf een wetsvoorstel tot deconstitutionalisering ingediend, overigens overeenkomstig een regeerakkoord. Ik dacht dat het een goed voorstel was. Ik had de behoefte om in de wet vast te leggen dat de raad uiteindelijk de instantie zou zijn die bepaalt wie de burgemeester wordt. Ik had nooit gedacht dat terwijl de inkt van de deconstitutionalisering nog niet droog was, een wetsvoorstel ter tafel zou komen waarin stond dat men dat hele systeem van benoeming dat zojuist was gerealiseerd, overboord wilde gooien. Het gaat mij niet eens om het ene systeem. Het gaat mij erom dat blijkt dat een nieuwe coalitie het hele systeem plotseling op een eigen wijze kan inrichten. Als je nagaat wat dat betekent voor het gemeentelijk bestel, dan is dat naar mijn smaak ten minste zeer bezwaarlijk.

In het wetsvoorstel dat toen aan de orde was, werden bijvoorbeeld alle burgemeesters binnen twee jaar ontslagen. Tot welke toestanden in het land dat zou leiden, is met geen pen te beschrijven. Om die reden dacht ik: ik heb dat niet goed gedaan. Ik ben dat niet vergeten en ik zal dat zo duidelijk maken. Ik heb dus in tweede ronde tegen de deconstitutionalisering gestemd om de reden die ik zojuist gaf en niet om partijpolitieke redenen, zoals de heer Engels zojuist veronderstelde, want mijn fractie in de Tweede Kamer was overwegend voor; slechts vier mensen stemden tegen. Ik was van mening dat het geen verantwoord systeem was als bij een kabinetswisseling zo eenvoudig van stelsel kon worden veranderd terwijl die wijziging zo fundamenteel is dat je vraagt: hebben wij dat wel goed overwogen en doordacht.

De heer Engels (D66):

Ik dank de heer De Vries voor deze uitvoerige toelichting. Ik stel vast dat hij het kennelijk belangrijk vindt dat de wetgever als hij in de positie komt om iets te regelen op basis van een grondwettelijke opdracht, dat heel goed moet doen en geen flutwerk mag leveren. Dat ben ik met hem eens. Heb ik goed begrepen dat de heer De Vries eigenlijk meer vertrouwen heeft in de wijsheid van de grondwetgever dan van de wetgever? Dat zou op een aantal onderdelen toch wel merkwaardig zijn.

De heer De Vries (PvdA):

Zoals de heer Engels weet, is de personele samenstelling van de grondwetgever dezelfde als die van de wetgever; alleen de meerderheden zijn anders. Er is geen enkele reden om te veronderstellen dat het verstand van de een anders zal werken dan het verstand van de ander. Ik denk echter wel, en dat bleek ook op dat moment, dat als je stelselwijzigingen wilt aanbrengen, het verstandig is om goed na te denken over de vraag of je dat wilt. Ik kom hier later op terug.

De indiener voert in de eerste memorie van toelichting al aan dat Thorbecke tegenstander van een grondwettelijke regeling was en het onderwerp niet van constitutionele orde vond. Dat is natuurlijk aanleiding om zelf nog eens te kijken wat Thorbecke nu precies heeft gezegd. Thorbecke las in een ministerieel ontwerp voor die grondwetswijziging van, naar ik meen, 1848, dat het de bedoeling van de opstellers was om zonder medewerking van de raad, hetzij van de burgerij door de Koning een burgemeester te laten aanstellen. Dus Thorbecke dacht: men wil dit zonder medewerking van de raad hetzij zonder medewerking van de burgerij doen en als wij dat nu in de Grondwet neerleggen, is er te weinig ruimte om na te denken over verschillende modaliteiten in ons land. De Gemeentewet moest nog tot stand worden gebracht en er was weinig vastigheid omtrent "de formatie" van het burgemeestersambt, zoals Thorbecke dat noemde. Onder die omstandigheden moesten volgens Thorbecke de handen van de wetgever niet worden gebonden.

In een beschouwing in de bundel Burgemeester, die in mijn betoog vaker aan de orde zal komen, constateert Schouw dan ook terecht dat Thorbecke "graag ruimte had gelaten aan gemeenteraden om enige invloed uit te oefenen op de keuze van de burgemeester". Het zou dus zomaar kunnen dat Thorbecke erg ingenomen zou zijn geweest met de rol die gemeenteraden sinds 2002 in dit opzicht spelen.

Overigens is het interessant om de geschiedenis van discussies over de burgemeester na te gaan, zeker als men daar voorkeuren voor deconstitutionalisering aan verbindt. Maar eigenlijk worden dan toch vaak appels met peren vergeleken. Ik heb al gezegd dat Thorbecke in zijn tijd werd geconfronteerd met ten minste drie systemen die hij ook noemt in zijn bijdrage aan de herziening van de Grondwet. Er was toen nog geen begin van een kristallisering. Op het ogenblik weten wij natuurlijk vrij aardig wat een minister doet. Daarvoor staat de bundel Burgemeester wel model, maar als je de opvattingen van die tijd — die toen overigens ook al tijdgebonden waren — vergelijkt met die in allerlei andere jaren en je ziet intussen niet dat de positie van de gemeenteraad wezenlijk verandert, dan voer je natuurlijk een vreemde discussie.

In de bundel Burgemeester stelt professor Engels dat "in de praktijk feitelijk sprake is van een door de raad gekozen burgemeester". Hij heeft dit hier zojuist herhaald. Professor Koole — die ik ook graag noem om een balans te bewaren — constateert in dezelfde bundel dat "met het volgen van de aanbeveling van de raad feitelijk een benoemingsrecht van de gemeenteraad is ontstaan". Het zou mij geen moeite kosten om daar een lange lijst van observaties aan toe te voegen, inclusief die van de minister in zijn notitie. De gemeenteraad bepaalt thans feitelijk wie de burgemeester is. Men kan dan zeggen: de gemeenteraad bepaalt het wel, maar het staat nog steeds in de Grondwet.

Schouw wijst daar ook op. Hij stelt in de bundel Burgemeester — die overigens rijk is en al deze aanbeveling verdient — dat de kroonbenoeming nog "fier" overeind staat. Dat is ook de draad van zijn betoog. Dat bevalt hem dus niet, maar het is vooral een kwestie van perceptie. Door wie worden in ons land ministers benoemd en ontslagen? In de tijd van Thorbecke was dat natuurlijk anders dan op het ogenblik. Krachtens staatsrechtelijk gewoonterecht wordt de keuze van ministers en staatssecretarissen niet aan de Kroon gelaten, maar hij benoemt en ontslaat hen wel. Het parlement beslist, al lees je dit niet direct uit de Grondwet. Dat is ook de reden waarom sommigen van ons af en toe het staatsrecht beoefenen. Dat zou niet moeilijk zijn als de Grondwet zomaar te lezen was.

De initiatiefnemer van vandaag heeft deze ontwikkeling van de ministerbenoemingen kort geleden nog eens onderstreept door zelfs de zeer beperkte bemoeienis van de Koning met de kabinetsformatie te helpen beëindigen. De ministers werden vroeger natuurlijk gewoon door de Kroon aangewezen, maar na discussies in en conflicten met de Kamer is dit langzaam maar zeker, ook niet altijd met directe stelligheid, het domein van het parlement geworden. Ik voeg daaraan toe dat het nog te vroeg is voor een evaluatie. In de Grondwet staat dus niet altijd wat er lijkt te staan. Zoals Thorbecke al zei: "Het gaat met de Grondwet als met het Evangelie. De Grondwet laat meerdere vrijheid dan hij, die uitsluitend zijn dogma in de Grondwet wil vinden, zich voorstelt."

Sinds de wijzigingen van de Gemeentewet in 2002 benoemt de regering dus zonder enige uitzondering de burgemeesterskandidaat die door een gemeenteraad wordt aanbevolen. Ook daar is de bemoeienis van de Kroon een formaliteit geworden. De benoeming van de burgemeester staat derhalve net zo fier in de Grondwet als de benoeming en het ontslag van ministers en staatssecretarissen, en is vandaag de dag van niet meer dan ornamentele betekenis.

Wel wordt er soms op gewezen dat de regering in theorie zou kunnen afwijken van een aanbeveling door een gemeenteraad. Dat is, zoals gezegd, de afgelopen dertien jaar niet gebeurd. De vraag rijst bovendien of die theoretische mogelijkheid er niet zou zijn bij bijvoorbeeld een rechtstreeks door de bevolking of een formeel door de gemeenteraad gekozen burgemeester. Daar zijn natuurlijk weinig voorbeelden van, maar in het indertijd door de heer De Graaf ingediende wetsvoorstel was ook voorzien in een rol voor de Kroon: in bijzondere gevallen kon de door de bevolking gekozen burgemeester worden geschorst of ontslagen. Een principieel bezwaar valt hier dus niet te constateren. Zijn de minister en de initiatiefnemer het daarmee eens?

Ik noemde al de discussie over de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning in de Grondwet thuishoort. De grondwetgever heeft dat altijd gewenst gevonden, hetgeen wel iets zegt over de notie dat dit wellicht toch van constitutionele orde is en altijd van constitutionele orde is geacht. Het is heel goed te begrijpen waarom de grondwetgever dat vond. De aanstellingswijze van de burgemeester is immers cruciaal voor de organisatie en werkwijze van het hele gemeentelijke bestuur. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters wijst er in een recente publicatie dan ook op dat de aanstellingswijze van de burgemeester veel complexer is dan de vraag "kiezen of benoemen?". Het gaat om het bredere perspectief van het gemeentebestuur. De notitie die de minister ons kort geleden toezond, heeft dezelfde strekking. Inderdaad, de aanstellingswijze van de burgemeester raakt niet alleen zijn positie, maar ook die van de gekozen gemeenteraad, de wethouders en het ambtelijk apparaat.

Er is meer. Bij het ingetrokken wetsvoorstel over de direct gekozen burgemeester heeft de Raad van State opgemerkt dat daarmee een andere invulling aan onze democratie werd gegeven. De vraag dringt zich dus op of een aanstellingswijze die zoveel invloed heeft op het functioneren van het gemeentelijk bestel en zelfs een andere vorm van democratie kan introduceren, niet in de Grondwet zou moeten worden verankerd. De indiener had ook het vervangen van de kroonbenoeming kunnen voorstellen en daarvoor in de plaats bijvoorbeeld kunnen bepleiten dat de Grondwet zou bepalen dat de burgemeester en de commissaris direct door de bevolking dan wel door de gemeenteraad, respectievelijk door de Provinciale Staten gekozen zouden worden.

De heer Engels (D66):

De heer De Vries hecht kennelijk veel belang aan de constitutionele waarborging van de aanstellingswijze van de burgemeester in de context van de hele inrichting en werking van het lokale bestuur. Vindt hij het niet een bezwaar dat de nadruk door de grondwetgever dan wel heel erg alleen op die aanstellingswijze wordt gelegd en dat een aantal andere aspecten waarop het genootschap terecht heeft gewezen, in de Grondwet niet of nauwelijks aan de orde komen? Dat maakt op mij in ieder geval niet een echt evenwichtige indruk. Wat maakt die aanstellingswijze zo preponderant ten opzichte van misschien nog wel belangrijkere aspecten van de positie van de burgemeester?

De heer De Vries (PvdA):

Dat is een heel goede vraag en daar zou zeker over nagedacht moeten worden, maar ik constateer dat dat in het kader van dit wetsvoorstel niet is gedaan. Ik heb met veel ijver aangedrongen op een goede discussie en het betrekken van meerdere gezichtspunten bij de discussie, maar die zijn niet ter tafel gekomen. Ik heb ook een tweede antwoord op uw vraag. U vroeg waarom de volledige aandacht is gericht op de aanstellingswijze. Dat komt doordat sommige mensen niet begrijpen dat de raad in feite kiest als er een feitelijke vaststelling is dat een aanbeveling van de raad altijd wordt gevolgd. Daarover zou dan dus net zomin discussie hoeven te zijn als over de vraag of een minister door de Kroon wordt geselecteerd of door politieke partijen in het parlement.

De heer Engels (D66):

Zou het dan in theorie ook mogelijk zijn dat de wetgever de huidige procedure zodanig aanpast dat er een grotere rol voor de bevolking, dus niet voor de raad, zou worden geconstrueerd?

De heer De Vries (PvdA):

Zeker.

De heer Engels (D66):

En dat die grotere rol wordt afgesloten met een formele afhechting door een Koninklijk Besluit?

De heer De Vries (PvdA):

Jazeker. Dat heb ik voorgesteld. Er zijn indertijd referenda georganiseerd. Die zijn binnen een paar jaar weer van de lijst afgevoerd, maar dat was natuurlijk wel een poging om de bevolking te betrekken bij de selectie. Dat werd indertijd overigens ook door leden van D66 van harte gesteund. Kennelijk zijn een aantal van die experimenten niet helemaal goed gegaan, hoewel ik er een aantal heel goed vond gaan. Men heeft niet gekozen voor het verder ontwikkelen, verfijnen of veranderen van dat instrument; men heeft het afgeschaft. Er zijn natuurlijk ook andere mogelijkheden om de burgerij hierbij te betrekken. Daar is mijn partij ook zeer voor.

De voorzitter:

De heer Engels, tot slot.

De heer Engels (D66):

Ja, nog één keer. De heer De Vries zei zojuist dat de discussie die hij graag zou willen, in dit debat eigenlijk niet wordt gevoerd. Hij begon zelf over het belang van de aanstellingswijze in de Grondwet. Als de initiatiefnemer daar geen opmerkingen over maakt, vraag ik mij af waarom de heer De Vries zou vinden dat het feit dat de grondwetgever die kroonbenoeming tot nu toe niet uit de Grondwet heeft willen halen, zo belangrijk is ten opzichte van veel andere belangrijke aspecten van de positie van de burgemeester. Vindt de heer De Vries dit evenwichtig of niet?

De heer De Vries (PvdA):

Ik meen dat ik dat zojuist uiteen heb gezet aan de hand van een persoonlijke ervaring. Ik vond het ongehoord dat het na een door mij fundamenteel geachte wijziging in het bestel zomaar mogelijk bleek om de wetgeving zo te veranderen dat het gemeentelijke bestel op zijn kop ging. Dat is dus een waarborg tegenover overhaast handelen, maar als de voorsteller met een voorstel voor een wijziging van de Grondwet zou zijn gekomen met als strekking dat de burgemeester direct of door de raad zou worden gekozen, hadden we daar een inhoudelijke discussie over kunnen hebben. Hij gaat die discussie echter uit de weg. Ik begrijp eigenlijk niet goed waarom ook de minister die discussie uit de weg is gegaan. Zijn laatste notitie is een inhoudelijke notitie. Overigens complimenten daarvoor, maar zoals de minister zelf aangeeft, is die notitie niet echt op iets gericht, alleen op informatie. Wij zitten hier natuurlijk niet alleen voor de informatie. Wij bekijken hier ook wat wij teweegbrengen als wij bepaalde wegen openen of ontsluiten.

Eigenlijk vervolg ik nu mijn antwoord op de vraag van de heer Engels. Een verandering kan natuurlijk nodig worden geacht. Voorstellen daartoe zullen altijd goed moeten worden bekeken en bediscussieerd, maar voor het goed functioneren van het bestel is een zekere bestendigheid een randvoorwaarde. Je kunt het gemeentelijke bestel niet zomaar op zijn kop zetten. Welke richting men ook kiest, ik ben voor een evolutie van het gemeentelijke bestel en niet voor een revolutie; misschien mag ik dat er persoonlijk aan toevoegen. Dat zou bij de gemeenten, die op dit ogenblik al overbelast zijn, alleen maar ellende geven. Deze of gene variant — men kan zelf de gewenste variant kiezen — kan bij elke kabinetsformatie op tafel komen als het van een wettelijke regeling afhangt.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Wanneer eindigt die evolutie? En is het niet noodzakelijk om de structuur aan het resultaat van die evolutie aan te passen?

De heer De Vries (PvdA):

Ja, dat denk ik wel, maar een evolutie eindigt nooit, hoor.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

De wereld is altijd in beweging. Je moet dus momenten pakken om de zaak weer een beetje te actualiseren. Dat betekent dat de zaken op enig moment ook verankerd moeten worden in wetgeving.

De heer De Vries (PvdA):

Jazeker, maar dan zou het mijn voorkeur hebben om eerst vast te stellen wat we in de wet zouden moeten regelen en waartoe we overgaan tot wijziging van de Grondwet.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Dan steunt u dus de oproep van de VVD om die discussie ter hand te nemen? Bijvoorbeeld bij de evaluatie van de dualisering kunnen wij die evolutie nog een goed onder de loep nemen.

De heer De Vries (PvdA):

Daar ben ik altijd voor. Ik had het zelf op prijs gesteld om tijdens de behandeling van dit wetsvoorstel veel dieper in te gaan op de vragen: waar staan we nou en wat willen wij nou eigenlijk? Dat kunt u ook in de stukken teruglezen. Maar zoals u zelf opmerkte: daar hebben wij geen begin van een antwoord op gekregen. Ik ben bang dat wij dat ook niet krijgen. Via de voorzitter kijk ik de indiener hierbij indringend aan.

Het is de vrijheid van de wetgever om van gedachten te veranderen. Deze of gene variant van een aanstellingswijze kan dan ook bij elke kabinetsformatie op tafel komen, als dat via een wettelijk regeling gaat. De initiatiefnemer merkte terecht op dat bij een kabinetsformatie standpunten van de ene partij nu eenmaal tegen die van een andere worden uitgeruild. Zo is het. Het ging bijna op een toon van "wist u dat niet, mijnheer De Vries?" Het is inderdaad algemeen bekend. Vandaar ook dat mijn zorg daar zit. Mevrouw Huijbrechts en vele anderen pleiten voor een discussie over de vraag wat wij nu eigenlijk willen. Al die analyses die wij over de burgemeester lezen, zijn niet eenduidig. Tot welke conclusie zouden wij moeten komen om een stabiel en bestendig gemeentelijk bestel te krijgen? Daar komt dit wetsvoorstel niet helemaal of eigenlijk helemaal niet aan tegemoet. Zou het daarom niet in het belang van het functioneren van ons openbaar bestuur zijn, dat de aanstellingswijze in de Grondwet verankerd blijft? Dan weet iedereen voor langere tijd waar we aan toe zijn. Een garantie van bestendigheid van een bepaald systeem lijkt bij essentiële instituties niet onredelijk. Graag een reactie hierop van de indiener en van de minister.

Bij het overwegen van het vereenvoudigen van wijzigingen in de aanstelling, moet onder ogen worden gezien of het functioneren van het huidige stelsel daartoe aanleiding geeft. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters is van mening, ik citeer "dat de huidige aanstellingswijze -inclusief procedures voor herbenoeming en ontslag- goed werkbaar is. De selectie en beoordeling van de burgemeester is gebaseerd op zijn kwaliteiten. De aard van de burgemeestersfunctie vraagt om een professioneel bestuurder die over de juiste competenties beschikt en deze weet in te zetten in zijn dagelijks handelen. Het past daarom beter om in een sollicitatieprocedure op basis van kwaliteit tot de selectie van de burgemeester te komen dan in een openbare kandidaatstellingsprocedure waar het om populariteit gaat." Tot zover het Genootschap; de huidige procedure is goed werkbaar. Ik teken hierbij aan dat er ook klachten zijn over de procedure met name bij herbenoeming. Men vindt die procedure onduidelijk. Kent de minister die klachten en is hij bereid om daar nog eens goed naar te kijken?

Volgens een recent onderzoek van de Universiteit van Tilburg vinden de burgemeesters zelf hun positie als bestuurder die boven de partijen staat, ook anno 2013 nog altijd de belangrijkste kracht van het burgemeestersambt. Dit was een direct onderzoek; dit liep niet via het Genootschap. Daarbij speelt het feit dat de burgemeester niet als politicus wordt gezien — ik zeg het met spijt — een grote rol. Soms kent de bevolking de burgemeester meer macht toe dan hij heeft. De staatscommissie-Elzinga sprak in dat verband van een "heilzame statusincongruentie". Die maakt het de burgemeester makkelijker om in verschillende rollen en op verschillende plaatsen in het gemeentelijk bestuur zijn heilzame werk te doen.

Oud-minister Ter Horst en de heer Kwakkelstein werpen in de bundel Burgemeester de vraag op of we de burgemeester meer macht of juist meer gezag moeten geven. Zij kiezen voor het laatste en menen dat "dat alleen kan worden gerealiseerd door de politisering van het ambt een halt toe te roepen en door flink te investeren in professionalisering van het burgemeestersambt." Een burgemeester is van alle burgers, maar kan hij dat ook nog zijn als hij door een meerderheid van de bevolking direct gekozen wordt en daarbij tegenkandidaten heeft moeten verslaan? Zal zijn profilering als politicus het gezag dat de huidige functionaris heeft niet aantasten?

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik kan het toch niet laten om nog even met mijnheer De Vries te debatteren over de politieke signatuur. Nu is er een onafhankelijke burgemeester. Ik heb gezegd dat de burgemeester ook deel uitmaakt van het college, maar dat weet de heer De Vries beter dan ik. Het college is wel degelijk politiek geprofileerd. De burgemeester moet het politieke collegebeleid uitdragen en mede vormgeven. Vindt de heer De Vries dat gewenst of niet?

De heer De Vries (PvdA):

Ik weet niet of de burgemeester veel doet aan het uitdragen van beleid.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Zeker wel.

De heer De Vries (PvdA):

Ik probeer uw vraag te beantwoorden. Over het algemeen doen de wethouders dat zelf. Als er namens het college iets gezegd wordt, zal de burgemeester ongetwijfeld zeggen dat het college ergens iets van vindt. Voor de bevolking is dat geen politieke profilering. De inwoners zien hem als iemand die probeert de boel bij elkaar te houden, zoals vaak wordt gezegd. Hij moet zorgen dat de gemeenteraad goed functioneert door de raad voor te zitten. Het is weliswaar gedeconstitutionaliseerd, maar dit staat gelukkig nog wel in de Gemeentewet. Tegelijkertijd is de burgemeester ook voorzitter van het college om daar zijn heilzame invloed uit te oefenen. In die zin ziet men hem als een verstandig iemand die ervoor probeert te zorgen dat de gemeente als eenheid goed kan functioneren.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik hoop dat dit altijd het geval is, maar het blijft een feit dat de burgemeester meedoet aan het collegebeleid; hij is deel van het college. Het collegebeleid is politiek beleid, dus heeft hij een politieke profilering. Dat hoeft niet altijd zijn eigen politieke profilering te zijn, maar hij is wel degelijk politiek geprofileerd.

De heer De Vries (PvdA):

Het zal niet altijd zijn eigen politieke profilering kunnen zijn. Soms is een burgemeester zelfs geen lid van een partij die in de raad vertegenwoordigd is.

Mevrouw Ter Horst riep op om de politisering een halt toe te roepen. Ik verbond daar de conclusie aan dat dit misschien problematisch is als de burgemeester zelf met een programma campagne moet gaan voeren. Wat mij het allerbelangrijkste lijkt, is dat ook de bevolking opmerkelijk positief over de burgemeester oordeelt. Geen politieke bestuurder kan zich op dat vlak met hem meten. Integriteit, onafhankelijkheid en boven

de partijen staan zijn daarbij de kernwaarden die in onderzoeken genoemd worden. Als je de opvatting van de burgemeesters en de burgers over het burgemeestersambt samen neemt, is er geen dringende noodzaak om het systeem te veranderen. Hoe denken de initiatiefnemer en de minister daarover?

De vraag blijft of de indiener het systeem van aanstelling wil veranderen en waarop hij aanstuurt. Dit is bij interrupties al aan de orde gekomen. Hij heeft tot nu toe consequent geweigerd daaromtrent kleur te bekennen. Maar als hij het systeem niet zelf zou willen veranderen, dan zijn er altijd wel anderen die een fundamentele wijziging voorstaan. De partij waartoe de indiener behoort, ijvert al vele jaren voor de introductie van een direct door de bevolking gekozen burgemeester. De heer Engels herinnerde daaraan. Ook in andere partijen, inclusief mijn eigen partij, zijn daar voorstanders van te vinden.

De schrijver Schouw herinnert ons in de bundel Burgemeester eraan dat D66 in 1966 in het befaamde "Appel aan iedere ongeruste Nederlander", opriep om te streven naar een burgemeester, die hetzij door de gemeenteraad, hetzij door de burgers rechtstreeks gekozen zou worden. Ik herinner mij dat appel natuurlijk goed. Het is een zegen van mijn leeftijd dat ik die tijdspanne kan overzien. Ik weet niet wanneer de omslag is gekomen, maar thans kiest D66 voor de direct gekozen burgemeester. Het eerste resultaat, de door de raad gekozen burgemeester, is geboekt, althans de feitelijke bepaling van de burgemeester door de raad. Dat verhoudt zich natuurlijk niet tot de tweede wens van het appel, namelijk de direct gekozen burgemeester.

De heer Engels (D66):

Ik heb het gevoel dat u op zoek bent naar een verklaring waarom dat tweede element uit het appel inmiddels door D66 zou zijn verlaten. Ik wil u graag bedienen. Dat heeft te maken met de systeemwijziging in 2002, de dualisering van het gemeentebestuur. Op staatsrechtelijke gronden van systeemconformiteit past de monistische figuur van een door de raad gekozen burgemeester in theorie daarin natuurlijk niet. De raad krijgt dan immers een dermate grote invloed op de burgemeester dat je in de verhouding tussen college en raad een heel vreemde situatie krijgt. Dat is een heel begrijpelijke verklaring waarom de voorkeur op dit moment ligt bij de direct gekozen burgemeester. Daartoe zijn we natuurlijk geïnspireerd door de woorden in het rapport van de staatscommissie, de commissie-Elzinga, dat zowel de kroonbenoeming als de direct gekozen burgemeester aansluit bij het dualistische model, in tegenstelling tot de door de raad gekozen burgemeester. Daar kun je politiek verder van vinden wat je wilt, maar dat is de verklaring achter deze keuze.

De heer De Vries (PvdA):

Juist. Op zich is het interessant om te zien dat men eerst inzet op een door de raad gekozen burgemeester …

De heer Engels (D66):

Nee, dat is niet juist. De inzet was erop gericht om in ieder geval afstand te nemen van de figuur van de kroonbenoeming, de zuivere kroonbenoeming.

De heer De Vries (PvdA):

Dat staat allemaal niet in dat appel.

De heer Engels (D66):

Nee, maar wat u net zei, staat er ook niet in.

De heer De Vries (PvdA):

Ja, dat staat er wel in.

De heer Engels (D66):

Nee, er staat in dat er een eenduidige keuze zou zijn voor de door de raad gekozen burgemeester.

De heer De Vries (PvdA):

Nee, nee. Ik heb heel correct aangegeven dat in het appel werd opgeroepen om te streven naar een burgemeester die hetzij door de gemeenteraad, hetzij direct door de burgers gekozen zou worden.

De heer Engels (D66):

Zojuist deed u alsof alleen de ene variant erin stond. Dan zijn we het eens.

De voorzitter:

Mag ik erop wijzen dat ook interrupties via de voorzitter lopen?

De heer De Vries (PvdA):

Ik heb er geen misverstand over willen laten bestaan. Ik wijs er alleen op dat uit de formulering indertijd niet direct duidelijk werd dat het dan moest worden vervangen door iets anders, integendeel. Ik geloof ook niet dat dat de bedoeling was.

In ons land staat de democratisch gekozen gemeenteraad aan het hoofd van de gemeente. Democratischer kan het bestuur niet zijn, minder democratisch mag het niet worden. Iedereen telt mee bij het uitoefenen van de publieke macht, niemand wordt buitengesloten. We moeten het als burgers dus met elkaar doen. In de gemeente is het beter geregeld dan op landelijk niveau. Soms is het lastig, maar juist daarom ongelooflijk waardevol. De raad is van alle burgers in de gemeente en moet bij het besturen van de gemeente de baas blijven.

Anders dan andere landen kennen wij geen staatkundig systeem waarbij aan de uitvoerende macht door de kiezers rechtstreeks macht wordt toegekend. De gekozen volksvertegenwoordiging staat centraal. Ik wil zeker de ogen niet sluiten voor het feit dat de representatieve democratie in veel landen onder druk staat en dat de uitvoerende macht in veel landen het overwicht heeft. Mijn fractie wil echter de positie van de gekozen gemeenteraad als hoofd van de gemeente, inclusief de keuze van de burgemeester, niet aantasten. Dit lijkt ons een fundamenteel uitgangspunt. Hoe staat de indiener tegenover het hoofdschap van de gemeenteraad, inclusief de keuze van de burgemeester?

Het voorliggend wetsvoorstel laat het hoofdschap van de raad in de Grondwet staan. Dat maakt in ieder geval de introductie van een, wat de minister noemt, presidentiële burgemeester onmogelijk. Tegelijkertijd moet worden vastgesteld dat het kabinet-Balkenende indertijd de invoering van een "licht presidentiële" burgemeester met de Grondwet verenigbaar achtte.

Daarover is discussie mogelijk. Maar afgezien daarvan staat het buiten kijf dat ook de introductie van een "licht-presidentiële" burgemeester materieel ten koste gaat van het hoofdschap van de raad. De raad blijft wel hoofd van de gemeente, maar de in een lange reeks van jaren verworven macht om de burgemeester en daarmee zijn voorzitter te kiezen, wordt hem ontnomen.

Bovendien ontstaan in de top van het gemeentelijk bestuur twee organen die zich op een rechtstreekse verkiezing door dezelfde burgerij kunnen laten voorstaan. Maar wie is dan eigenlijk de baas van de gemeente? De volksvertegenwoordiging maar tegelijkertijd ook de direct gekozen burgemeester? Graag de opvatting van de initiatiefnemer en de minister hierover.

In dit verband wordt ook wel de vraag gesteld of er niet twee kapiteins op één schip komen. Er zijn zelfs mensen die zeggen: ja, maar er zijn ook twee bruggen op een schip. Het huidige systeem is echter wel gebouwd met een eenduidig bestuur van de gemeente in het achterhoofd. Ik geloof dat het buitengewoon lastig zou zijn om delen van het gemeentelijk bestuur ergens buiten te plaatsen.

Er is ook nog de vraag van het genootschap of het niet tot problemen leidt als twee organen in de top van het gemeentelijk bestel zitten. De politieke wensen van de raad kunnen conflicteren met de politieke agenda van de direct gekozen burgemeester. Is de eenheid van het gemeentebestuur daarmee gediend? Aan wie moet de burgemeester verantwoording afleggen, aan de raad of aan zijn kiezers?

Dit zijn problemen waarvoor we nu nog geen oplossing hebben, maar ik zou het prettig vinden als de heer Schouw zou proberen om mee te denken over dit thema en ten minste zou willen aangeven dat hij dit probleem wel ziet.

Zoals uit mijn bijdrage aan dit debat blijkt, roept dit wetsvoorstel bij mijn fractie veel vragen op. Wij danken de initiatiefnemer die deze discussie mogelijk heeft gemaakt en wachten zijn beantwoording en die van de minister met belangstelling af.


De heer De Lange (OSF):

Voorzitter. Het is voor mij een genoegen om mijn bijdrage van vandaag ook namens de Partij voor de Dieren te mogen uitspreken.

Vandaag spreken we over een initiatiefwetsvoorstel om de wijze van benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester uit de Grondwet te halen. Allereerst mijn complimenten aan de initiatiefnemer. Het is immers nooit eenvoudig en in elk geval tijdrovend om een initiatiefwetsvoorstel door de volksvertegenwoordiging te loodsen. Dat is des te meer het geval als het een wijziging van de Grondwet betreft.

In essentie is het voorliggende wetsvoorstel buitengewoon eenvoudig. De initiatiefnemer ziet geen overtuigende redenen om de manier waarop deze benoemingen tot stand komen, in de Grondwet vast te leggen. Het verdient de voorkeur om dat simpelweg aan de wetgever over te laten die daarvoor eigen wetgeving kan formuleren. Omdat het onderwerp van dit soort benoemingen een lange historie heeft, werd bij het voorbereidend onderzoek veel tijd en energie gestoken in de voorgeschiedenis. Ook de Raad van State kon aan deze verleiding geen weerstand bieden. Echter, hoe interessant de parlementaire geschiedenis op dit punt ook mag zijn, de eenvoud van het initiatiefwetsvoorstel wordt er niet door aangetast. De discussie kan dan ook feitelijk bijzonder eenvoudig zijn.

Hoewel een goed begrip van de geschiedenis van belang is om het heden te begrijpen, wil ik me vandaag toch beperken en slechts ingaan op de huidige situatie. In de praktijk is er een spanningsveld gegroeid tussen wat in artikel 131 van de huidige Grondwet geregeld is, namelijk benoeming door de Kroon, en de feitelijke regeling van deze kwesties in de Gemeentewet en de Provinciewet. De taken van in elk geval burgemeesters zijn door de huidige decentralisatietrends alleen maar toegenomen, en daardoor is ook de behoefte aan meer democratische legitimiteit gegroeid.

De Grondwet is een bondig document en moet dat vooral ook blijven. De Grondwet, oorspronkelijk tot stand gekomen in 1848 en bewaard in het Nationaal Archief, dient de hoofdlijnen van ons staatsbestel te regelen, maar ook niet meer dan de hoofdlijnen. In elk geval biedt een bondige Grondwet allerhande staatsrechtgeleerden uitgebreid stof tot discussie en exegese, en daarmee een goed belegde boterham. In die zin kan deze kleine kaste van gespecialiseerde juristen beschouwd worden als de hogepriesters van het "Orakel van Den Haag".

Benoemingen van burgemeesters en commissarissen van de Koning zijn politiek beladen. We hebben dat ook kunnen constateren in het debat tot dusver. De huidige benoemingsprocedures die vertrouwelijkheid vereisen, vertonen dikwijls aanzienlijke lekken. De media staan er regelmatig bol van, en het Openbaar Ministerie is er druk mee. Van enige afstand bezien is de situatie ook curieus. Alle politieke partijen in Nederland hebben tezamen ongeveer 300.000 leden. Bovendien is dit aantal in 2014 met 4,4% gekelderd, de scherpste daling van deze eeuw. Op iets minder dan 13 miljoen stemgerechtigde Nederlanders is dat totale ledental nu dus minder dan 2,3%.

Niettemin wordt voor de vervulling van de functies van burgemeesters en commissarissen van de Koning vrijwel uitsluitend geput uit de partijleden van met name de grotere politieke partijen. Met enig cynisme kan af en toe gesproken worden van een banenmachine die allerlei aan de partij bewezen diensten moet belonen. Het is immers statistisch uitermate onwaarschijnlijk dat een optimale vervulling van deze posities het resultaat kan zijn als men zich bij zijn keuze beperkt tot een pool van slechts 2,3% van de bevolking. Dat de Kroon, die formeel verantwoordelijk blijft, blij is met deze situatie, valt te betwijfelen.

Voor de initiatiefnemer is het feit dat de kroonbenoeming maatschappelijk en feitelijk achterhaald is, de hoofdreden om de benoeming van commissarissen van de Koning en burgemeesters uit de Grondwet te halen en aan de wetgever over te laten. De initiatiefnemer geeft er de voorkeur aan, de discussie over hoe het benoemingsbeleid vervolgens geregeld zou moeten worden, op dit moment nog niet aan te gaan. Een wijziging van de Grondwet is al ingewikkeld genoeg, ook zonder dat de discussie daarover belast wordt met een vooruitlopen op de vraag hoe het benoemingsbeleid door de wetgever tegen de tijd dat dat aan de orde komt, vormgegeven zou moeten worden.

Mijn fractie is het grotendeels eens met de opvattingen van de initiatiefnemer. Vooropstaat dat de huidige formulering van artikel 131 in de Grondwet niet meer spoort met de dagelijkse praktijk en dat een dergelijke situatie onwenselijk is. Bovendien is mijn fractie met de initiatiefnemer van mening dat de kroonbenoeming niet een dusdanig essentieel element in de organisatie van onze voornaamste staatsinstellingen is, dat een nieuwe taakverdeling tussen grondwetgever en wetgever daardoor uitgesloten zou zijn. Het feit dat de kroonbenoeming door velen nog slechts als een formaliteit gezien wordt, versterkt deze opvatting alleen maar. Het uit de Grondwet halen van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester is gezien de maatschappelijke ontwikkelingen dan ook wenselijk. Juist het feit dat het om een wijziging van de Grondwet gaat, met alle garanties die bij deze zware en langdurige procedure behoren, belet het nemen van overhaaste beslissingen die slechts de waan van de dag zouden volgen. Die in het systeem ingebouwde stabiliteit komt ons hier goed van pas.

De initiatiefnemer kiest ervoor zijn initiatiefwet tot dit ene element te beperken. Natuurlijk is de verleiding groot om te vervallen in allerlei bespiegelingen over de wijze waarop de wetgever in de toekomst met deze materie zou kunnen of moeten omgaan. De geschiedenis van het onderwerp doet echter vermoeden dat we daarmee belanden in een politiek mijnenveld dat ons volkomen het zicht zou ontnemen op de eerste cruciale stap, namelijk het verwijderen uit de Grondwet van deze benoemingsproblematiek. Naar de mening van mijn fractie getuigt het dan ook van realiteitszin om het wetsvoorstel te beperken in de zin zoals dat gedaan is. Tegen de tijd dat de wijziging van de Grondwet geëffectueerd zal zijn, kan de wetgever zijn verantwoordelijkheid nemen en zich beraden op de vraag of commissarissen van de Koning of burgemeesters überhaupt nodig zijn of dat die functies in deeltijd waargenomen kunnen worden door gekozen volksvertegenwoordigers, en hoe een stelsel met voldoende democratische legitimiteit gerealiseerd kan worden. Er blijft dus werk aan de winkel. Maar was het niet juist Thorbecke die al zei: "Er is meer dan voorheen in de wereld te doen."?

We zijn "full circle" gekomen, namelijk dat in essentie het wetsvoorstel buitengewoon eenvoudig is. Met een beetje goede wil is diezelfde eenvoud ook hier het kenmerk van het ware. Samen met de overgrote meerderheid van de Tweede Kamer ben ik van mening dat het wetsvoorstel een belangrijke stap is die positief gewogen moet worden. Ook kleine stappen voorwaarts leiden in de juiste richting, al duurt het allemaal even. Maar om met onze filosoof uit de Watergraafsmeer te spreken: "Elk nadeel heb z'n voordeel". Dat geeft de toekomstige wetgever gelukkig alle tijd zich met gezond verstand op de komende situatie te bezinnen en het publieke debat erover te voeren. Wat kan een echte democraat nog meer wensen?

Hoewel ik positief sta ten opzichte van het wetsvoorstel, kijk ik niettemin met grote belangstelling uit naar de wijze waarop de initiatiefnemer, mede namens de Tweede Kamer, zijn verdediging zal voeren.

De voorzitter:

Op verzoek van de initiatiefnemer schors ik de vergadering enkele ogenblikken.

Ik had willen zeggen dat wij dan meteen even hadden kunnen kijken waar de minister was gebleven, maar ik zie dat hij net weer de zaal komt inlopen.

De vergadering wordt van 12.12 uur tot 12.18 uur geschorst.


De heer Meijer (SP):

Voorzitter. Aan het hoofd van een gemeente staat de raad, niet de burgemeester. De burgemeester is een hulpmiddel om de lokale democratie in staat te stellen goed te functioneren en uitvoering van haar besluiten beter mogelijk te maken. Een dienstbare burgemeester helpt de raad om zijn wensen verenigbaar te maken met de landelijke wetgeving en de financiële mogelijkheden. Voor dat samenspel is het goed als de politieke kleur van de burgemeester past bij de overwegende kleur van de gemeenteraad. Dat was in het verleden vaak niet het geval en dat is nu nog steeds niet zo. Vroeger was dat omdat sommige partijen stelselmatig uit die functie werden geweerd, nu is dat een gevolg van het feit dat van de huidige burgemeesters vooral wordt verwacht dat ze vakman of vakvrouw zijn. Voor sollicitanten kunnen partijlidmaatschap en partijpolitieke ervaring een aanbeveling zijn, maar daarbij doet hun politieke kleur er steeds minder toe. Zij worden uiteindelijk wel benoemd met passieve instemming van een raadsmeerderheid, maar ze hebben andere kenmerken dan de actief door de raad gekozen burgemeesters in het buitenland, die ter plaatse veelal eerst fractievoorzitter en wethouder zijn geweest.

In de praktijk zijn burgemeesters bekender dan raadsleden en wethouders. Daardoor gaat hun veronderstelde belang ver uit boven hun werkelijke positie. Dat is vreemd, vooral als die burgemeesters komen van buiten de eigen gemeenschap of als hun politieke gezindheid afwijkt van de overwegende voorkeur van de lokale kiezers. Bovendien was hun positie in het verleden vooral die van controlerend rijksambtenaar. Nederland kent een uitzonderlijk benoemingssysteem. Buiten Nederland is de burgemeester een politicus, die in alle openbaarheid en met medeweten van de kiezers op zijn of haar plek terechtkomt. Bij ons is het niet de gemeente die daar zelfstandig over beslist. Vooral aan het begin van de benoemingsprocedure is er bemoeienis met voorselectie op het niveau van rijk en provincie, en die centrale bemoeienis is er opnieuw aan het eind van de procedure. In de afgelopen decennia is weliswaar geëxperimenteerd met geleidelijke toename van de lokale invloed op de benoeming, maar dit lijkt volstrekt niet op de veel doorzichtiger systemen in onze buurlanden. Artikel 131 van de Grondwet staat naar mijn opvatting toepassing van systemen uit onze buurlanden niet in de weg, ook al vind ik het initiatief dat verwijst naar bij wet te stellen regels wel wat duidelijker en eigentijdser.

Ik zal achtereenvolgens ingaan op de verhouding tussen partijpolitiek en de kleur van de burgemeesters, op de oude redenen om de gemeenteraad buiten de benoeming te houden, op ervaringen met de opeenvolgende experimenten ter vergroting van de lokale invloed, op de interpretatie van artikel 131 en op de verwarring die is ontstaan naar aanleiding van het laatst gepropageerde alternatief dat sterk afwijkt van waar het oorspronkelijk om ging.

In de hoogtijdagen van de burgemeesterslobbyisten uit de Tweede Kamerfracties paste de kleur van de meeste burgemeesters beter bij de gemeenten dan nu. Tegenwoordig zien we gebeuren dat een lid van de ChristenUnie kan worden benoemd in een vanouds typische PvdA-gemeente, leden van GroenLinks in VVD-gemeenten en een lid van de SGP in een gemeente die verder wordt bestuurd door lokalen en D66. Soms lijkt het zelfs wel een pluspunt als de partij waartoe de burgemeester behoort zelf niet is vertegenwoordigd in de betrokken gemeenteraad, zodat hij of zij kan worden gezien als neutrale buitenstaander. Belangstelling voor het vervullen van burgemeestersposten en deelname aan sollicitatieprocedures beperkte zich vanouds niet tot de drie traditionele bestuurderspartijen. Hun burgemeesterslobbyisten hadden het land min of meer onderling verdeeld, met uitsluiting van anderen.

Voorspelbaar waren de sterke posities van het CDA en zijn drie voorlopers op het platteland, van de PvdA in stedelijk gebied en het noorden, en van de VVD in de meest welvarende voorsteden en forensengemeenten. Binnen dat traditionele systeem is alleen de SGP er reeds lang geleden in geslaagd een kleine maar min of meer continue eigen sector van burgemeesters te creëren in de meest uitgesproken protestants-christelijke gemeenten. Ook GPV en RPF, thans opgegaan in de ChristenUnie, hebben daarmee vanaf 1980 in enkele gemeenten een bescheiden start kunnen maken.

Ter linkerzijde hebben de voormalige partijen PSP en CPN met veel minder succes eveneens geprobeerd om zo'n eigen sector te creëren. Zij waren toegespitst op een beperkte selectie van gemeenten met een linkse raadsmeerderheid, zo rood dat een PvdA-burgemeester daar niet vanzelfsprekend was. Diezelfde burgemeestersposten bleven ook staan op het verlanglijstje van de PvdA. Uit eigen ervaring weet ik dat soms een commissaris der Koningin zich tegenover kandidaten uit andere linkse partijen verontschuldigde dat hij de invloed van de fractielobbyist van de PvdA niet kon weerstaan. De praktijk was dat in de jaren tachtig vertrouwenscommissies weliswaar een of meer kandidaten vanuit PSP of CPN bovenaan hun aanbevelingslijsten plaatsten, maar dat dit op één geval na toch nooit heeft geleid tot hun benoeming. Daar werd dan een lager op die lijst geplaatste kandidaat uit de PvdA benoemd.

In gemeenten zonder uitgesproken politieke kleur werd de kans op benoeming van een kandidaat van buiten de grote drie geleidelijk aan wat groter. In enkele gevallen leverde dat een burgemeesterspost op voor de toenmalige PPR, maar vooral de nieuw opkomende groep van D66-kandidaten bleek daar goed inpasbaar.

In het verleden was het duidelijk waarom die centrale bemoeienis met de benoeming zo groot was. Na de wat chaotische, sterk decentrale gang van zaken tijdens de republiek werd in het Koninkrijk van na 1814 gekozen voor een sterk gecentraliseerde staat. De in het centrale bestuur dominerende stromingen moesten bezoldigde functies kunnen uitdelen aan hun vertrouwelingen. Burgemeesters moesten vooral het vertrouwen hebben van bovenaf, dus van de centrale regering en van de in de provincies gestationeerde commissarissen van de Koning. Hun functie mocht vooral niet in handen vallen van in hoge mate oppositionele bewegingen die buiten het landelijke machtscircuit stonden, ook niet als zulke partijen erin slaagden om een meerderheid in de gemeenteraad te behalen.

Ik noem vijf voorbeelden die dat illustreren. Zij gaan over de langdurig door sociaaldemocraten gedomineerde gemeenten Amsterdam, Rotterdam en Gorinchem en de tegenwoordig in het Oost-Groningse Oldambt opgeloste voormalige gemeenten Finsterwolde en Beerta met decennialang een communistische raadsmeerderheid.

In de twee grootste steden Amsterdam en Rotterdam was vanaf 1914 de SDAP de grootste raadsfractie, die grote veranderingen doorvoerde door middel van haar wethouders. Daarentegen werd de functie van burgemeester in de periode tussen de beide wereldoorlogen toebedeeld aan leden van kleinere, maar betrouwbaarder geachte, regeringspartijen, te weten de antirevolutionair De Vlugt in Amsterdam en de vrijzinnig-democraat Oud in Rotterdam. Gorinchem had na de oorlog langdurig achtereen een PvdA-meerderheid in de gemeenteraad, maar de regering handhaafde daar bijna 40 jaar lang een ruziezoekende burgemeester Ridder van Rappard, daar ooit benoemd als lid van de voormalige Liberale Staatspartij maar later partijloos omdat hij de VVD veel te links vond.

Overigens was er geen consequente volledige uitsluiting van links. Vanaf 1914 werd in een beperkt aantal kleinere gemeenten, vooral in de meest rode provincies Noord-Holland en Groningen, wel een SDAP-burgemeester toegestaan. Sinds de oppositionele SDAP werd vervangen door een regerende PvdA leverde dat voor haar geleidelijk aan steeds meer burgemeestersposten op, uiteindelijk ook in de grootste steden.

In het opstandige Finsterwolde werd in 1951 de functie van burgemeester uitgebreid tot die van "Regeringscommissaris", met de speciale bevoegdheid om zijn eigen besluiten in plaats te stellen van die van de gemeenteraad. De raad werd niet opgeheven, maar domweg buitenspel gezet als irrelevante discussieclub. Recenter, tussen 1982 en 1988, functioneerde in Beerta het enige ooit daartoe benoemde lid van de CPN als burgemeester. Hanneke Jagersma kwam op die plek als gevolg van een doelgericht ingrijpen door Ed van Thijn, de toenmalige minister van Binnenlandse Zaken, maar zij werd vervolgens niet herbenoemd door ingrijpen van de commissaris der Koningin Henk Vonhoff, die altijd tegenstander was gebleven van haar benoeming.

Kortom, de beslissing lag steeds op een ander niveau dan dat van de gemeenteraad. De enige wapens die de raadsmeerderheid had, was het zo beperkt mogelijk houden van de beleidsportefeuilles van ongewenste burgemeesters en het demonstratief wegblijven bij de installatie van zulke nieuwkomers.

Het ongenoegen over die zwakke positie van de gemeenteraad bestaat reeds lang. Een halve eeuw geleden stond het volop ter discussie om eindelijk eens een eind te maken aan die Nederlandse uitzonderingstoestand. Voorbeeld was het vanouds in West-Europa dominerende model, zoals dat onder meer bestaat in ons buurland België. Ook in België bestaat weliswaar formeel een kroonbenoeming, maar die speelt geen enkele rol bij de voorselectie. De wijze van benoeming verschilt er nauwelijks van die van de wethouders, die daar schepenen worden genoemd. De gemeenteraad stelt in alle openbaarheid zelf vast wie haar kandidaat-burgemeester is, en die gaat ook meteen na de verkiezing aan de slag gedurende de resterende raadsperiode. Vaak is die burgemeester de lijstaanvoerder van de grootste aan het college deelnemende partij, maar in ieder geval een kandidaat waarop de coalitiefracties elkaar samen hebben kunnen vinden.

Die gang van zaken stemt vrijwel overeen met de kabinetsformatie en de aanstelling van een minister-president in Nederland.

In België kunnen de regeringen van de deelstaten in een uiterste geval achteraf goedkeuring weigeren aan benoeming van diegene die door de raad is verkozen. In de praktijk gebeurt dat alleen nog in Vlaamse gemeenten rondom Brussel en langs de taalgrens, in die gevallen waarin de kandidaat-burgemeester ervan wordt verdacht dat hij door een te veel aan faciliteiten voor anderstaligen probeert een Nederlandstalige gemeente geleidelijk te veranderen in een Franstalige gemeente. De enige weigeringsgrond is dus een situatie die zich in Nederland niet voordoet.

De vraag is of ook in Nederland zo'n kroonbenoeming zonder landelijke bemoeienis mogelijk is. Het waren aanvankelijk niet de voorstanders van een door de raad gekozen burgemeester die grondwetswijziging eisten. Het waren uitsluitend de tegenstanders die wezen op de Grondwet. Iedereen die de rol van hogere overheden uit de benoemingsprocedure wilde terugdringen, werd uitgedaagd om dan eerst maar eens te proberen de Grondwet te veranderen. Naar mijn indruk is dat vaak gebeurd vanuit de veronderstelling dat die grondwetswijziging nooit zal lukken, waardoor alles doodgewoon bij het oude blijft. Daarom bestaat er tot de dag van vandaag buiten-gemeentelijke bemoeienis, zowel met de voorselectie als met de eindbeslissing.

Uit artikel 131 van de Grondwet blijkt alleen dat de commissaris van de Koning en de burgemeester bij Koninklijk Besluit worden benoemd, net als in België. Het artikel zegt niets over wat daaraan voorafgaat. De oude interpretatie was dat de burgemeestersbenoeming wordt voorbereid in samenspraak tussen de commissaris der Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken, met uitsluiting van iedere lokale inbreng. Invloed daarop van gemeenteraden of de plaatselijke kiezers werd door de rechterzijde langdurig principieel afgewezen.

Die smalle interpretatie is in de jaren zeventig verlaten. Sindsdien is er een voorbereidingsprocedure aan opgehangen, met een in het verborgene opererende vertrouwenscommissie. Waarom zouden we dan nu niet de voorselectie, de geheimhouding en de vertrouwenscommissie kunnen vervangen door een openbare kandidaatstelling en een openbare raadsbehandeling bij de vorming van een nieuw college, of bij het tussentijds ontstaan van een burgemeestersvacature? Mijn vraag aan de minister is of naar zijn oordeel — ook zonder voorafgaande grondwetswijziging — het Belgische systeem snel en volledig zou kunnen worden ingevoerd. En zo nee, waarom niet? En wat is daarover het standpunt van de initiatiefnemer?

In decennialange afwachting van zo'n grondwetswijziging zijn er wel experimenten doorgevoerd, waardoor er tussen begin en eind van de benoemingsprocedure gemeentelijke inspraak bestaat via profielschets en vertrouwenscommissie, en tegenwoordig ook via een eindstemming van de voltallige raad over de twee meest aanbevolen personen. Deelname aan die voorselectie blijft geheimzinnig en zelfs riskant. De voor een vertrouwenscommissie geselecteerde gemeenteraadsleden kunnen worden vervolgd als zij ervan worden verdacht dat zij met anderen praten over wat hen daarbij bekend is geworden of als zij privégesprekken voeren met kandidaten. Ook kandidaten kunnen worden vervolgd als zij beschikken over voorinformatie.

De namen van de kandidaten worden niet openbaar gemaakt. Een tijdlang was er vooraf wel enige openbaarheid over de twee bij de vertrouwenscommissie hoogst geëindigde kandidaten. Een experimenteel referendum tussen die twee, zelfs al waren beiden lid van dezelfde partij, is inmiddels weer afgeschaft. Het huidige model leidt ertoe dat uiteindelijk het grote publiek wordt verrast met de mededeling wie de nieuwe burgemeester is geworden, en dat is vaak iemand die door vrijwel niemand werd verwacht of die ter plaatse volkomen onbekend is.

De strijd van een halve eeuw geleden ging uitsluitend over een door en uit de raad gekozen burgemeester, een soort eerste wethouder, een eerste onder gelijken. De afzonderlijke verkiezing van een machtig individu was tot dan toe nooit in beeld. In die tijd ontstond mede naar aanleiding van het voorgenomen huwelijk van onze toenmalige troonopvolgster ook een brede publieke discussie over een mogelijke verkiezing van het staatshoofd, door het parlement of eventueel rechtstreeks door de kiezers.

Enige tijd daarna werd een nieuwe partij opgericht met als kernthema allerlei vormen van bestuurlijke verandering. Nieuwkomer D66 begon op landelijk niveau met het ontwikkelen van een heel slim idee: omzeil het vraagstuk van verkiezing van het staatshoofd door die verkiezing te verplaatsen naar de premier. Dat idee kon redelijk goed worden ingepast in het toen bij links populaire idee van een tweeblokkenstelsel. Het was de tijd dat D66 deel uitmaakte van een gezamenlijk blok met PvdA, PPR en PSP, dat streefde naar een gezamenlijke parlementaire meerderheid en een regering die daarop steunt.

Andere partijen binnen dat blok namen het idee van D66 inzake zo'n gekozen premier niet rechtstreeks over, maar ze konden er onder die omstandigheden wel redelijk mee leven. Iedereen wist bij voorbaat dat de te kiezen gezamenlijke vernieuwingspremier Joop den Uyl heette. Op welke wijze hij zou worden gekozen maakte niet zo veel uit.

Toen D66 dat landelijke idee van een rechtstreeks gekozen premier ook ging toepassen op een personenverkiezing in de gemeenten, werd dat een splijtzwam bij de voorstanders van verandering. Toepassing van dat model zou kunnen uitlopen op een geïndividualiseerde verkiezing, los van de kandidatenlijsten voor de gemeenteraad en los van de coalitievorming van onderop. Doordat in de loop van het langdurige debat over de "gekozen burgemeester" sterk uiteenlopende visies zijn ontstaan over de invulling daarvan, is een poging tot daarop gerichte grondwetswijziging in deze Kamer tien jaar geleden stukgelopen.

Zulke situaties zijn niet uniek. In Australië is een meerderheid van de publieke opinie voor een spoedige invoering van een republiek, in plaats van handhaving van de Britse koningin als staatshoofd op afstand. Toch slaagt men er daar niet in om die republiek te starten, omdat er meningsverschillen bestaan over de bevoegdheden en de wijze van verkiezing van de toekomstige president.

Het huidige voorstel voor onze Grondwet bevat gelukkig geen koppelverkoop met één bepaald model. Het zegt slechts dat we de wijze van verkiezing gaan regelen in een normale wet, zonder onnodige belemmering voor de vrijheid om die wet straks in te vullen. De SP is het daarmee eens en heeft in de Tweede Kamer voorgestemd.

Ik begon mijn betoog met te herinneren aan het uitgangspunt dat de gemeenteraad boven de burgemeester staat. Gelukkig is dat vastgelegd in artikel 125, lid 1, van de Grondwet, dat niet ter discussie staat. De SP wil dienstbare burgemeesters, geen machthebbers. Wij willen onze gemeenten niet opzadelen met een presidentieel systeem naar Amerikaans of Frans model, waar altijd de strijd woedt over de vraag wie nu eigenlijk echt de baas is. Vanuit die opvatting kijken we met verontrusting naar pogingen om de sturende rol voor de gemeenteraad te verdringen door een sturende rol voor de burgemeester. Het zou zelfs kunnen leiden tot een burgemeester die boven de raad staat en zijn eigen wethouders kiest. Die variant hoor ik niet zozeer vanuit D66, als wel vanuit de tot dit verkiezingsmodel bekeerde VVD.

De varianten van D66 en VVD lijken superdemocratisch. Als de burgemeester echt de baas is, waarom zou je de verkiezing van die baas dan overlaten aan overbodige tussenpersonen die zich gemeenteraadsleden noemen? Als de burgemeester daarentegen een dienstbare meedenker en uitvoerder is van raadsbesluiten moet je de gemeenteraad niet hinderen met een afzonderlijke machtsfactor, die denkt dat hij losstaat van de raad of zelfs erboven.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

De heer Meijer daagt mij nu wel even uit, hem een vraag te stellen. Hoe komt hij aan deze kennis? Heeft hij die kennis afgeleid uit mijn betoog of is dit iets wat hij ook uit de geschiedenisboeken heeft opgedoken?

De heer Meijer (SP):

Ik heb dat niet rechtstreeks uit uw betoog afgeleid en ook niet uit de geschiedenisboeken.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Zullen we het daar dan maar bij houden, namelijk dat wij ons baseren op de inbreng die hier geleverd wordt?

De heer Meijer (SP):

Nee, daar houd ik het niet bij, want dan zal ik mijn bronnen ook noemen. Mijn bronnen zijn de heer Luijten, woordvoerder van de VVD in een debat in eerste lezing bij een vorige behandeling en de heer Van Heukelum namens de VVD in de tweede lezing in dat debat. Dus ik citeer oud-senatoren van de VVD die deze positie hier nadrukkelijk verdedigd hebben. Ik verzin het niet zelf.

De voorzitter:

Ik wijs de heer Meijer erop dat interrupties via de voorzitter blijven lopen.

De heer Meijer (SP):

Dat is correct, voorzitter.

Een burgemeester met veel bevoegdheden die zijn eigen wethouders kiest en dwars tegen een raadsmeerderheid kan ingaan herinnert ons aan het eerder door mij genoemde Van Rapparddrama in Gorinchem. Zo'n door de wet gesteund nieuw type burgemeester kan een Van Rappard-in-het-kwadraat worden. Het kan leiden tot dadendrang zonder draagvlak. De noodzakelijke tegenkrachten tegen hun privéhobby's krijgen in dat bestuursmodel onvoldoende ruimte. Ik zou me kunnen indenken dat ook D66 dat risico inziet.

Uit mijn betoog zal duidelijk zijn dat de SP een regeling wenst die een echt door de gemeenteraad gekozen burgemeester eindelijk mogelijk maakt. Grondwetswijziging kan daarvoor een geschikt middel zijn, maar is volgens onze voorlopige indruk geen strikte noodzaak. Met belangstelling horen we wat de andere fracties daarvan vinden en hoe initiatiefnemer en regering daarop reageren.


De heer Thissen (GroenLinks):

Mevrouw de voorzitter. De fractie van GroenLinks vraagt zich oprecht af wat de urgentie is van dit initiatiefvoorstel. Onderwerpen als de bestuurskracht van het lokale bestuur, de mate van robuustheid van de gemeenten, de herijking van het ambt van burgemeester, de inrichting van het openbaar bestuur in Nederland, de functionaliteiten van de afzonderlijke bestuurslagen, de samenhang en de relaties daartussen, de relatie met de eerste bestuurslaag Europa et cetera, zijn onderwerpen die nodig niet alleen op de agenda moeten komen maar ook moeten leiden tot besluitvorming en tot deels hervorming van het zogenaamde huis van Thorbecke. Maar laten we als fractie van GroenLinks niet flauw doen. We zullen dit wetsvoorstel op zijn merites beoordelen en in principe met sympathie bejegenen.

Gezien de in onze fractie ruim aanwezige bestuurlijke ervaring in het lokale bestuur zullen wij ons grotendeels beperken tot de deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester. In de zorgvuldige en uitstekende publicatie van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters (NGB) met als titel De aanstellingswijze gewogen pleit het genootschap ervoor, de wijze van benoemen of aanstellen van de burgemeester niet geïsoleerd te benaderen, omdat die doorwerkt op de positie en rollen van alle andere actoren in het lokale bestuur en de lokale overheid. Met een knipoog naar de campagne van het ministerie van VWS zeg ik: de samenleving verandert, de lokale overheid en het lokale bestuur veranderen mee. Bovendien kwamen er de afgelopen jaren steeds meer taken en verantwoordelijkheden en voor de burgemeester zwaardere bevoegdheden bij.

Het lokale bestuur kent zijn turbulenties. Als gevolg daarvan hebben we de afgelopen jaren moeten meemaken dat er jaarlijks nogal wat wethouders voortijdig moesten aftreden. Ze moesten weg vanwege een zeer divers pallet aan politieke conflicten, vaak over bezuinigingen of kostenoverschrijdingen en budgettering. Ook integriteitskwesties spelen in toenemende mate een rol. Van de 27 opgestapte wethouders ging het in 2014 in een derde van de gevallen om integriteitskwesties. Wethouders vertrokken ook vanwege persoonlijke omstandigheden, gemeentelijke herindeling en promotie tot burgemeester.

De stabiliteit en de bestuurskracht van het lokale bestuur zijn van essentieel belang, daar de lokale overheid als meest nabije overheid de afgelopen jaren steeds zwaardere en belangrijkere verantwoordelijkheden heeft gekregen voor de veiligheid, de openbare orde, de zorg, de totale jeugdzorg, de regionale arbeidsmarkt, werk en inkomen et cetera. Het lokale bestuur zal in het belang van de lokale en regionale samenleving, in het belang van de leefwereld van gemeenschappen, van individuele mensen, van professionele organisaties en in het belang van de toename aan burgerinitiatieven professioneel van hoge kwaliteit moeten zijn en blijven, dan wel worden, wil het zijn legitimiteit blijven behouden, juist vanwege dat uitgebreide en zware takenpakket. Dat vergt veel van de competenties van mensen en het vergt deels ook andere competenties, en dat in een tijd waarin het politieke landschap in het lokale bestuur minder vanzelfsprekend tot breed gedragen consensus leidt.

Gemeenteraad, college van B en W en de professionele ambtelijke organisatie zullen hun legitimiteit kunnen versterken door permanent van buiten naar binnen te denken, zich voortdurend de vraag te stellen of ze de goede dingen doen en op een goede wijze en ze zullen vertrouwen winnen als er een breed gedragen gevoel en adhesie is in de lokale gemeenschappen dat ze de vragen van de samenleving en haar soms complexe vraagstukken tot uitgangspunt nemen van hun handelen. Besturen vanuit de leefwereld van mensen in plaats van uitgaan van de systeemwereld van wet- en regelgeving, terwijl die wereld wel hun formele opdracht is: uitvoering geven aan wet- en regelgeving. Het gaat echter om wat vooropstaat. Burgers moeten een begrijpelijke en toegankelijke overheid ontmoeten en niet een gesloten systeemwereld.

Het lokale bestuur bestuurt in toenemende mate in het zogenaamde pancakemodel, verbindend in een netwerksamenleving, lokaal zowel als regionaal, met maatschappelijke partners, professionele zowel als vrijwilligersorganisaties, met eigen overheidsuitvoeringsorganisaties en met initiatief nemende burgers, die zich vaak verenigen in collectieven. Het lokale bestuur bestuurt niet meer in een sterk sturende, klassieke en hiërarchische zin, als het dat ooit gedaan heeft, of zou dat in elk geval niet meer moeten doen, mocht het nog voorkomen, hier en daar. Vanuit deze getypeerde samenleving en de wijze waarop het lokale bestuur daarop dient af te stemmen, is de rol van de burgemeester groter en belangrijker geworden.

Het NGB stelde in zijn eerder genoemde publicatie: "dat in de hogedrukpan van moderne lokale besluitvorming er ruimte bestaat voor en behoefte aan een relatief onafhankelijk ankerpunt. Aanwezigheid en functioneren van een burgemeester kunnen dan bijdragen aan een beeld van zorgvuldigheid en onpartijdigheid dat voor acceptatie van beslissingen van groot belang kan zijn." Graag krijg ik een reactie hierop van de initiatiefnemer en van de minister.

In de eerste zin van onze bijdrage vroegen we naar de urgentie van dit initiatiefvoorstel. We begrijpen de gehechtheid van D66 aan de kwestie — ik was erbij in 2005 — en tevens constateren we dat er weliswaar nog steeds sprake is van benoeming door de Kroon van zowel de burgemeester als ook de CdK, maar dat er de afgelopen ruim tien jaar in de praktijk sprake van is dat de raad en de Provinciale Staten de facto de organen zijn die de keuze voor de te benoemen burgemeester respectievelijk de CdK bepalen. Wat is daar mis mee, zo vraag ik de initiatiefnemer.

De fractie van GroenLinks is hier erg tevreden over, ondanks het feit dat het principieel wellicht haaks staat op de grondwettelijke bevoegdheid. Volgens mij zijn de meeste gemeenteraden en de meeste burgemeesters dat ook. De wijze van benoemen van mensen op de beide ambten kan wat ons betreft ook in "gewone" wetgeving, namelijk door de wetgever, geregeld worden. Maar dan constateren we dat er sprake is van een wonderlijke coalitie, zowel in de Tweede als in de Eerste Kamer. Er lijkt breed draagvlak en consensus te zijn in de kwestie van deconstitutionalisering, maar daarachter gaat een pluriformiteit van opvattingen schuil over de wijze waarop de benoeming of aanstelling van de beide ambten dient te geschieden. Het zou te simpel zijn het vervolgens na aanvaarding van dit initiatiefvoorstel in eerste en vervolgens in tweede lezing enkel te hebben over de aanstellingswijze als een soort te isoleren wijze van regelen. Ook hierin biedt de publicatie van het NGB een uitstekend handvat, dat de pro's and cons van de vier varianten — door de Kroon benoemd, door de bevolking gekozen, door de wethouders gekozen, door de gemeenteraad gekozen (waarbij ook nog de variant zou kunnen zijn uit hun midden of juist na een externe sollicitatieprocedure) — goed en zorgvuldig inzichtelijk maakt.

In het deconstitutionaliseren van de benoemingswijze van de burgemeester alsook de Commissaris der Koning, zit ook een groot risico, wanneer je die nieuwe aanstellingswijze niet opnieuw borgt in de Grondwet. Dat is het risico dat het voortdurend meebeweegt met allerlei populaire of tijdelijke opvattingen over hoe de burgemeester dan wel de CdK aangesteld dient te worden. Hoe denken de initiatiefnemer en minister dat risico af te dekken?

Wij zijn het ook zeer eens met de uitspraak in de Notitie aanstellingswijze en positie burgemeester, die de minister ons afgelopen vrijdag, wel wat laat, deed toekomen. "De aanstellingswijze van de burgemeester kan niet los gezien worden van zijn positie in het gemeentelijk bestel. De aanstellingswijze moet aansluiten bij de institutionele positie van de burgemeester, dat wil zeggen de wijze waarop hij zich verhoudt tot de raad en het college c.q.de wethouders en de eigen taken en bevoegdheden van de burgemeester. De aanstellingswijze kan dan ook niet als een geïsoleerd vraagstuk worden beschouwd; zij moet — evenals de rechtspositie — ondersteunend zijn aan de positie van de burgemeester in het gemeentelijk bestel." Graag krijg ik hier een reactie op van de initiatiefnemer.

Mijn fractie sluit zich graag aan bij de inbreng van collega Van Bijsterveld over het borgen van de aanstellingswijze van de CdK en de burgemeester, om te voorkomen dat die wijze van aanstelling voortdurend aan verandering onderhevig zal zijn in de toekomst. Dat zou immers niet bevorderlijk zijn voor het aanzien, het gezag, het draagvlak en de legitimiteit van het ambt. Wij brachten eerder in onze bijdrage al naar voren dat je eerst moet kijken naar het totale bestel voordat je afzonderlijk de aanstellingswijze van de burgemeester gaat herdefiniëren of herijken. Logischerwijze zou de volgorde moeten zijn: een discours over de herijking van het ambt van de burgemeester, de positie van de burgemeester, de noodzakelijke bestuurskracht van het lokale bestuur, de meest werkbare wijze van de drie-eenheid — raad, college van B en W, ambtelijke (uitvoerings)organisatie — de legitimiteit van dit bestuur, en de wijze waarop burgers invloed kunnen aanwenden om dit bestuur samen te stellen en er betrokkenheid bij kunnen blijven tonen gedurende de bestuursperiode.

Voor wat betreft de bepaling welke aanstellingswijze het meest werkbaar en/of passend is voor de modernisering en versterking van het lokale bestuur, verwijs ik wederom graag naar de publicatie van het NGB waarin de waarden van goed bestuur: perspectieven voor de beoordeling van de verschillende aanstellingswijzen zijn gearticuleerd. Achtereenvolgens gaat het om identificatie, bestuurskracht, legitimatie en besluitvormingskwaliteit. De fractie vraagt zowel de initiatiefnemer alsook de minister naar hun zienswijze op deze waardebepaling in relatie tot de aanstellingswijze.

We hebben, zoals ik in het begin al zei, in onze bijdrage vooral gefocust op de deconstitutionalisering van de benoeming van de burgemeester. We weten wel degelijk dat het voorstel ook behelst het uit de Grondwet halen van de benoeming van de commissaris van de Koning. In aard zijn het twee verschillende ambten. Hoe zien de indiener en de minister het vraagstuk van de aanstellingswijze? Kan de commissaris van de Koning sollicitatiebureau blijven bij de aanstellingswijze van de burgemeester? Moeten beide aanstellingswijzen hetzelfde zijn of juist vanwege het verschil in aard van ambt verschillend zijn? Ik hoor graag een reactie op deze vragen. Wij wachten zoals altijd de antwoorden van de indiener en de minister met grote belangstelling af.


De heer Van Dijk (PVV):

Voorzitter. Aan de orde is het initiatiefvoorstel van het lid Schouw tot deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester. De PVV vindt dit een prima voorstel. Sterker nog voorzitter, wat de PVV betreft had deze stap zelfs overgeslagen mogen worden en hadden we hier vandaag gesproken over de rechtstreekse verkiezing van beide functionarissen.

De laatste verkiezingen voor Provinciale Staten met een buitengewoon lage opkomst wijzen op een groeiende kloof tussen burger en politiek. Wat mijn fractie betreft, moet de politiek veel meer naar de burger luisteren. Uiteindelijk is het de burger die het mandaat aan de politiek geeft. De PVV stelt zich voor dat de kloof tussen kiezer en bestuur behoorlijk kan worden verkleind door diezelfde kiezer rechtstreeks te laten beslissen door wie hij wordt bestuurd. Een belangrijke vraag aan de initiatiefnemer en uiteraard ook aan de minister is wat de volgende stap nu zal zijn en hoe lang die op zich zal laten wachten. We spreken inmiddels al decennialang over dit onderwerp en wat de PVV betreft, trappen we nu op het gaspedaal. Mijn fractie hoopt dat we vandaag, met het aannemen van dit voorstel, een belangrijke stap zetten op de in onze ogen noodzakelijke weg naar door de burger zelf gekozen bestuurders. Dank u wel.


De heer Holdijk (SGP):

Mevrouw de voorzitter. Als hekkensluiter van de reeks woordvoerders maak ik vooraf de opmerking dat het mij een eer en een genoegen is om in deze gedachtewisseling behalve namens de SGP-fractie ook namens de ChristenUnie-fractie het woord te mogen voeren.

Als de initiatiefnemer zich in mijn positie kon verplaatsen, zou het hem niet verbazen dat de behandeling van het nu voorliggende wetsvoorstel een gevoel van déjà vu bij mij oproept. Alle voorstellen gericht op wijziging of schrapping van artikel 131 van de Grondwet, voor zover deze althans in de loop van de tijd de Eerste Kamer hebben bereikt, heb ik op deze plaats mogen bespreken. Bij die voorstellen stond steeds de discussie over een andere aanstellingswijze van de commissaris van de Koningin en de burgemeester op de achtergrond.

De initiatiefnemer zal ongetwijfeld tegenwerpen dat de situatie van dit moment toch wel belangrijke verschillen vertoont in vergelijking met het verleden, waarop ik zo-even duidde. Ten eerste wil hij met het nu voorliggende voorstel volkomen abstraheren van de zo-even door mij genoemde discussies over de aanstellingswijzen van beide ambten. Het gaat om deconstitutionalisering sec. De vraag of de benoemingswijze zoals geregeld in artikel 61 van de Gemeentewet en de Provinciewet in stand moet blijven of niet, wil de initiatiefnemer buiten discussie houden. We zouden ons wat die discussie betreft op het standpunt van een volstrekte scheiding tussen het een en het ander moeten stellen.

Ten tweede schrijft de initiatiefnemer in de memorie van antwoord aan deze Kamer: "De initiatiefnemer is tot zijn initiatief gekomen omdat hij beschikte over aanwijzingen dat de wetgever inmiddels (...) wél tot de zienswijze zou kunnen komen dat er grond bestaat om een voorstel tot verandering in de Grondwet in overweging te nemen." Dat is anders dan bijvoorbeeld in 2005. Hij leidt dit af uit de partijprogramma's en het regeerakkoord uit 2012.

Met de Raad van State kan men vaststellen dat de standpunten over de wijze van aanstelling en over het niveau waarop dit onderwerp moet worden geregeld, in de afgelopen jaren onderhevig waren aan telkens wisselende meerderheden en zich wijzigende gezichtspunten. Een enkele keer vond enkelvoudige meerderheidsvorming plaats. De initiatiefnemer staat op het standpunt dat de gewone wetgever dient te beslissen over de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester. Die kan eenvoudiger en sneller dan de grondwetgever inspelen op toekomstige inzichten. Wie echter geen grote problemen ziet met de huidige aanstellingswijze, zal ook geen dringende behoefte gevoelen aan grondwetswijziging. De kernvraag die wel eerder opgeworpen is aan de initiatiefnemer, is dan ook voor welk of voor wiens probleem dit wetsvoorstel een oplossing wil bieden. Ik dacht dat mevrouw Huijbregts deze vraag al had opgeworpen.

Daarom is het voor mij de vraag — eigenlijk is het natuurlijk geen vraag — of de theoretische scheiding tussen de voorgestelde grondwetswijziging en de ideeën over een verandering in de aanstellingswijze wel realistisch te noemen is. Mij wil het voorkomen dat voordat over een andere aanstellingswijze van de burgemeester — ik beperk mij nu maar verder tot dit ambt ofschoon de commissaris van de Koning op onderdelen een aparte benadering vraagt — wordt gesproken, meer in het bijzonder wanneer het gaat over een hoe dan ook gekozen burgemeester, eerst een goede discussie zou moeten worden gevoerd over wat we precies verwachten van een burgemeester in een dualistisch bestel. Bij zowel de rechtstreeks door de burgers als de door de gemeenteraad gekozen burgemeester zal voorafgaand een fundamenteel debat gevoerd moeten worden over het meest wenselijke stelsel van lokale democratie en de normen en vormen die daarvoor zouden moeten gelden. Ik denk nu ook terug aan de bijdrage van mevrouw Van Bijsterveld en haar opmerkingen over artikel 125 van de Grondwet, alsook aan de opmerkingen van mevrouw Huijbregts, die vroeg naar de wenselijkheid van een evaluatie van de dualisering.

Wat voor mij zwaar weegt in die discussie over de positie van de burgemeester, is de eigenstandige positie van de burgemeester met een substantiële openbare orde- en veiligheidsportefeuille. De burgemeester is weliswaar al lang niet meer in de eerste plaats hand van het gouvernement — woorden van Thorbecke — maar dat laat onverlet dat hij voor zijn huidige aanstellingswijze, benoeming bij Koninklijk Besluit, wel kan bogen op een zekere externe legitimatie. Die biedt een titel om enige distantie te bewaren tot de lokale politieke elites en machtsconfiguraties. Het maakt hem voor menigeen en kennelijk ook voor de regering — zie de nota "Burgemeester en veiligheid" van 9 april 2009 — een aanvaardbaarder "besteller" van de lokale ordehandhaving dan een door de raad of de ingezetenen gekozen veelal politieker geprofileerde burgemeester. Een vraag in dit verband aan de regering: zal de openbare orde- en veiligheidstaak bij een gekozen burgemeester blijven of zal die alsdan door rijksfunctionarissen worden overgenomen? Dat verschijnsel kunnen we buiten onze grenzen waarnemen.

Behalve vanwege de beperkt onafhankelijke, met de magistratelijke elementen van de burgemeestersfunctie samenhangende rol, zouden ook degenen die de nadruk wensen te leggen op de verbindende rol die de burgemeester kan spelen in lokale politieke verhoudingen daaraan argumenten kunnen ontlenen om aan de thans geldende benoemingswijze vast te willen houden. Onze reserves met betrekking tot het voorgelegde, van een inhoudelijk standpunt ten aanzien van de gewenste toekomstige rol van de burgemeester geabstraheerde deconstitutionalisering komen voort uit de vraag, wat er over zal blijven van de toegevoegde waarde als boven en tussen de partijen staande verbinder in het steeds meer verdeelde politieke landschap in onze samenleving, die ingrijpende maatschappelijke en culturele veranderingen doormaakt. Dat onderstreept de vraag of het thans het welgekozen moment is om uitsluitend over de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning te besluiten. Voorshands bestaan bij onze fracties nog steeds de bedenkingen die ik bij eerdere gelegenheden en eerdere gedachtewisselingen over artikel 131 Grondwet naar voren heb mogen brengen. Maar dat zal mij zeker niet beletten om met belangstelling uit te zien naar de reactie op onze beschouwingen en vragen, zowel van de initiatiefnemer als van de regering.

De voorzitter:

Waarmee er een eind is gekomen aan de eerste termijn van de Kamer.

De beraadslaging wordt geschorst.

De vergadering wordt van 13.05 uur tot 14.19 uur geschorst.


Mededelingen

De voorzitter:

Op de tafel van de Griffier ligt een lijst van ingekomen stukken. Op die lijst staan voorstellen voor de behandeling van deze stukken. Als voor het einde van de vergadering daartegen geen bezwaar is gemaakt, neem ik aan dat daarmee wordt ingestemd.


Hamerstukken

Aan de orde is de behandeling van:

- de Raming der voor de Eerste Kamer in 2016 benodigde uitgaven, evenals aanwijzing en raming van de ontvangsten (CXIV);

- het wetsvoorstel Implementatie van de richtlijn 2013/40/EU van het Europees Parlement en de Raad over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad (PbEU L 218/8) (34034).

De Raming en het wetsvoorstel worden zonder beraadslaging en zonder stemming aangenomen.


Mededelingen


De voorzitter:

Aan de orde zijn de stemmingen.

De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties heb ik al welkom geheten.

De Kamer heeft het verzoek bereikt van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties om de stemming over het wetsvoorstel Wijziging van de Wet veiligheidsonderzoeken in verband met het opnemen van een grondslag voor het doorberekenen van kosten verbonden aan het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken alsmede enkele andere wijzigingen (33673) aan te houden. Ik stel voor, hiermee in te stemmen. Kan de Kamer zich met dat voorstel verenigingen?


Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Voorzitter. Zoals u weet, hebben we het er even over gehad in het College van Senioren. Dit verzoek heeft ons toch wel heel erg laat bereikt, en er staat geen enkele toelichting bij, behalve dat er nader beraad is. Ik wil de minister vragen of hij een toelichting kan geven op dit zo laat aangekomen verzoek.


Minister Plasterk:

Voorzitter. Ik heb het al in uw toelichting gehoord. Gezien de bijdrage van de Kamer in eerste en tweede termijn heb ik behoefte aan beraad in het kabinet. Dat kan er overigens toe leiden dat ik wellicht additioneel nog wat informatie doe toekomen over het kader waarbinnen dit voorstel gezien moet worden voordat de Eerste Kamer tot stemming overgaat.


De heer Thom de Graaf (D66):

Voorzitter. Ik wil graag weten of de minister met zijn verzoek om uitstel ook duidt op de motie die bij de behandeling is ingediend. Zo ja, maakt die onderdeel uit van nader beraad? Als dat zo is, ben ik bereid om de voorzitter te verzoeken om de motie niet in stemming te brengen. Maar ik wil dan wel een afzienbare termijn weten waarbinnen de motie wel in stemming kan komen.


Minister Plasterk:

Ik had, meen ik, al gezegd dat ik het oordeel over de motie aan de Kamer laat en ik die, als ze zou worden aangenomen, zou uitvoeren binnen de termijn die in de motie wordt gesteld. Verder laat ik aan de Kamer hoe men daarmee omgaat. Wanneer de motie in stemming zou moeten komen, is aan de Kamer.


De heer Thom de Graaf (D66):

Dan heb ik het anders begrepen dan de minister nu zegt. Er is dus geen reden om de motie aan te houden; de minister vraagt dat ook niet.


De voorzitter:

Is dit voldoende antwoord van de minister, mevrouw Slagter?


Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Ik ben blij met de beantwoording van de minister. De toelichting is een beetje summier, maar ik kan die volgen. Is het ook mogelijk om er voor volgende week een brief over te sturen?


Minister Plasterk:

Dat kan ik niet toezeggen, want dat hangt van de uitkomst van het beraad af.


Mevrouw Slagter-Roukema (SP):

Het gaat mij niet om de uitkomst maar om de procedure en de tijdspanne die hiermee mogelijk gemoeid is.


Minister Plasterk:

Laat ik het zo zeggen: na de behandeling hoeft hier niet getwijfeld te worden aan mijn wens om dit voorstel zo spoedig mogelijk aangenomen te zien worden. Ik zal dat dus zo spoedig mogelijk als kan doen. Verder hangt het af van de inhoud van het beraad.


De heer Hermans (VVD):

Voorzitter. De minister vraagt om uitstel van stemming over het wetsvoorstel op grond waarvan de motie werd ingediend. De minister zegt dat hij het nader wil bekijken en eventueel nadere informatie wil geven. Mijn fractie vraagt dan ook om uitstel van stemming over de motie.


Mevrouw Barth (PvdA):

Dat geldt ook voor ons. Wij willen de motie en het wetsvoorstel graag integraal kunnen bekijken. Wij wachten dus graag de nadere informatie van de minister af.


De heer Brinkman (CDA):

Dat geldt ook voor onze fractie.


De heer Thom de Graaf (D66):

De minister vindt het geen probleem om de motie in stemming te brengen maar een belangrijk gedeelte van de Kamer wel. Wij willen daarom de motie aanhouden tot het moment dat een nadere toelichting van de minister er is. Het is niet anders.


De voorzitter:

Ik concludeer het volgende. De stemming over het wetsvoorstel wordt aangehouden. De minister komt binnenkort met een brief waarin hij toelicht wat het nader beraad heeft opgeleverd. Ook wordt de stemming over de motie aangehouden tot die nadere helderheid er is.

Op verzoek van de heer Thom de Graaf stel ik voor, zijn motie (33673, letter D) aan te houden.

Daartoe wordt besloten.


Voorstel van wet van het lid Schouw

Aan de orde is de voortzetting van de behandeling van:

het Voorstel van wet van het lid Schouw houdende verklaring dat er grond bestaat een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester (33239).


De voorzitter:

Ik geef het woord aan de heer Schouw.

De beraadslaging wordt hervat.


De heer Schouw:

Mevrouw de voorzitter. Het is voor mij, als oud-bewoner van dit mooie huis, fijn om weer in deze kamer van reflectie te zijn. Ik heb vanmorgen gemerkt dat deze Kamer de kerntaak "reflectie" nog in alle vezels in zich heeft. Allereerst wil ik dan ook mijn buitengewone dank uitspreken aan alle woordvoerders voor hun inbreng in eerste termijn. Het waren buitengewoon interessante en boeiende bijdragen, die heel veel geschiedenis in zich droegen. Zij lieten ook heel interessante dingen zien over bijvoorbeeld hoe de politiek in Finsterwolde was en hoe de verkiezingen van de burgemeester in België plaatsvinden.

Er zijn een aantal openstaande kwesties, waarover de leden van de Kamer vragen aan mij en aan de minister hebben gesteld. De minister en ik zullen alles in het werk stellen om de Kamer zo goed mogelijk te antwoorden. Het is, denk ik, goed om even in herinnering te brengen dat ik begonnen ben met dit initiatiefwetsvoorstel in 2012, dat het in 2013 behandeld is in de Tweede Kamer en dat met de komst van het kabinet-Rutte II de deconstitutionalisering onderdeel uitmaakt van het regeerakkoord. Wellicht ten overvloede merk ik op dat ik hier sta namens de Tweede Kamer. Dat betekent dat ik mij iets moet beperken in een aantal kwesties die veel van uw leden hebben opgeworpen over toekomstige modellen en dat soort zaken; de minister heeft daar een notitie over geschreven en hij zal er verder met u over praten.

De heer De Vries (PvdA):

Deze stelling heeft de heer Schouw ook in de stukken betrokken, namelijk dat hij hier staat namens de Tweede Kamer, maar in de Tweede Kamer heeft hij zelf ook niets gezegd over de strekking van het wetsvoorstel, alhoewel hij toen nog niet namens de Tweede Kamer sprak. Overigens is dat merkwaardig want meestal vraagt de Tweede Kamer of de indiener bereid is het initiatiefwetsvoorstel te verdedigen. Er wordt echter nooit bij gezegd "dat vinden wij allemaal" of iets dergelijks.

De heer Schouw:

Dat is deze keer ook gebeurd. Die vraag is ook aan mij gesteld. De heer De Vries weet als geen ander dat de initiatiefnemer dan plechtstatig naar voren loopt om vervolgens te zeggen dat hij daartoe graag bereid is. Vervolgens komt het hier in deze Kamer en probeer ik het zo goed mogelijk af te handelen en met u te bespreken. Dit wetsvoorstel gaat over de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning in de Grondwet of in de gewone wet moet worden geregeld en gaat dus niet over modellen.

De heer De Vries (PvdA):

U beantwoordt mijn vraag niet. Toen u het wetsvoorstel in de Tweede Kamer behandelde, hebt u ook niet gezegd wat de bedoeling van de heer Schouw was met dit wetsvoorstel, wat de strekking ervan was, waar het uit voortkwam en wat het beoogde. En nu voelt u zich beperkt omdat u namens de Tweede Kamer hier staat, maar daar hebt u ook niets gezegd.

De heer Schouw:

Nou, ik dacht dat ik wel wat heb gezegd maar dat ging met name over het wetsvoorstel dat hier vandaag aan de orde is. Dat wetsvoorstel gaat over de deconstitutionalisering van de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning. Dat is het onderwerp dat aan de orde is. Dat is wat ik ook behandeld heb in de Tweede Kamer. Daar heb ik wat over gezegd en vandaag hebben velen van u er ook iets over gezegd.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik begrijp goed dat de heer Schouw zich op dit moment beperkt voelt in zijn beantwoording, omdat hij de Tweede Kamer niet kan raadplegen. Voelde de heer Schouw zich als initiatiefnemer ook beperkt in de schriftelijke beantwoording van onze vragen of heeft hij bij de beantwoording van die vragen de Tweede Kamer steeds geraadpleegd? Met andere woorden: is er een verschil tussen zijn positie in de schriftelijke behandeling en zijn positie nu?

De heer Schouw:

Wat ik natuurlijk heel goed in gedachten houd, is welke opvattingen er leven in de Tweede Kamer rondom het wetsvoorstel dat we hier aan de orde hebben. Vanuit die gedachte en vanuit de gedachtewisseling die ik had met de leden van de Tweede Kamer, heb ik uw vragen tot twee keer aan toe naar vermogen proberen te beantwoorden. Uit de opmerking van mevrouw Van Bijsterveld begrijp ik dat zij dat nog niet helemaal bevredigend vond. Nou, laten we daar dan zo dadelijk over praten maar het moet duidelijk zijn dat hier voorligt een voorstel tot deconstitutionalisering van de aanstellingswijze, niets meer en niets minder dan dat.

Een aantal fracties heeft als het gaat om die aanstellingswijze een voorkeur voor een regeling van de benoeming per gewone wet. Sommige fracties hebben daar enige reserves en bedenkingen bij en vragen zich af of het oude niet gewoon behouden kan worden. In een poging op alle vragen zo goed en gestructureerd mogelijk in te gaan, heb ik de beantwoording ingedeeld in vier blokjes. In het eerste blokje ga ik in op de rode draad die door de geschiedenis van de benoemingswijze loopt. Het tweede blokje gebruik ik voor de beantwoording van alle vragen die gaan over de criteria die gelden voor het regelen bij Grondwet of gewone wet en hoe die op de aanstellingswijze toegepast kunnen worden. In het derde blokje zal ik een poging doen om iets te zeggen over de actualiteit, hoewel het valt buiten het wetsvoorstel dat hier aan de orde is. Wat speelt er nou in het lokaal bestuur en voor welke uitdagingen ziet men zich daar gesteld? In het vierde blokje wil ik eigenlijk de vragen van de afzonderlijke leden in de volgorde waarin ze hun inbreng hebben geleverd, langslopen.

Aan het slot van mijn inleiding merk ik op het buitengewoon plezierig te vinden dat deze Kamer zich bereid heeft getoond om het onderwerp in deze samenstelling te bespreken. Daar ben ik zeer verheugd over.

Ik kom op het eerste blokje. Toch niet de minste, Thorbecke, startte de discussie over de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning in de Grondwet thuishoort. Naar mijn opvatting was hij van mening dat dit niet het geval was, al valt daar misschien over te twisten. We hebben de heer De Vries daarover vanochtend gehoord. De tijd die ik had tussen de eerste termijn van deze Kamer en mijn beantwoording was niet voldoende om dat allemaal precies na te gaan, maar wat we wel weten is dat Thorbecke in die tijd zei: den wetgever, welke dit alles moet beoordeelen en regelen, ten aanzien van de benoeming van het hoofd des plaatselijken bestuur de handen niet mogen worden gebonden. Het is een historisch feit dat men al 167 jaar op gezette tijden probeert dit te wijzigen of het in elk geval probeert te agenderen. Iedereen in deze Kamer die zich bezighoudt met dit onderwerp of zich daarmee in het verleden heeft beziggehouden, weet dat er meerdere staatscommissies zijn geweest die hun hoofd hebben gebroken over het niveau waarop die aanstellingswijze geregeld moet worden. Eind 19de eeuw deed de commissie-Heemskerk een hernieuwde oproep om de benoemingswijze in de gewone wet te regelen in plaats van in de Grondwet. Er werd echter anders besloten. De regering verwierp dat idee. In 1922 wilde de staatscommissie-Ruijs de Beerenbrouck voor de benoeming van de voorzitter van de raad een regeling bij wet. Ditmaal kon het plan op steun van de regering rekenen maar verwierp de Tweede Kamer het. Vervolgens brak een halve eeuw van relatieve berusting en stilte aan, maar in 1972 wierp de commissie-Cals/Donner een nieuwe steen in de vijver en zij concludeerde dat de wetgeving de mogelijkheid moet hebben om voor verschillende oplossingen te kiezen. De benoemingswijze zou dus niet in de Grondwet moeten vastliggen maar waar verwacht werd dat er een golfslag aan veranderingen tot stand zou komen, bleek dat niet meer dan een rimpeling aan de oppervlakte, want het is er nooit van gekomen. Meer recent is de conclusie van de staatscommissie Dualisme en lokale democratie. Die stelde in 1999 voor om de benoemingswijze niet slechts te deconstitutionaliseren maar in de Grondwet een bepaling toe te voegen die inhoudt dat de wet het onderwerp regelt. Ook het voorliggende wetsvoorstel volgt die koers.

Het meest recente feit uit de lange voorgeschiedenis was het wetsvoorstel tot deconstitutionalisering dat begin jaren nul het parlement doorliep. Een aantal van uw leden was toen al betrokken bij het voorstel dat zowel in de Tweede Kamer als in de Eerste Kamer in eerste lezing aan de orde was. Ook toen werd het wenselijk gevonden dat de gewone wetgever zich over de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning kon uitspreken. Opvallend was toen ook dat werd benadrukt dat de conclusie van de discussie over de aanstellingswijze ook kan zijn dat het huidige systeem gehandhaafd moet blijven. Dan hoeft er dus niets meer te gebeuren. Dat wetsvoorstel werd in eerste lezing op 19 juni 2001 en op 22 januari 2002 door respectievelijk de Tweede Kamer en de Eerste Kamer aangenomen. Als ik de inbrengen van vanmorgen door mijn oogharen bekijk, zie ik eenzelfde soort discussie als die toen ook al speelde in beide Kamers. De tweede lezing strandde natuurlijk op 22 maart 2005 in deze Kamer. Ik laat die avond maar aan ieders eigen herinnering. Ik proef wel dat de beladenheid van het onderwerp en van de discussie van toen tien jaar later nog speelt. Ik begrijp dat en ik voel dat, maar ik zeg ook dat het misschien niet nodig is om het zo beladen te behandelen.

De heer De Vries (PvdA):

De heer Schouw gaat in op de geschiedenis. Ik heb vanochtend nog even gerefereerd aan Thorbecke, nadat ik een en ander grondig had bestudeerd. Er is echter geen andere conclusie mogelijk dan dat het te maken had met de specifieke situatie toen. Dat zegt Thorbecke met zoveel woorden. Afgezien daarvan, krijg je die hele geschiedenis. Vanochtend heb ik betoogd dat je op die manier de neiging krijgt om appels met peren te vergelijken. De situatie is immers telkens veranderd, althans voor de gemeenteraden vanaf ongeveer 1960-1970, met als sluitstuk 2001-2002. Sindsdien heeft de gemeenteraad volledige zeggenschap over de benoeming. Hij bepaalt wie er wordt benoemd, zegt de minister. Het maakt nogal wat uit of een gemeenteraad niets te zeggen heeft over de benoeming of dat hij het volledig bepaalt. Je kunt wel getuigen aanroepen uit 1922 en uit 1953, maar is dat wel een goede vergelijking?

De heer Schouw:

Ik ben het met de heer De Vries eens dat de context is veranderd. Elke periode kent zo zijn eigen elementen. Als er een wet komt over dualisering, heeft dat betekenis voor het bestuur. Er is echter één belangrijke constante, namelijk de vraag of de wijze van benoeming van de burgemeester al dan niet in de Grondwet thuishoort. Is dat een hoeksteen voor de Grondwet, ja of nee? Dat is de constante in al die discussies en al die rapporten geweest. Ik denk dat ook de heer De Vries niet kan ontkennen dat dit een constante discussie is. Die is vandaag ook weer in alle omvang hier aanwezig.

De heer Thissen (GroenLinks):

Ik hoor wat de initiatiefnemer zegt. Mijn fractie heeft er behoefte aan de kwestie op een andere wijze te benaderen. Het zou ons helpen als de heer Schouw een helder antwoord geeft op het volgende. Stel dat er een politiek breed gedragen consensus is over het bij gewone wetgeving regelen van de aanstellingswijze van de burgemeester. De wijze van aanstellen is dan bijvoorbeeld hetzelfde als in de huidige praktijk. Wat zou in de ogen van de heer Schouw het principiële dan wel het formele probleem zijn als de benoeming dan toch in de Grondwet blijft staan?

De heer Schouw:

Ik kom daar dadelijk nog op. Mijn stellige overtuiging is dat de benoeming van de burgemeester niet in de Grondwet thuishoort, maar keurig geregeld kan worden in een gewone wet. Hetzelfde geldt voor de benoeming van de commissaris van de Koning.

De heer Thissen (GroenLinks):

Dat hoor ik u zeggen, maar stel dat de benoeming in de Grondwet blijft staan en dat er een politiek breed gedragen idee is over een modernisering van de aanstellingswijze, bijvoorbeeld naar analogie van de praktijk zoals die sinds 2001-2002 is ontstaan. Die zou dan bij gewone wetgeving geregeld kunnen zijn. Dan staat dat toch niet haaks op het feit dat de benoeming in de Grondwet blijft staan?

De heer Schouw:

Dat weet ik niet. Ik hoop dat ook in deze Kamer het idee om de benoeming uit de Grondwet te halen en te regelen bij gewone wet, breed wordt gedragen. Daarvoor sta ik hier ook.

Ik geloof dat ik de heer Thissen niet helemaal heb geholpen.

De heer Thissen (GroenLinks):

Nee, maar dat kan nog komen.

De heer Schouw:

Ik maak het blokje over de geschiedenis af. Ik was bij 22 maart 2005. Hoe het toen ging, laat ik aan ieders eigen herinnering. Als initiatiefnemer heb ik het voorstel weer opgepakt in 2012. In 2013 is het in de Tweede Kamer behandeld.

Ik kom bij het blokje inzake het vraagstuk gewone wet of grondwet. Vanmorgen gingen vele vragen over dit onderwerp. Hoort de aanstellingswijze in de Grondwet? Bestaat er voldoende noodzaak tot een grondwetswijziging? Daar ben ik heel helder in: er is goede reden om de Grondwet te wijzigen. De bepaling over de benoeming hoort eigenlijk niet thuis in de Grondwet. Ik vlieg het aan via twee routes. De eerste is dat de benoemingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning geen kernelement in de staatsinrichting is. De tweede aanvliegroute om ernaar te kijken, is dat het geen waarborgen voor de rechten van burgers bevat. Dat is de basis van het initiatiefwetsvoorstel: de benoemingswijze hoort niet thuis in de Grondwet.

Ik zal op dit punt vier vragen behandelen. Waar hoort het te staan? Wanneer ga je de Grondwet wijzigen? Is er een rijksbelang? Die vraag is ook door een aantal leden gesteld. Wat is de grootste barrière?

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Ik heb goed geluisterd naar hetgeen de heer Schouw net heeft betoogd, namelijk dat het vastleggen van de benoemingswijze van de burgemeester in de Grondwet niet noodzakelijk is. Ik zat even te denken aan de benoemingswijze van ministers. Elke keer als er "burgemeester" werd gezegd, vulde ik "minister" in. Ik kwam tot de conclusie dat als die redenering opgaat voor de burgemeester, zij dan ook zal opgaan voor de minister. Is de heer Schouw dan ook voor deconstitutionalisering van de benoeming bij KB van ministers?

De heer Schouw:

Ik dank mevrouw Van Bijsterveld voor de vraag. Maar ik sta hier vandaag met een initiatiefwetsvoorstel over de deconstitutionalisering van de benoemingswijze van de burgemeester. Ik sta hier niet om allerlei andere zaken te deconstitutionaliseren. Als er op dat punt een brede grondwetsherziening zou plaatsvinden — daar praat uw Kamer ook vaak over — dan zou u het daarin kunnen meenemen. Ik wijs mevrouw Van Bijsterveld wel op het volgende. Je kunt je afvragen waarom de benoemingswijze wel in de Grondwet staat maar de taken niet en waarom er bijvoorbeeld niets in staat over het ontslag. Mijn opvatting is: het hoort daar niet thuis. Dat kwam ook tot uitdrukking in de inbreng van de heer Engels.

Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Het gaat mij natuurlijk niet om een discussie over het regeringsstelsel op nationaal niveau an sich. Het gaat mij om de vraag hoe consistent de redenering van de heer Schouw is. Maar ik begrijp dat hij daar verder niet op wil ingaan.

De heer Schouw:

Dat heeft mevrouw Van Bijsterveld goed begrepen. Ik ga over dit initiatiefwetsvoorstel. Ik probeer dat zo goed mogelijk te verdedigen, namens een groot deel van de Tweede Kamer. Het staat mij niet vrij om te filosoferen over andere zaken waarvan mevrouw Van Bijsterveld misschien voorstelt om die uit de Grondwet te halen. Ik denk dat zij ook wel begrijpt dat dit niet past bij mijn rol. Maar wellicht is het wel passend voor de regering om hier iets over te zeggen. Daarmee hoop ik mevrouw Van Bijsterveld een beetje te kunnen bedienen.

Waar hoort de benoemingswijze te staan? Om tot de conclusie te komen dat de benoemingswijze gedeconstitutionaliseerd kan worden, zijn twee vragen te stellen. De eerste vraag is of de aanstellingswijze van wezenlijk belang is voor de organisatie van de belangrijkste staatsinstellingen. De tweede vraag is of de aanstellingswijze van wezenlijk belang is voor de rechten en plichten van burgers. Op beide vragen is het antwoord volgens mij een helder nee. Van vele andere staatsinstellingen wordt de aanstellingswijze ook niet door de Grondwet geregeld. Kijk bijvoorbeeld naar het voorzitterschap van de waterschappen. Ook dat staat niet in de Grondwet. Ten aanzien van die ambten volstaan steeds regelingen bij wet. Het is ook niet duidelijk waarom de burgemeester en de commissaris van de Koning hier een uitzondering zouden moeten maken. Het standpunt van de indiener is dan ook dat de methode van aanstelling van de burgemeester en de commissaris van de Koning niet van een zodanig gewicht is dat deze in de Grondwet vastgelegd moet blijven. De huidige grondwetsbepaling is verder een artikel dat gericht is tot het bestuur. Het is een processueel artikel dat geen wezenlijke rechten of verplichtingen schept voor de gewone Nederlander of — om het in een kader te zetten dat voor de doorwerking van verdragen tegenwoordig gangbaar is — het is geen eenieder verbindende bepaling.

Wat is de reden waarom je de Grondwet zou wijzigen? De heer De Vries vroeg daar ook indringend naar. Is er voldoende noodzaak om die Grondwet te wijzigen? De heer De Vries stelde — dat deden meer mensen, onder wie ook mevrouw Van Bijsterveld — dat voor een wijziging van de Grondwet een dringende juridische dan wel maatschappelijke noodzaak dient te bestaan. Mijn opvatting is eerlijk gezegd dat zo'n heel scherp en noodzakelijk criterium misschien wel heel erg lastig te hanteren is. Ik wijs de leden erop dat de procedure om de Grondwet te wijzigen al bijzonder zwaar is. Er zijn twee lezingen vereist, waarvan de tweede lezing met twee derde meerderheid in zowel de Tweede als de Eerste Kamer dient te geschieden. Dat biedt genoeg waarborgen en zekerheden om een lichtzinnig omgang met de Grondwet te voorkomen.

Ik wijs er misschien ten overvloede op, maar ik hecht er toch aan om het hier te zeggen: het betreft hier vandaag slechts de eerste lezing. Het voorstel verklaart dus niet dat de deconstitutionalisering er moet komen, maar slechts — ik citeer — "dat er grond bestaat, een voorstel in overweging te nemen tot verandering in de Grondwet, strekkende tot de deconstitutionalisering van de benoeming van de commissaris van de Koning en de burgemeester".

De voorzitter:

Ik zie dat de heer De Vries een interruptie wil plegen. Ik wijs hem er wel op dat ook interrupties via de voorzitter lopen.

De heer De Vries (PvdA):

Voorzitter, dat is mij bekend. Misschien dat ik het verkeerd gedaan heb.

Ik wil graag aan de heer Schouw vragen of hij nu niet twee keer hetzelfde zegt. Hij zegt: er is een zware procedure voor de Grondwet en eigenlijk is dat ook de juridische en maatschappelijke noodzaak. Of zegt hij: die procedure is zo zwaar dat je geen juridische of maatschappelijke noodzaak meer hoeft aan te tonen?

De heer Schouw:

Ik probeer uit te leggen dat het criterium van de juridische en maatschappelijke noodzaak niet met een schaartje te knippen is. Je kunt niet zeggen: als het vat zo vol is, is de juridische of maatschappelijke noodzaak voldoende aangetoond. Het is ook een kwestie van appreciatie. Ik denk dat je het moet zien in combinatie met mijn eerste punt, en dat was dat dit niet thuishoort in de Grondwet, want het is niet wezenlijk voor de staatsinrichting en burgers kunnen er geen rechten aan ontlenen. Je kunt het uitstekend regelen bij gewone wet. Daar hoort het thuis, zeg ik tegen de heer De Vries.

Ten tweede en eigenlijk ten overvloede: een grondwetswijziging vereist een buitengewoon zware procedure en dan gaat niemand, in de Tweede Kamer niet en ook hier in de Eerste Kamer niet, over één nacht ijs.

De heer De Vries (PvdA):

Dat is zo, maar meestal is er voor zo'n zware procedure ook een zware aanleiding om die procedure in te gaan. Ik herinnerde eraan dat de heer Plasterk kort geleden in een debat naar aanleiding van de motie-Engels heel nadrukkelijk namens de regering zei: het kan wel wenselijk zijn, maar er moet echt een juridische of maatschappelijke noodzaak zijn om dit te gaan doen. U geeft geen begin van en juridische of maatschappelijke noodzaak. Wat u eigenlijk zegt is: als het wetsontwerp wordt aangenomen, is de noodzaak aangetoond.

De heer Schouw:

Nogmaals, een juridische noodzaak is er, omdat dit niet hoort in de Grondwet. Dat is mijn overtuiging. Je kunt dit ook prima regelen bij gewone wet. Als je echter dat eerste argument niet steunt, zie je ook de juridische noodzaak niet. Ik begrijp dat heel goed vanuit het perspectief van de heer De Vries, maar ik vraag andersom ook begrip voor mijn standpunt. De juridische noodzaak is gelegen in het feit dat de benoemingswijze niet thuishoort in de Grondwet.

Ik wil ook nog iets zeggen over de maatschappelijke noodzaak, want mevrouw Huijbregst sprak daar ook over. Er zijn partijen, ik heb ze hier vandaag ook gehoord, die zeggen: het is goed om te kijken naar de positie en de rol van de burgemeester, maar dan in zijn hele context. Hetzelfde zie je terug in het rapport van het genootschap en de conclusies die het daaraan verbindt. Het genootschap zegt: wij willen best praten over de veranderende rol van de burgemeester in het lokale bestuur, onder de voorwaarde dat je dan ook de hele context erbij neemt. Dat geeft aan dat er een bepaalde maatschappelijke behoefte is om die discussie te voeren. Wanneer die maatschappelijke behoefte echter omslaat in maatschappelijke noodzaak, is arbitrair. Dat is mijn opvatting.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik grijp even terug op eerdere uitlatingen van de heer Schouw. Hij had het over de maatschappelijke noodzaak en zei dat het gevoel dat er aanleiding is om te wijzigen, ook van de appreciatie afhangt. Ik mompelde al gelijk in mijzelf: zie je wel, dus toch politiek. Hij schetst hoe ingewikkeld en zwaarwegend een grondwetswijziging is. Ik ben heel simpel in dat soort zaken. Kan hij toch nog even iets uitleggen? Je gaat dit soort trajecten niet in als je niet wilt dat er wezenlijk iets verandert. Ik kan mij bijna niet voorstellen dat hij alleen al staatsrechtelijk vindt dat de benoeming van de burgemeester of de aanstellingswijze van de burgemeester uit de Grondwet gehaald moet worden, omdat hij zuiver recht wil schrijven.

De heer Schouw:

Het is goed dat mevrouw Huijbregts die vraag stelt. Ik heb de Eerste Kamer goed gehoord, maar ik heb natuurlijk ook de Tweede Kamer goed gehoord. Ik heb ook gezien wat het genootschap vindt. Dat zegt: het is goed om de discussie over de benoemingswijze van de burgemeester te voeren, maar wel in een bredere context. Daarbij kan dit wetsvoorstel helpen. Ik kan niet vooruitlopen op modellen of wat dan ook. Ik kom zo dadelijk terug op de vraag hoe dat proces eventueel eruit kan zien. Je ziet in de samenleving, in de maatschappij een goede inhoudelijke discussie. Ik geloof dat de fractie van de VVD in dit huis daar ook zeer op aandrong. Dat zijn mevrouw Huijbregts en ik met elkaar eens.

Er is ook nog gesproken over de vraag of er een rijksbelang is dat zich verzet tegen het decentraliseren van het niveau van de regeling van benoeming. Zoals velen van u weten, is de burgemeester sinds 1962 geen rijksorgaan meer. Artikel 125 van de Grondwet noemt hem dan ook slechts als gemeentelijk orgaan. Met de commissaris van de Koning is misschien wel iets interessants aan de hand, maar daarvan moet ik vaststellen dat die primair een provinciaal orgaan is en artikel 126 van de Grondwet geeft hem de mogelijkheid iets te doen als rijksorgaan. Er is dus een mogelijkheid om te geven aan de commissaris van de Koning, maar die mogelijkheid is dus geen hoeksteen. Dus wat dat betreft is het doorbreken van de continuïteit niet aan de orde. Ik zie ook geen dwingend verband tussen enerzijds de mogelijkheid die gegeven wordt en anderzijds de aanstellingswijze.

De heer Meijer (SP):

De heer Schouw noemt de positie van de commissaris van de Koning. Zou hij zijn voorstel niet breder aanvaardbaar maken als hij in dat opzicht kijkt naar de Belgische situatie, waar het weliswaar niet zo gedifferentieerd is in de wetgeving, maar waar de praktijk wel is dat de burgemeester wordt gekozen door de raad en de commissaris van de Koning, die men daar "gouverneur" noemt, op dezelfde wijze als in Nederland ? Die functies worden als een bevoegdheid van de regering uitgedeeld, met alle partijpolitieke strijd daaromheen, zoals recent tussen VLD en N-VA rondom het gouverneurschap van de provincie Oost-Vlaanderen aan de orde is geweest? Daar is dus voor de commissaris van de Koning een benoeming van bovenaf aan de orde en voor de burgemeester een benoeming van onderop. Wellicht kan die differentiatie je in de gelegenheid stellen om in ieder geval dat punt van kritiek te weerleggen.

De heer Schouw:

De heer Meijer brengt een heel interessant punt naar voren, dat ook door de VVD-fractie naar voren is gebracht. Als ik het heel kort samenvat, komt het erop neer dat de vraag is: kan de uitkomst van een brede discussie over benoemingswijzen en inrichting van het bestuur leiden tot een gedifferentieerde uitkomst voor enerzijds de burgemeester en anderzijds de Commissaris? Ja, dat lijkt mij heel wel mogelijk. Maar de belangrijkste opdracht is, denk ik, dat de politieke partijen, de burgemeesters, de wethouders maar ook de wetenschappers met elkaar de komende tijd benutten om een goede discussie met elkaar te voeren.

Het vierde punt dat ik bij dit blokje wil noemen, is de vraag wat de grootste barrière is om een goede discussie over de toekomst te voeren. Daar is een vrij briljante reactie op te geven. Dat is echter wel een reactie die ik haal uit de verdediging van ditzelfde wetsvoorstel in 2002 door toenmalig minister De Vries. Gun mij even om die reactie te citeren. "Een zinvol debat over de aanstellingswijze van de burgemeester moet mogelijk zijn zonder de slagschaduw van een lange en ongewisse procedure van grondwetsherziening. De Grondwet vormt hier ten onrechte een te hoge barrière." Dat waren de woorden van de toenmalige regering, in 2002. Ik hoor ook tussen de regels door bij veel Eerste Kamerleden vandaag dat het een hoge barrière is. Als we nu dus een stap zetten in het slechten van die barrière, kunnen we ook de goede discussie met elkaar gaan voeren.

De heer De Vries (PvdA):

De heer Schouw haalt minister De Vries aan, wat ik een eer vind. Hij debatteert vandaag echter met het Eerste Kamerlid De Vries, die heeft uiteengezet wat voor ontwikkeling hij heeft doorgemaakt in zijn denken sedert dat moment, namelijk dat dit een grote fout was. Dat heb ik eerlijk opgebiecht. Waarom neemt u dat niet mee, mijnheer Schouw?

De heer Schouw:

Wat ik betoog, is dat er vier dingen een rol spelen bij de wijziging. Ik hoorde die bij de discussie in de Tweede Kamer en nu ook in de Eerste Kamer. Dit is ook zo'n punt. Het komt er eigenlijk op neer dat wil je met elkaar een goede discussie voeren over de positie van de burgemeester en de relatie met de andere organen in het lokaal bestuur, je een eerste stap zult moeten zetten in die grondwetswijziging.

De heer Thissen (GroenLinks):

Ik ben geen De Vries-exegeet en wil ook niet pretenderen dat ik dat wil worden. Ik weet ook niet hoeveel fouten hij nog meer gemaakt heeft; als we daar nog over moeten praten, gaat dit debat misschien nog veel langer duren … Maar bedoelde de heer De Vries als minister De Vries niet precies hetzelfde als wat ik zojuist bij interruptie heb gevraagd aan de initiatiefnemer? Ik doel op de vraag wat een normale, gewone wet in de weg staat waarin we de aanstellingswijze van de burgemeester veranderen of verankeren zoals deze nu in de praktijk is gegroeid terwijl we toch de benoeming van de burgemeester in de Grondwet laten staan.

De heer Schouw:

Ik vraag de heer Thissen om zijn vraag even te reframen, zodat ik deze goed vat. Wat bedoelt de heer Thissen precies met zijn vraag?

De heer Thissen (GroenLinks):

Stel dat we de Grondwet niet wijzigen. Stel dat we de benoeming van de burgemeester zoals die nu in de Grondwet staat, gewoon laten staan, maar dat we bij gewone wet de wijze van aanstelling regelen waarover wellicht politiek, bestuurlijk en maatschappelijk breed draagvlak ontstaat of gaat ontstaan in de samenleving. Mogelijkerwijze is dat de praktijk zoals deze nu gegroeid is. Is dat niet wat minister De Vries mogelijkerwijze ooit bedoeld heeft? Niet dat ik de pretentie heb, een De Vries-exegeet te zijn.

De heer Schouw:

Nu begrijp ik heel goed wat de heer Thissen bedoelt. Als we …

De voorzitter:

Een moment. Sluit uw vraag hierop aan, mijnheer Meijer? Dan kan die misschien meteen worden meegenomen.

De heer Meijer (SP):

Ik breng de heer Schouw in herinnering dat ik in mijn eerste termijn al gewezen heb op de mogelijkheid dat we eventueel — het heeft niet mijn voorkeur — met behoud van de huidige tekst van artikel 131 precies datgene gaan doen wat ofwel door de voorstanders van de door raad gekozen burgemeester ofwel door de voorstanders van de rechtstreeks gekozen burgemeester wordt gezegd. Die wetgeving hoeft niet per se strijdig te zijn met de Grondwet. Immers, als zij daarmee strijdig is, zou de huidige regeling, die ook al komt tussen de bevoegdheden zoals die bestaan voor de commissaris van de Koning en de minister van Binnenlandse Zaken, ook al in strijd met de Grondwet zijn. De vraag is dus als de grondwetswijziging niet plaatsvindt, in hoeverre dit een blokkade is om toch datgene te doen wat de heer Schouw en ik willen.

De heer Schouw:

Ik kan natuurlijk heel moeilijk in de toekomst kijken. Maar als je het gehele dossier overziet, zie je dat als er geen eerste stap wordt gezet tot grondwetswijziging, een discussie over hoe we het in de toekomst gaan doen onvoldoende wordt gevoerd, omdat men er toch geen vertrouwen in heeft dat die grondwetswijziging er komt. Als nu een eerste stap wordt gezet, zul je zien dat de discussie in volle omvang zal beginnen. Dat was de redenering destijds en ik geloof daarin, daarom haalde ik ook de toenmalige regering aan. Die discussie is ook noodzakelijk. Het bewijs daarvan hebben we al een beetje gezien: het genootschap is gekomen met een goede modellendiscussie en de minister is gekomen met een aantal varianten en heeft zelfs gezegd dat hij de discussie de komende tijd best wil faciliteren. Daarmee haal je de zaak van slot, om het onparlementair te zeggen.

De heer Meijer (SP):

De heer Schouw geeft niet rechtstreeks antwoord op mijn vraag. Mijn vraag is of de wijziging die hij bepleit en die ik ook bepleit, eveneens mogelijk zou kunnen zijn binnen het bestaande grondwetsartikel. Ik heb deze vraag ook al gesteld in eerste termijn. Ik begrijp dat de heer Schouw zijn grondwetsinitiatief verdedigt. Ik ben het daarover eens met hem; laat daarover geen meningsverschil bestaan. Maar de vraag is wel of je hetzelfde effect ook op een andere wijze zou kunnen bereiken, een vraag die ook aan de orde is gesteld door de heer Thissen.

De heer Schouw:

Ik zou er eigenlijk het volgende op willen zeggen: het is geen mooie oplossing. Zoals velen in eerste termijn al hebben betoogd, hebben we op dit moment immers een beetje hybride situatie. Daarbovenop betoog ik dat de benoemingswijze niet thuishoort in de Grondwet. Haal die dus nu weg. Je kunt ook de pragmatische weg bewandelen, zoals de vertegenwoordiger van de SP voorstaat. Maar ik geef hem op een briefje dat als we het bij gewone wet regelen, anderen in dit huis zullen zeggen: ja maar, dat kan echt niet, want het mag niet van de Grondwet. Zo houdt iedereen elkaar vast op dit onderwerp. Ik dacht er daarom goed aan te doen om het gewoon heel stapsgewijs aan te pakken. Eerst de grondwetswijziging in de eerste ronde in Tweede Kamer en Eerste Kamer. Dan in de tweede ronde. In de tussentijd kan de regering een discussie met de samenleving faciliteren over toekomstige modellen. Dat lijkt mij de meest ordelijke gang van zaken.

De heer De Lange (OSF):

Ik wil nog een extra argument in het midden brengen, precies over deze zaak. Als de Grondwet op het punt van de benoemingen intact blijft, zou dat dan geen inperking betekenen van de gedachtespinsels die een mens zou kunnen hebben over de beste oplossing voor deze problematiek, terwijl tegelijkertijd boven de markt blijft hangen, en in debat constant wordt ingebracht, dat die mogelijke beste oplossingen weleens in strijd zouden kunnen zijn met de Grondwet? Daar zou ik me zorgen over maken. Daarom lijkt het me erg verstandig — ik hoor graag de initiatiefnemer hierover — om eerst vrij baan te maken voor alle mogelijke varianten en daarna over al die varianten te gaan praten.

De heer Schouw:

De initiatiefnemer is het volledig eens met wat de heer De Lange zegt. De volgorde der dingen zoals de initiatiefnemer en de regering die voor zich zien, is veruit te prefereren boven het handhaven van het huidige grondwetsartikel. Daar moeten we vanaf. Ondertussen moeten we een goede discussie faciliteren.

Ik kom aan bij mijn derde blok, dat ik maar "de actualiteit" heb genoemd. Dit ligt eigenlijk buiten dit wetsvoorstel, maar er zijn vragen over gesteld. Er is ook een notitie van de minister en van het genootschap verschenen, zoals al aan de orde is geweest. Het is goed om even stil te staan bij de problemen die nu spelen in het lokaal bestuur, of, positiever en enthousiaster geformuleerd, de uitdaging. Daarbij wil ik natuurlijk ook opgemerkt hebben dat ik op geen enkele wijze vooruit wil lopen op een discussie over welke aanstellingswijze dan ook. Er is al geciteerd uit de veelgenoemde studie van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Die studie is overigens uitgevoerd door de Universiteit van Tilburg. Uit hun advies blijkt dat die burgemeestersfunctie moet worden bezien in het licht van het hele stelsel, met alle actoren en onderlinge verhoudingen, met het oog op het waarborgen van een goed bestuur. Zo schrijft het genootschap dat op.

Er zijn ook vragen over gesteld; er is gevraagd of de indiener ook vindt dat de aanstellingswijze van de burgemeester in de toekomst geïsoleerd moet worden gezien of in samenhang. Het antwoord daarop is: dat moet je natuurlijk in samenhang zien met de andere organen. Ik sluit daarbij denk ik naadloos aan bij de wensen van het genootschap. Er zijn een paar relevante ontwikkelingen in het ambt die ik graag met deze Kamer wil delen. Ten overvloede merk ik daarbij op dat het niet mijn observaties zijn maar opmerkingen uit de studie die gedaan is. Mijn opmerkingen zijn gebaseerd op een recente beschouwing van het ambt door professor Pieter Tops, professor Fijnaut maar ook een practitioner als Dick de Cloe. Zij hebben daarover in januari 2015 wat observaties gedeeld. Eigenlijk komt het op drie punten neer. Het ene heeft te maken met de veranderende maatschappelijke omgeving; veel leden spraken daar al over. Van een passieve houding van burgers gaan we naar een veel actievere houding. Het lokaal bestuur is meer een samenwerkend bestuur geworden. De heer Thissen sprak al over het horizontale karakter van het bestuur. Dat heeft ook betekenis voor de rol en de functie van de burgemeester, want een vanzelfsprekende acceptatie van het kort gezegd "positioneel gezag" van de burgemeester neemt daardoor af. Professor Tops schrijft dat ook een burgemeester het gezag qua inhoud en stijl voortdurend moet verdienen; het is geen automatisme meer.

Het tweede punt heeft te maken met het gegroeide takenpakket van de burgemeester. Kijk bijvoorbeeld naar de veiligheidsportefeuille, de vergunningverlening of de vrijheidsontneming van mensen; het aanwijzen van gebieden waar preventief gefouilleerd moet worden. Dat geeft discussie en spanningen. Burgemeesters zeggen dat trouwens zelf ook. Er is een spanning tussen enerzijds de gemoedelijke burgervader of -moeder en anderzijds de strenge rol van beslisser. De burgemeester komt op dat punt steeds vaker in een spagaat en onder een vergrootglas te liggen.

Het derde punt heeft te maken met de dualisering tegenover de invloed van de raad die de relatief onafhankelijke rol van de burgemeester ten opzichte van de lokale politiek soms inperkt. Er valt nog veel meer over te zeggen, maar ik denk dat dit in een nutshell de drie uitdagingen zijn waar het lokaal bestuur voor staat, en daarmee ook deze Kamer, de politieke partijen en de minister.

De heer De Vries (PvdA):

De heer Schouw noemde zonet het spanningsgebied, namelijk de rol van de burgemeester als burgervader en als degene die streng moet optreden. Hoe gaat hij dat in de gewone wet regelen?

De heer Schouw:

De heer De Vries vraagt nu naar een oplossing. Ik heb gezegd dat ik hier een aantal problemen benoem die in de wetenschap bekend zijn. Die deel ik graag met deze Kamer. Ik probeer het het liefst zo veel mogelijk te objectiveren. Dat begrijpt de heer De Vries als geen ander. Dit zijn de drie problemen. Dat zijn puzzeltjes en daarvoor moeten we dus oplossingen bedenken, een beetje in lijn met wat mevrouw Harbers zei. Je moet dan ook kijken naar de rol van de andere actoren in het lokale speelveld. Als ik de oplossing had, dan stond ik hier misschien wel met de oplossing, zo zeg ik tegen de heer De Vries. Zo groots ben ik nu echter ook weer niet. Ik ben klein en bescheiden bezig met de deconstitutionalisering. Ik probeer een aantal dingen met u te delen.

Ik kom aan mijn volgende blok. Dat zijn de afzonderlijke sprekers, voor zover zij nog niet aan de orde zijn geweest. Ik richt mij eerst tot mevrouw Van Bijsterveld. Mag ik zeggen dat ik niet gelukkig ben met het feit dat mevrouw Van Bijsterveld niet tevreden is met mijn antwoorden in de stukken? Dat was natuurlijk nooit mijn intentie. Ik probeer iedereen zo goed mogelijk te bedienen en als dat niet gelukt is, dan spijt mij dat zeer. Om nu te voorkomen dat zij mij straks weer dat verwijt maakt, dat natuurlijk diep zit, zal ik nauwgezet op haar betoog ingaan, overeenkomstig de zes punten waarlangs haar verhaal zijn verdeeld. Het eerste punt gaat in wezen over de vraag waar de bewijslast ligt wat betreft de motivering van een voorstel tot deconstitutionalisering. In haar zienswijze is het zo dat het enkele feit dat het onderwerp al jarenlang in de Grondwet geregeld is voldoende motivering is voor het voor onbepaalde tijd handhaven daarvan. Gelukkig werd daarover bij de grondwetsherziening van 1983 anders gedacht, want anders hadden we nog steeds een heel uitvoerige en gedateerde Grondwet gehad. Tegelijkertijd zeg ik dat wat mevrouw Van Bijsterveld zei, waar is: het is een feit dat in 1983 werd besloten om de kroonbenoeming van de burgemeester en de commissaris van de Koning in de Grondwet te handhaven. Het is echter ook een feit dat dat alweer 30 jaar geleden is. Het is toch heel goed mogelijk dat binnen zo'n tijdsbestek de opvattingen over de vraag wat nu een fundament of een hoeksteen van onze staatsinrichting is zich wijzigen? De mening van de indiener is in elk geval dat de aanstellingswijze van de burgemeester en de commissaris van de Koning geen fundament of hoeksteen van onze staatsinrichting is. Daarom ligt het voorstel hier voor.

Het tweede punt van mevrouw Van Bijsterveld betreft de samenhang tussen de aanstellingswijze, het takenpakket en de bestuurlijke verhoudingen. Dat takenpakket en die verhoudingen zijn aan veranderingen onderhevig. Ja, uiteraard moet bij de besluitvorming over de aanstellingswijze daarmee rekening worden gehouden. Op dat punt ben ik het eens met de CDA-fractie. Mijn standpunt is dat dat het beste kan gebeuren op het niveau van de wet. Daarmee kom ik op het derde punt van mevrouw Van Bijsterveld: haar vrees dat de aanstellingswijze een speelbal wordt van tijdelijke en wisselende politieke meerderheden. Zij noemt dat een wezenlijk risico. Ik begrijp haar punt. Het is ook een punt dat opgebracht werd door de CDA-fractie in de Tweede Kamer. Ik begrijp het punt, maar ik zie het risico niet.

Ik zie het risico niet om twee redenen. Ongeveer alle politieke partijen zeggen over de inrichting van het lokaal bestuur: je kunt niet zes jaar dit doen en na zes jaar zomaar weer wat anders. Iedereen heeft zich uitgesproken voor continuïteit en lange lijnen, dus dat is een soort politieke waarborg. Als het wordt geregeld in een gewone wet, dan heeft dat ook zijn wetsgeschiedenis en wetsprocessen. De wetgever gaat niet over één nacht ijs, zo merken we vandaag ook weer. Het wordt geen jojobeleid. Ik zie daarvoor geen enkele aanleiding en geen enkele indicatie. Ik hoop dat mevrouw Van Bijsterveld over dit punt heen kan springen.

Het vierde punt van mevrouw Van Bijsterveld betrof de commissaris van de Koning. Ik heb het er net al even over gehad. Zij sprak over de bijzondere staatsrechtelijke positie van de commissaris als rijksorgaan. Ten eerste merk ik op dat die rol niet zo heel bijzonder is en dat die heel licht in de Grondwet is ingebed. Artikel 126 zegt dat de commissaris kan worden belast met het uitvoeren van een ambtsinstructie; het hoeft dus niet. Ten tweede merk ik op dat op het niveau van de wet uitstekend rekening kan worden gehouden met de positie van de commissaris, ook als het gaat over zijn aanstellingswijze.

Over het vijfde punt van mevrouw Van Bijsterveld, dat ging over een andere aanstellingswijze, heb ik in het voorgaande al voldoende gezegd.

Dan blijft het zesde punt over, dat er kort gezegd op neerkomt dat de gemeenten nu zo in beweging zijn met de decentralisaties dat je daar geen nieuwe dingen moet bedenken. Ik denk dat daaraan een klein misverstand ten grondslag ligt. Als ik een beetje reëel probeer te plannen, dan gaan de volgende dingen gebeuren. Er komen nieuwe verkiezingen aan in 2017. Dat is pas het moment waarop de Tweede Kamer met tweederdemeerderheid dit wetsvoorstel weer helemaal moet bespreken en doorlopen. Er zit dan een nieuwe Kamer. Dat zal ook nog wel een jaartje duren en dan komt het weer hier terecht, op zijn vroegst in 2018. In de tussentijd wil de minister die discussie graag faciliteren over een andere benoemingswijze, maar dan breed. Daarover moet u maar met de minister van gedachten wisselen. Ook die discussie zal morgen niet afgelopen zijn, dus we hebben nog wel enige tijd. Met andere woorden, je mag toch hopen dat het over twee jaar in kannen en kruiken is bij de gemeenten, waar nu problemen zijn met de decentralisaties. We hebben pas jaren later een mogelijke discussie over een andere aanstellingswijze.

Mevrouw Huijbregts vroeg om een reactie op haar vermoeden dat voorstanders van de huidige aanstellingswijze een wijziging van de Grondwet niet zullen steunen en dat degenen die verandering willen andersom het initiatief wel zullen steunen. Dat is een observatie. Die kan ik natuurlijk niet tegenspreken, maar ik hoop dat dat niet het geval is. Ik proef in deze Kamer toch dat er een breed gedragen gevoel is dat eens heel goed moet worden gekeken naar de verschillende rollen en de problemen in het gedecentraliseerde bestuur. Daarover moet je met elkaar een verstandige en goede discussie voeren. Die grondwetsbepaling staat zo'n discussie in de weg, in elk geval in eerste instantie. Als wij die belemmering nu weghalen, kunnen we met elkaar die goede discussie voeren.

Mevrouw Huijbregts vroeg zich ook af of wanneer beide aanstellingswijzen buiten de Grondwet worden vastgesteld, het dan mogelijk is dat deze verschillen. Ik heb daarover net al iets gezegd. Ik kan dat bevestigen. Het is inderdaad mogelijk dat, zoals zij schetst, de commissaris van de Koning benoemd blijft worden en de burgemeester op een andere wijze wordt gekozen of andersom. We kunnen daar nog van alles bij bedenken.

Mevrouw Huijbregts dacht alvast mee met de toekomstige wetgever, die zich zal moeten buigen over vragen zoals hoe het toezicht en de afhankelijkheid van de gekozen commissaris vormgegeven moeten worden, ook in het licht van mogelijk een eveneens gekozen burgemeester. Zij vroeg daarop een reactie van mij. Zij vroeg eveneens of een centralisatie van bepaalde taken van de commissaris naar de benoemde minister van BZK dan voorzienbaar zou zijn. Dit zijn buitengewoon legitieme vragen van mevrouw Huijbregts, maar ik denk dat zij heel goed begrijpt dat ik ze op dit moment niet concreet kan beantwoorden. Die kun je eigenlijk alleen maar beantwoorden als je al weet welke richting je ingaat voor de toekomst. Dat weten wij niet, maar het zijn wel de juiste vragen die gesteld moeten worden.

Mevrouw Huijbregts ging in haar bijdrage uitgebreid in op de problemen met de huidige positie van de burgemeester, die al enige tijd in steeds lastiger vaarwater komt. Ik hoop met mijn bijdrage tegemoet te komen aan de opmerkingen van de VVD-fractie. Ik denk dat ze heel dicht op elkaar liggen. Zij vroeg mij ook wat er in onze twaalf provincies verkeerd zou gaan met de huidige aanstellingswijze van de CdK. Ik denk dat we daar allemaal de problematiek iets minder scherp op ons netvlies hebben, maar ze zitten wel beide in het initiatiefwetsvoorstel. Het lijkt mij goed om ze mee te nemen. Als later in een inhoudelijke uitwerking blijkt dat je differentiatie moet toepassen, dan zien we dat en zijn daar natuurlijk ook alle mogelijkheden toe.

Mevrouw Huijbregts vroeg wat dertien jaar dualisering ons bracht, welke onderdelen van de oorspronkelijke voorstellen niet ingevoerd of aangepast zijn en of het niet eens tijd wordt voor een diepgaande evaluatie en aanpassing van onze decentrale bestuursstructuur. Daarbij moet ik ook weer enige terughoudendheid betrachten. De minister kan u op het punt van de effecten van de dualisering en de evaluatie betere toezeggingen doen dan ik. Ik dacht dat ik daarmee de meeste vragen van mevrouw Huijbregts heb behandeld.

De heer Engels schetste in drie noties de constitutionele context van het burgemeestersambt en vroeg of ik zijn vaststelling daaromtrent deelde. Allereerst dank ik hem voor de analyse. Ik roep nog even in herinnering wat hij schetste. Hij schetste hoe de benoeming wel, maar het ontslag niet grondwettelijk geregeld is; hoe het voorzitterschap van de raad in 1983 in de Grondwet werd opgenomen en 25 jaar later, in 2008, weer stilletjes verdween; hoe de Grondwet de burgemeester alleen noemt als onderdeel van het college, maar over taken, rol en profiel van de burgemeester verder zwijgt en hoe voor de burgemeester uitsluitend de aanstellingswijze grondwettelijk is geregeld en er geen relatie met de inhoud van het ambt is gelegd. Net als de heer Engels kom ik tot de conclusie dat de grondwetgever niet gepoogd heeft het burgemeestersambt uitputtend en nadrukkelijk constitutioneel in te kaderen. Dat is een belangrijke vaststelling die weer geheel in lijn is met de gedachte achter dit wetsvoorstel dat de benoemingswijze bij wet in plaats van bij Grondwet geregeld moet worden.

De heer Engels stipte ook de vraag aan of de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester van constitutionele aard is. Hij kwam tot de conclusie van niet en vroeg mij of ik zijn observaties deelde. Ik denk dat ik daarover voldoende heb gezegd. Ik zie de heer Engels wel naar voren stiefelen als er nog onduidelijkheid over is, maar ik deel al die observaties van harte met hem.

Ik dank de heer Nagel natuurlijk voor zijn steun aan het wetsvoorstel en ook voor zijn begrip voor het niet ingaan op mijn persoonlijke voorkeuren betreffende een ander stelsel. Ik verdedig hier een wetsvoorstel en daarom ga ik ervan uit dat iedereen er begrip voor zal hebben dat ik niet inga op zijn verdere wens dat ik een pleidooi houd voor democratisering en aangeef hoe dat er dan uit zou zien. Daarvoor voel ik mij niet vrij. Wel ben ik hem een antwoord verschuldigd op zijn vraag over eventuele experimenten. Ik had die destijds in de schriftelijke voorbereiding genoemd als een mogelijkheid, maar daaruit mag niet worden afgeleid dat ik die route zou verkiezen boven allerlei andere routes. Na de deconstitutionalisering moeten we eerst een goede discussie voeren, waarin ook de taken en de bestuurlijke relaties van de burgemeester en de commissaris worden betrokken. Of we daarbij veel zullen hebben aan ervaringen in andere Europese steden staat te bezien. Maar het lijkt me wel verstandig om die daarbij in ogenschouw te nemen, want elk land heeft weer zijn eigen interessante model. Maar als dat resulteert in een nieuwe aanstellingswijze en wellicht nog andere wijzigingen van het stelsel van decentraal bestuur moet dat wel een zekere bestendigheid hebben. Dan zijn we weer aanbeland bij de vraag van mevrouw Van Bijsterveld over bestendigheid en continuïteit, zoals dat bij alle organieke wetten het geval is.

De heer De Vries vroeg naar de dringende juridische, dan wel maatschappelijke behoefte en of dat niet zozeer een formeel, dan wel een inhoudelijk criterium is. Ik heb net al toegelicht dat dit een arbitrair criterium is. Als je vindt dat die benoeming niet thuishoort in de Grondwet, is het een juridische noodzaak om het te veranderen. Als het gaat om de maatschappelijke behoefte, merk ik dat iedereen, tot en met het Nederlands Genootschap van Burgemeesters aan toe, wil nadenken over een veranderende rol.

De heer De Vries vroeg zich ook af of in het kader van "bezint eer gij begint" men niet eerst een diepgaand debat moet voeren over de aanstellingswijze zelf om pas daarna de Grondwet te wijzigen. Hoewel een diepgaand debat over mogelijke wijzigingen of verbeteringen natuurlijk gevoerd moet worden om bestaande knelpunten op te lossen of bestaande uitdagingen aan te gaan, staat dat min of meer los van de vraag van vandaag. Als deze Kamer bereid is deze eerste stap te zetten, dan kunnen we die discussie in volle omvang voeren. Als het slot op de deur blijft, komt er van die verdere discussie weinig meer terecht. Dan zit het huis op slot. Dat zou ik niet willen en met mij ook niet de regering, maar die zal er dadelijk nog wel iets over zeggen.

De heer De Vries stelde dat de grondwetgever consequent het standpunt heeft ingenomen dat een burgemeestersbenoeming in de Grondwet thuishoort. Dat is goed gevonden en het klopt ook feitelijk, want het staat ook nog steeds in de Grondwet. Die discussies en die noties hebben, soms een minuut voor twaalf, geleid tot het niet wijzigen van de Grondwet op dat punt. Toch kun je ook vaststellen dat er in al die tientallen jaren heel verschillend over is gedacht. Daar zijn studies en citaten over, maar ik denk dat we daarover niet met elkaar de strijd moeten aangaan. Feit is dat het nu in de Grondwet staat en dat daarover door de jaren heen heel verschillend is gedacht door allerlei deskundigen, staatscommissies en van alles en nog wat.

De heer Vries schetste de mogelijkheid dat bij de wijziging van aanstellingswijze er een mogelijkheid kan worden ingebouwd dat een rol voor de Kroon blijft bestaan, bijvoorbeeld bij schorsing of ontslag. Feit blijft dan wel dat dit niet langer de hoofdregel is, maar een uitzondering, als je daar al toe zou komen. Het is als het ware een noodklep van het systeem. Dan probeer ik heel erg mee te denken met de portee van de opmerkingen van de heer De Vries op dit punt. Daarmee ontstaat natuurlijk wel een fundamenteel andere situatie. Want nu is betrokkenheid van de Kroon de hoofdregel, die overigens is opgerekt door de invloed die gemeenteraden sinds enige jaren verworven hebben. In het door de heer De Vries neergezette scenario is het de gemeenteraad of het volk die primair, formeel en in de praktijk de keuze maakt.

De heer De Vries vroeg of het niet aan het openbaar bestuur is om de aanstellingswijze in de Grondwet te verankeren. Op die manier weet iedereen voor langere tijd waar men aan toe is. Daarmee zou een garantie van bestendigheid van het systeem ontstaan. Ik hoop dat ik met de beantwoording van ongeveer dezelfde vraag van mevrouw Van Bijsterveld ook de heer De Vries op dat punt heb bediend. Kort samengevat: als je kijkt naar de politieke partijen is niemand van plan een jojobeleid van benoemingen te maken. We hebben altijd nog de gewone wetten.

De heer De Vries vroeg naar de noodzaak van een wijziging van het systeem. Daar heb ik een aantal punten over genoemd. Als het gaat om dit wetsvoorstel, merk ik op dat de considerans is dat er grond is om dit wetsvoorstel in overweging te nemen. Dat vraag ik deze Kamer.

De heer De Vries vroeg nog naar het hoofdschap van de gemeenteraad. Wie is er de baas in de gemeente? Blijft dat de gemeenteraad, of wordt dat straks de burgemeester? Hij ziet het hoofdschap als een waarborg voor de representatieve democratie, die in al te veel landen onder druk van de uitvoerende macht staat. De heer De Vries vroeg wat ik daarvan vind. Ik heb geen aanleiding om tegen het hoofdschap van de gemeenteraad in te gaan. Mijn voorstel bevat ook geen wijziging van dat hoofdschap. Ik zeg hier nogmaals: dat hoofdschap van de raad is dus het ankerpunt waarbinnen een toekomstige discussie zich zou moeten afspelen. Ik hoor hier eigenlijk niemand daarover enige twijfel uitspreken.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Misschien heb ik het gefluisterd, maar ik heb namens mijn fractie in ieder geval wel aan de orde gesteld dat in de toekomstige discussie over de aanstellingswijze van de burgemeester ook dát gewogen en meegenomen moet worden.

De heer Schouw:

Dan is dat gefluisterd. Maar als het gaat om de toekomstige discussie kan ik daar geen bezwaar tegen maken. Dan is het de minister die dat als input mee moet nemen. Ik constateer feitelijk dat het geen onderdeel uitmaakt van mijn deconstitutionaliseringsvoorstel. Dat hoeft ook niet, want in theorie kan het zo zijn dat je gewoon deconstitutionaliseert, maar de benoemingswijze op dezelfde manier handhaaft.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Om het scherp te stellen: de VVD heeft gezegd dat wij direct na behandeling van dit voorstel bij de tweede lezing daarover duidelijkheid willen hebben. Wij vinden dat de aanstellingswijze van de burgemeester in de bredere context van de Grondwet moet worden gezien. Dat betekent inclusief eventuele wijzigingen en aanpassingen.

De heer Schouw:

Voor zover ik kan overzien, is die ruimte er.

De heer De Vries (PvdA):

Ik heb de heer Schouw gevraagd of hij het hoofdschap van de raad ook ziet inclusief het recht dat men nu feitelijk heeft om de burgemeester aan te stellen. Misschien kan ikzelf een antwoord op die vraag verzinnen, maar ik wil het graag van hem horen.

De heer Schouw:

Ik herhaal graag dat ik geen aanleiding zie om nu tegen het hoofdschap van de raad in te gaan.

De heer De Vries (PvdA):

Is dat een hoofdschap inclusief het recht om de burgemeester feitelijk aan te stellen?

De heer Schouw:

Dat is nu de feitelijke praktijk.

De heer De Vries (PvdA):

Ik vraag naar uw opvatting. Bent u van mening dat dat zo moet blijven?

De heer Schouw:

Daar zit natuurlijk de vraag achter of de initiatiefnemer van het wetsvoorstel dat we hier vandaag aan de orde hebben, ook een opvatting heeft over de benoemingswijze. De heer De Vries mag die zeer legitieme vraag stellen, maar ik heb in mijn inleiding al de disclaimer afgegeven dat ik daar niets over zeg, want daar gaat dit wetsvoorstel niet over. We staan aan de start van een discussie. Ik ben bijna als een kind zo blij dat de minister die discussie wil faciliteren. Ik ga die discussie niet blokkeren of van tevoren belasten met allerlei opvattingen, want dan komen we nergens, zeg ik tegen de heer De Vries. Ik hoop en vertrouw erop dat hij dat van mijn kant begrijpt.

Dan kom ik toe aan de bijdrage van de heer De Lange. Ik wil hem danken voor zijn steun en voor zijn kracht — ik heb dat al een aantal keer meegemaakt toen ik hier stond met wetsvoorstellen — om terug te gaan naar de kern van het voorstel. Want ja, het voorstel is eigenlijk niets meer of minder dan een eerste stap om de benoemingswijze uit de Grondwet te halen. Alle andere gespreksonderwerpen die we vandaag bij de kop hebben, zijn relevant en daaraan verbonden, maar sec gaan die er niet over. Verder wijst de heer De Lange op een verschuiving van het takenpakket van de burgemeester. Ik denk dat ik daar inmiddels voldoende op ben ingegaan.

De heer Meijer schetste in zijn bijdrage uitgebreid de geschiedenis van burgemeestersbenoemingen, vooral van al het politieke handwerk daaromheen. Dat was een heel mooi inkijkje in en overzicht van het politieke handwerk waarmee de grote traditionele partijen van oudsher de burgemeestersposten door het land heen netjes verdeelden. Zoals de heer Meijer aangaf, waren er in 1814 goede redenen om voor een strak geleide Kroonbenoeming te gaan. Nederland moest tot een eenheid gesmeed worden, maar zelfs in die tijd was de regeling bij Grondwet niet onomstreden. Terecht merkte hij dan ook op dat de gemeenteraad volgens de Grondwet het hoogste orgaan binnen de gemeente is. Al met al gaf hij waardevolle bouwstenen aan voor een vervolg van de discussie over de aanstellingswijze.

De heer Meijer vroeg ook aan de minister en mij of zonder een grondwetswijziging het Belgische systeem snel en volledig ingevoerd zou kunnen worden. Bij interruptie heb ik daar net al enkele dingen over gezegd. Artikel 131 van de Grondwet wordt nu al op een geheel andere wijze ingevuld dan de grondwetgever vermoedelijk ooit voor ogen stond. Met een formeel aanbevelingsrecht van de raad kan lastig nog van een echte Kroonbenoeming gesproken worden. Dat wordt algemeen beschouwd als het maximaal oprekken van de interpretatie van artikel 131. Er naar Belgische leest nog meer openbaarheid en invloed van de raad aan toevoegen, treedt wat mij betreft een beetje buiten de reikwijdte van het artikel. Ook hiervoor geldt dat het niet met een schaartje te knippen is, maar ik geef de heer Meijer op een briefje dat, als we dit gaan doen, anderen waarschijnlijk in de pen klimmen en aangeven dat het allemaal ongrondwettelijk is en niet kan.

De heer Thissen opperde de vrees dat bij regeling in een gewone wet de gewichtige ambten van burgemeester en CdK voortdurend zouden meebewegen met wisselende politieke opvattingen. Ik begrijp die opmerking van de heer Thissen, maar als de vraag is of ik die vrees deel, is het antwoord nee. Politici hebben er tot nu toe bij allerlei andere onderwerpen die horen tot het openbaar bestuur rekenschap van gegeven dat op hen een grote verantwoordelijkheid rust om het decentrale bestuur goed te laten functioneren. Voor hun voorstellen zoeken zij dan ook zo breed mogelijke steun in zowel parlement als de betrokken organen of hun koepelorganisaties als de samenleving in den brede.

De heer Thissen vroeg ook naar het door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters geuite perspectief voor goed bestuur. Dat gaat om identificatie, bestuurskracht, legitimatie en besluitvormingskwaliteit. Zonder in te gaan op de voors en tegens van ieder criterium en op de vraag tot welke aanstellingswijze dit leidt, zeg ik dat me dit buitengewoon verstandige criteria lijken, die in het verdere vervolg van de discussie over aanstellingswijzen en mogelijke modaliteiten moeten worden meegenomen.

De heer Thissen refereerde ook aan een wens van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters om de positie van burgemeesters in zijn geheel te herzien, passend in het gemeentelijk bestel. Ik heb daar denk ik al uitgebreid op geantwoord. Kortheidshalve zeg ik: ja, daar ben ik het zeer mee eens. Maar dat moet vooral niet overhaast gebeuren; laten we het nou eens zorgvuldig en goed met elkaar proberen te doen.

De heer Van Dijk dank ik voor zijn steun aan dit wetsvoorstel. Hij vroeg naar de volgende stappen. Ik heb daar net al iets over gezegd. De verkiezingen staan gepland voor 2017. Dan is er een tweede lezing in de Tweede Kamer. Als het lukt om daar een tweede derde meerderheid te krijgen, staan we hier weer voor een twee derde meerderheid. In de tussentijd gaat de minister aan de gang met de modellen.

Tot slot kom ik toe aan het betoog van de heer Holdijk. Hij ziet zelf geen grote problemen met de huidige aanstellingswijze en vraagt zich dus af voor welk probleem dit een oplossing is. Ik heb daar al een aantal dingen over gezegd, maar wil ook de heer Holdijk goed bedienen. Dat de benoemingswijze geen fundament is dat in de Grondwet hoort, is een probleem dat moet worden opgelost. Dat proberen we te veranderen. Ook zou een goede discussie gevoerd moeten worden over de toekomstige positie van de burgemeester en de vraag hoe die samenhangt met de andere spelers in het veld.

Verder zegt de heer Holdijk dat we eerst het debat moeten voeren over de lokale democratie: wat verwachten we van de burgemeesters in een duaal stelsel? Voor de heer Holdijk is de eigenstandige positie van de burgemeester belangrijk, vooral met betrekking tot de openbare orde. Dat vergt een eigen externe legitimatie. Ook is de verbindende rol voor hem belangrijk. Hij vraagt zich af wat er na de deconstitutionalisering nog overblijft van deze rol. Daarover moet ik tegen de heer Holdijk zeggen: misschien verandert er wel helemaal niets, maar daar zijn we met elkaar bij. Er wordt binnen politieke partijen en het parlement enige noodzaak gevoeld om er eens heel goed naar te kijken. Ik kan de uitkomst van die discussie niet voorspellen. Wellicht blijft alles bij het oude, of wellicht gaat er iets veranderen. Maar de punten die de heer Holdijk noemt — de eigenstandige positie, de legitimatie en de verbindende rol — lijken mij ankerpunten om de toekomst verder vorm mee te geven.

Ik ben aan het einde van mijn beantwoording. Ik hoop dat ik aan de Kamer duidelijk gemaakt heb hoe gehecht ik ben aan dit initiatiefwetsvoorstel. Ik heb zo goed mogelijk geprobeerd om het te verdedigen en om alle vragen, die vanuit alle hoeken en gaten van deze Kamer kwamen, te beantwoorden. Wel zie ik bij een aantal fracties enige aarzeling over dit wetsvoorstel. Ik begrijp dat heel goed en wil daarop zeggen: we hebben allemaal weleens aarzeling bij het nemen van een besluit. Ik zou de fracties willen vragen om die aarzeling te overwinnen. Ten overvloede wijs ik erop dat er een tweede ronde komt. Dan kunnen de inhoudelijke vragen over de toekomstige modellen natuurlijk opgehelderd worden.

De voorzitter:

Ik geef het woord aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.


Minister Plasterk:

Mevrouw de voorzitter. Laat ik starten met een compliment aan de initiatiefnemer. Dat gaat dit keer wat mij betreft verder dan het obligate compliment aan eenieder die met een initiatiefwet komt. Ten eerste gaat het om een grondwetswijziging. Ten tweede heeft het onderwerp een zeer lange geschiedenis. Ten derde mag gezegd worden dat ik het juist D66, dat bijna 50 jaar geleden is opgericht met als agenda onder meer het verbeteren van het binnenlands bestuur, zeer zou gunnen om als initiatiefnemer in de Kamer de aanzet te hebben gegeven tot deze belangrijke stap. Het is overigens, zoals u weet, ook een uitvoering van datgene wat de regering zich in het regeerakkoord heeft voorgenomen.

Ik wil het volgende doen. Allereerst ga ik in op het nut en de noodzaak van de voorgestelde grondwetswijziging. Vervolgens sta ik stil bij het traject dat daarna zou kunnen volgen. Ik wil dan ingaan op vragen van mevrouw Huijbregts en de heer Van Dijk over de procedure. Ook wil ik ingaan op de vraag van mevrouw Van Bijsterveld naar wat vervolgens de bestendige, consistente koers zou kunnen worden. Ten slotte loop ik alle sprekers langs, om te bekijken of ik op resterende vragen nog geen antwoord heb gegeven.

Ik begin bij de hoofdzaak, die is aangesneden door mevrouw Van Bijsterveld, de heer De Vries en anderen, namelijk: waarom zou je dit willen doen? Laat ik allereerst het volgende zeggen, wat ik ook aan de Kamer heb geschreven. Het is de opvatting van de regering dat de benoemingswijze van de commissaris van de Koning en de burgemeester niet van zodanig gewicht is dat dit tot de organisatie van de belangrijkste staatsinstellingen moet worden gerekend. Hij raakt ook niet aan de fundamentele rechten en verplichtingen van de burgers, die in de Grondwet vastliggen. Dus dat is de inhoudelijke opvatting over wat er wel en niet in de Grondwet thuis zou horen. Ik realiseer mij dat het een oude discussie is, maar in die discussie is er natuurlijk veel eerder stelling genomen door staatscommissies, namelijk in 1887, 1929, 1971, 1993 en in 2000. Ook heeft die opvatting een meerderheid van de Eerste en de Tweede Kamer overtuigd bij een eerdere poging tot deconstitutionalisering en heeft die zelfs in tweede lezing de Tweede Kamer met tweederde meerderheid overtuigd. Om dit eerste van de drie argumenten te adstrueren citeer ik letterlijk artikel 132 van de Grondwet: "De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen". De Grondwet is dus heel duidelijk; het is de gewone wet die de inrichting van het bestuur van gemeenten en provincies dient te regelen. In lijn daarmee merk ik op dat de overgang van het monistische naar het dualistische stelsel heeft plaatsgevonden zonder dat er een grondwetswijziging aan te pas kwam. Dat behoort namelijk tot datgene wat artikel 132 van de Grondwet zegt. Dat is iets wat bij gewone wet geregeld kan worden. Ik ben het dus eens, de regering is het eens met al die eerdere staatscommissies die hebben gezegd dat dit ook zou dienen te gelden voor de benoemingswijze van de burgemeester.

Dan het tweede argument. Kroonbenoeming is ooit bedoeld als een waarborg voor het bewaken van het rijksbelang in het lokale bestuur. Lokale democratie is allemaal wel aardig maar laten we nou zorgen dat er, toen overigens ook nog als voorzitter van de gemeenteraad in de Grondwet vastgelegd, iemand zit die het rijksbelang bewaakt. En dat is feitelijk nu niet meer de rol die de burgemeester speelt.

Ten derde vloeit in mijn ogen de noodzaak voort uit het feit dat het mogelijk gemaakt moet worden dat de wetgever kan besluiten over de benoemingswijze. De wens om dat te doen, is apert aanwezig. Dat blijkt ook uit de eerdere parlementaire behandeling waarbij zowel Tweede als Eerste Kamer een eerder voorstel tot deconstitutionalisering heeft gesteund om die reden. Overigens is er ook nog een recent precedent waarbij de Grondwet is gewijzigd om mogelijk te maken dat iets bij gewone wet veranderd zou worden in het gemeentelijk bestuur, terwijl dat daarna niet feitelijk veranderd is. Dan verwijs ik naar de grondwetswijziging uit 2008, waarbij uit de Grondwet is verwijderd dat de burgemeester voorzitter van de gemeenteraad is. Dat is gebeurd ten tijde van het kabinet-Balkenende IV; mevrouw Bijleveld heeft dat toen hier met succes verdedigd. Dat heeft overigens niet geleid tot het wijzigen van de wet. Dus in de wet staat nog steeds dat de burgemeester voorzitter is van de gemeenteraad maar het enkele feit dat het niet zinnig leek om dat in de Grondwet vast te leggen en dat het beter bij gewone wet geregeld zou kunnen worden, was een paar jaar geleden dus voldoende noodzaak in de ogen van de Tweede en Eerste Kamer om op dat punt in de Grondwet te veranderen.

Er is wat mij betreft dus een trio van argumenten om nu de Grondwet wel degelijk te wijzigen.

Als de deconstitutionalisering een feit is, dan kan bij gewone wet de benoemingswijze veranderd worden. Als, deo volente, dit kabinet zit tot 2017, zal pas dan in tweede lezing besloten worden over de grondwetswijziging. Dan zijn beide Kamers erbij betrokken, want er moet een tweederde meerderheid zijn. Ik denk dat dit niet eerder dan 2018 het geval zal zijn. Dan ontstaat pas het moment waarop er bij gewone wet eventueel een verandering zou kunnen worden aangebracht in de benoemingswijze. In antwoord op de vraag van mevrouw Van Bijsterveld op dit punt, kan ik zeggen dat het niet voor 2020 zal zijn dat een dergelijke wijziging werkelijk wet zal zijn, zo die wijziging er al zou komen en de wetgever ertoe zou besluiten. Dus ik denk dat het gevoel dat er nu heel veel gebeurt bij de gemeenten, wat ik deel, over vijf jaar wellicht toch wel wat minder zou kunnen blijken te zijn.

Mevrouw Huijbregts heeft gevraagd of je niet alleen de benoemingswijze maar ook de gewenste rol van de burgemeester in het gemeentelijk bestel erbij zou moeten betrekken. Daar ben ik het helemaal mee eens. Dat is eigenlijk ook de onderliggende strekking van de notitie die ik uw Kamer heb gestuurd. Ik heb daarin geen keuze gemaakt, maar als een ding duidelijk is, is het wel dat je de benoemingswijze en de rol in het gemeentelijk bestel niet los van elkaar kunt zien. Daar zal de wetgever te zijner tijd natuurlijk terdege rekening mee moeten houden.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik wil dit toch even aanscherpen. Het gaat niet alleen om de benoemingswijze en de rol in het gemeentelijk bestel, maar ook om het totale functioneren van het gemeentelijk bestel.

Minister Plasterk:

Ja, daar ben ik het mee eens. Mevrouw Huijbregts noemde eerder ook specifiek de dualisering. Die is in ingevoerd en in 2008 geëvalueerd. Toen is er nog geen aanleiding gezien om er verandering in aan te brengen, maar het is echt aan de wetgever om dat op enig moment te doen. Ik denk inderdaad dat de rol van de burgemeester daarin een belangrijk element is, juist in samenhang met dat dualisme omdat in ieder geval volgens de huidige wet de burgemeester voorzitter is van de raad en van het college van burgemeester en wethouders, wat in een dualistische structuur natuurlijk een opvallende situatie is.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Kan de minister hier iets concreter in zijn? Doet hij nu een toezegging of zegt hij dat alles kan?

Minister Plasterk:

Ik zou graag een toezegging doen, maar het is eigenlijk niet helemaal aan mij. Het is aan de wetgever om te bepalen wat er na de deconstitutionalisering gebeurt. Dus dat is pas in een volgende kabinetsperiode, in een volgende zittingsperiode van de Tweede Kamer aan de orde. Ik kan wel toezeggen dat ik mij ten volle dienstbaar wil maken om zo veel mogelijk discussie hierover mogelijk te maken en informatie op te halen bij eenieder, zoals het Nederlands Genootschap van Burgemeesters dat er al buitengewoon actief in is, en mensen die er vanuit de wetenschap en de dagelijkse praktijk mee bezig zijn, opdat er zo veel mogelijk informatie beschikbaar komt om in een volgende periode, na het al dan niet wijzigen van de Grondwet, al dan niet te besluiten over een wetswijziging.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik wil het graag nog scherper hebben. Het leek in het begin alsof de minister een toezegging deed, omdat hij sprak over de notities die hij afgelopen vrijdag heeft gepubliceerd. Toen dacht ik: nou, dat is een begin van datgene wat de VVD vraagt, namelijk om de regie te nemen in dat hele proces. En nu zegt de minister: dat komt pas tot een afronding na de deconstitutionalisering. En in zijn antwoord richting het CDA spreekt hij zelfs van 2020. Ik dacht dat het toch duidelijk was dat de VVD zicht wil hebben op het beeld voor de tweede lezing. Vandaag is namelijk geschiedkundig al de revue gepasseerd wat er met vorige tweede lezingen is gebeurd en dat willen wij niet op ons geweten hebben.

Minister Plasterk:

Dat zeg ik volledig toe, maar dat is ook niet strijdig met wat ik zojuist tegen mevrouw Van Bijsterveld zei. Het blijft natuurlijk zo dat in 2017, als dit kabinet en deze Kamer de rit uitzitten, de tweede lezing aan de orde is. Dan komt er nog een wetgevingstraject op gang. Ik zeg wel volledig toe dat ik vanaf nu bereid ben om de regie hiervoor op mij te nemen. Tot dusverre ligt er een initiatiefwetsvoorstel en hebben wij ons voorgenomen — ik ben daar ook blij mee want het voorstel is buitengewoon competent gemaakt — om dit voorstel door hem te laten geleiden naar de Tweede en de Eerste Kamer. Uiteraard ben ik te allen tijde bereid om genoemde regie te nemen.

In de agenda Lokale democratie heb ik al aangegeven dat ik voornemens ben om een bredere verkenning naar de Gemeentewet uit te voeren zodat we ook daaraan kunnen werken met het oog op de toekomst. Ik ben daarover al in gesprek met de gemeenten en de provincies.

Verder vroeg mevrouw Huijbregts naar de discussie over hoofdstuk 7 van de Grondwet. Ik zie daar naar uit. Ik heb het desbetreffende stuk op verzoek van de Eerste Kamer geschreven en toegestuurd. Het is aan de Kamer om te bepalen op welk moment zij er nader over wil spreken. Ik ben beschikbaar om dat te doen.

Mevrouw Van Bijsterveld heeft nog het belangrijke punt onder de aandacht gebracht van de consistentie en bestendigheid. Ik snap dat punt heel goed. Los van wat de meerderheid op enig moment zou vinden van de meest gewenste aanstellingswijze van de burgemeester, is het in ieder geval onwenselijk dat het gaat "flipfloppen", dus dat de ene coalitie dit doet en de volgende coalitie dat doet. Ik vind dat een reële zorg. Ik ben zo'n beetje de laatste om te denken dat het gemakkelijk is om via een gewone wet een wijziging in het binnenlands bestuur aan te brengen. Ik heb het voorbeeld al genoemd van de dualisering. Daar is een aantal jaren geleden toe besloten. Er was best een discussie over het overgaan van een monistisch naar een dualistisch stelsel. Dat heeft er echter niet toe geleid dat elk nieuw kabinet zich weer afvraagt: moesten we dat nou wel blijven doen of niet? Als er één keer toe is besloten, dan laat men het ook lange tijd zo zijn. Dat is ook verstandig. Ik moest net inderdaad even grinniken omdat ik heb geprobeerd om bij gewone wet, en nog wel gesteund door een coalitieakkoord, iets te veranderen aan het provinciale bestuur in Nederland. U allen weet hoever dat voorstel is gekomen. Ik heb al eerder in mijn omgeving gezegd dat het in Nederland makkelijker is om de wet van de zwaartekracht te veranderen dan om een wet over het binnenlands bestuur te veranderen. Ik denk niet dat er bij voortduring andere benoemingswijzen van de burgemeester bij wet zouden worden vastgelegd als de Grondwet gewijzigd zal worden. Ik maak mij daar dus niet zo veel zorgen over.

De heer De Vries (PvdA):

Ik hoor graag van de minister hoe hij terugkijkt op een tamelijk recente geschiedenis. Ik heb het over de wijzigingen van 2001 en 2002. Binnen twee jaar lag er een voorstel om de hele praktijk te wijzigen.

Minister Plasterk:

Ik benader het voorzichtig, want ik weet dat dit voor velen een onderwerp met een geschiedenis is. Maar dit illustreert wel een punt dat ik nog wilde maken. De heer Schouw heeft dat overigens ook al gemaakt. De Eerste Kamer en de Tweede Kamer zijn er altijd nog bij in tweede lezing. Dan zijn ze er nog meer bij dan nu, want dan is er twee derde meerderheid in beide Kamers nodig. Stel dat er gekkigheid zou gebeuren. Dat zeg ik ook tegen de heer De Vries. Wanneer er iets zou gebeuren wat zijn partij echt onwenselijk vindt, dan is er altijd nog de tweede lezing. Dan kan er altijd nog in de volgende periode worden gezegd: het plan van de coalitie vinden we zo slecht voor het lokaal bestuur; dat zouden we echt niet moeten willen. Daartoe strekt de grondwetswijzigingsprocedure. Er kan dan altijd nog aan de noodrem worden getrokken. Ik wil niet treden in de argumenten, want ik weet dat er in deze Kamer verschillend over wordt gedacht. Maar dit is destijds kennelijk de overweging geweest voor een aantal senatoren om tegen die grondwetswijziging te zijn. Ik wil wel overeind houden dat het binnenlands bestuur zo bestendig is en dat er zo veel krachten zijn in het binnenlands bestuur die de weg naar de Tweede Kamer en de Eerste Kamer weten te vinden en die willen voorkomen dat er rare sprongen worden gemaakt, dat mijn grootste zorg nu niet is dat er bij voortduring grote systeemveranderingen in het binnenlands bestuur zullen worden aangebracht. Eerder is het tegendeel het geval. Het is toch wel frappant dat iets waarvan Thorbecke in 1848 al zei dat je er vraagtekens bij kon zetten en waar sindsdien opeenvolgende staatscommissies — ik heb ze genoemd — vraagtekens bij hebben geplaatst, nu nog steeds ter discussie staat. Dat illustreert dat in Nederland deze materie over het algemeen niet zo heel snel tot wetswijzigingen leidt. Dat is wat ik wilde zeggen over de procedure.

Ik ga naar de vragen per spreker. Ik begin met de vragen van mevrouw Van Bijsterveld. Juist omdat haar partij in de Tweede Kamer voor dit voorstel was — daar was ik blij mee — wil ik nog meer mijn best doen om mevrouw Van Bijsterveld te overtuigen. Ik zal de punten die zij heeft genoemd, een voor een langsgaan. Allereerst sprak zij over de motivering. Waarom is het noodzakelijk? Daar ben ik zojuist op ingegaan. Dat sluit aan bij haar vijfde punt: zou je het niet in handen van de grondwetgever moeten geven? Zou je de grondwetgever niet moeten laten besluiten over de benoemingswijze? Ik heb daar reeds antwoord op gegeven. Ik denk dat het aan de wetgever is om te besluiten over de benoemingswijze. Ik denk dus dat het daar in goede handen is. Hier moet over besloten kunnen worden door een gewone meerderheid in de Tweede Kamer en vervolgens in de Eerste Kamer. Dat kan er heel goed toe leiden dat de consensus is dat de kroonbenoeming blijft bestaan. Dat blijkt ook uit mijn notitie. Je kunt vanuit speltheoretisch perspectief allerlei varianten zien. Iemand kan zeggen: mijn waardering voor de kroonbenoeming is zo hoog. Voor de Handelingen: ik hou mijn hand nu op gemiddelde hoogte. Iemand kan ook zeggen: mijn waardering voor een verkiezing door de raad is hoger en mijn waardering voor een directe verkiezing is heel veel lager. Ik zeg niet dat ik dat vind, maar iemand zou deze mening kunnen hebben. Afhankelijk van de intensiteit van de opvatting, is het maar net de vraag wat bij meerderheid de uitkomst van een besluit hierover zou worden. Dat hebben we niet in de hand, maar het is wel democratie dat er dan uiteindelijk een besluit over wordt genomen.

Mevrouw Van Bijsterveld vroeg naar de spanning met de Grondwet op andere punten. Dat is een belangrijk punt. Daar ben ik nog niet op ingegaan. Het kan dan gaan over het hoofdschap van de raad. Daar werd zojuist ook naar gevraagd. Dan heb ik het over artikel 125, maar er kan ook spanning zijn met andere artikelen in de Grondwet. Als de benoemingswijze uit de Grondwet is, kan er bij gewone wet worden besloten over de benoemingswijze en treedt er op dat punt, dus wat betreft de benoemingswijze, geen spanning op met de Grondwet. Maar stel dat men vanuit de samenhang tussen de benoemingswijze en de rol in het gemeentelijk bestel zou kiezen voor een rol in het gemeentelijk bestel die om andere redenen op gespannen voet staat met andere onderdelen van de Grondwet. Dan zou men eerst die andere delen van de Grondwet moeten wijzigen — dan is er een eerste lezing en in de volgende periode een tweede lezing — voordat zo'n voorstel zijn beslag kan krijgen. Stel dat men voor een presidentieel systeem kiest — dat is de meest vergaande vorm — waarbij de burgemeester de gemeenteraad naar huis kan sturen. Dan staat dat wel op gespannen voet met het hoofdschap van de raad. Dan zou er nog een additionele grondwetswijziging voor nodig zijn. Maar ik denk dat dit onderdeel moet zijn van het debat dat de Kamers kunnen voeren als de benoemingswijze zelf niet meer in de Grondwet vastligt.

Over de consistentie heb ik reeds gesproken. Het vierde punt van mevrouw Van Bijsterveld betreft de rol van de commissaris van de Koning. Die zou ook zonder de kroonbenoeming in de Grondwet kunnen blijven zoals die is, of niet. Dat staat open. Het is aan de wetgever om daarover te besluiten. Wat mij betreft is het geen automatisme dat de discussies over de benoemingswijze van de burgemeester en van de commissaris van de Koning tegelijk en in dezelfde zin moeten worden opgelost. De commissaris van de Koning is inderdaad ook nog een rijksorgaan. Weliswaar is het een bescheiden rol, zoals de heer Schouw zegt, maar het is net een iets andere positie. Het lijkt mij dat er dan twee verschillende wetsvoorstellen zouden zijn. Er kan desgewenst onderscheid worden gemaakt in wat men daarover zou willen beslissen.

Ik heb reeds een reactie gegeven op het vijfde punt van mevrouw Van Bijsterveld, evenals op het punt over de timing.

Ik heb nu de meeste vragen van mevrouw Huijbregts al beantwoord. Hoe stel ik mij de gedachtewisseling over de twee notities voor? Daar heb ik reeds antwoord op gegeven.

Het correcte antwoord op de multiplechoicevraag is in mijn ogen: nu niet.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Dat is dus A.

Minister Plasterk:

Ja, dat is A.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Dat is het goede antwoord.

De heer De Vries (PvdA):

Ik ben het even kwijt. Kan de minister de multiplechoicevragen nog even herhalen?

Minister Plasterk:

Ik dacht dat het antwoord voldoende was, maar nu moet ik de vraag er ook weer bij hebben. Mevrouw Huijbregts zegt dat zij niet gaat helpen. Ik kan het in de spreektekst opzoeken. De vraag was of er … Ik zal die vraag zo even opzoeken, want ik wil geen kostbare tijd verdoen.

Voorzitter. Ik heb reeds gesproken over de aanstelling van de CvdK. Die heeft overigens altijd "Commissaris van de Koning" geheten. Voor de goede orde: in de Grondwet heeft nooit "commissaris der Koningin" gestaan. De functie werd alleen zo genoemd omdat we zo veel koninginnen hadden.

Ik heb antwoord gegeven op de vraag wat voor de tweede lezing zou kunnen gebeuren en wat ik bereid ben daaraan te doen. Ik heb toegezegd op dat punt de regie te nemen.

De heer Engels heeft gevraagd of ik het ermee eens ben dat het burgemeestersambt niet volledig in de constitutie is ingekaderd. Het antwoord daarop is A. Dat is: ja, ik ben het daarmee eens.

De heer Engels vroeg hoe de huidige benoemingswijze zich verhoudt tot de kroonbenoeming zoals die nu in de grondwet staat. Ook de heer Meijer wierp die vraag op. Dat was ook een van mijn eerste vragen toen ik dit hele onderwerp aanvatte. Je zou kunnen zeggen: er wordt nu al door de gemeenteraad benoemd. Als dat kan, zou bijvoorbeeld een verkiezing door de gemeenteraad direct na de gemeenteraadsverkiezingen ook mogelijk zijn. Dat is een van de varianten die ik in mijn notitie heb genoemd. Als bèta zeg ik dat de rechtswetenschap geen exacte wetenschap is. Je moet het altijd doen met het oordeel van anderen. Een goede vriend van mij zei ooit: een goede jurist is iemand die kan voorspellen wat een andere jurist ergens van vindt. Ik weet mij omgeven door zeer goede juristen bij de afdeling CZW. Wij kunnen dus redelijk voorspellen wat andere juristen ergens van vinden. Dan is onze voorspelling toch dat je wat er nu gebeurt met een beetje goede wil net zou kunnen passen binnen het grondwettelijk kader van de kroonbenoeming. Het is immers een aanbeveling en de minister hoeft uiteindelijk in theorie die aanbeveling niet over te nemen. Als je echter nog een stap verdergaat, dat mensen erop kunnen solliciteren of dat er een open procedure komt, dan past het werkelijk niet meer binnen de huidige Grondwet. Dat is ook meteen mijn antwoord op de vraag van de heer Meijer of je de Belgische variant zou kunnen invoeren zonder grondwetswijziging. Naar de stand van de juridische wetenschap is het antwoord daarop dat dit niet kan. De huidige praktijk is nog net op de grens.

De heer Nagel had een helder verhaal, met een duidelijke keuze, waarmee hij in feite vooraankondigt wat zijn positie zal zijn als er na een eventuele deconstitutionalisering een discussie komt over de benoemingswijze. Dat knoop ik in ieder geval in mijn oren.

Op de vragen van de heer De Vries heb ik in mijn algemeen deel al geprobeerd om zo veel mogelijk antwoord te geven. Ook hij vroeg wat er wel of niet in de kroonbenoeming past. Zou je de directe verkiezing erin kunnen passen? Nogmaals, dat is een kwestie van juridische duiding, maar ik denk dat het niet kan. Hij vroeg of ik weleens klachten kreeg over de herbenoemingsprocedure. Het antwoord op die vraag is dat dit weleens gebeurt. Die signalen zijn mij bekend en ze vormen ook de aanleiding voor een wetsvoorstel dat nu bij de Kamer aanhangig is en dat er mede toe strekt, de waarborgen bij de herbenoemingsprocedure te versterken. Dat kan op brede steun rekenen van de VNG, het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en de Kring van commissarissen van de Koning. Daar proberen we op te handelen.

De heer De Lange sprak mede namens de Partij voor de Dieren eloquent over dit voorstel. Hij zei: eigenlijk is het eenvoudig zo dat het gaat om de vraag of de grondwetgever dit moet bepalen of dat het bij gewone wet kan. Eigenlijk is dat ook de samenvatting van mijn opvatting. Dat is toch de essentie van wat er nu voorligt. Het is natuurlijk belast met veel geschiedenis, maar het is wel de essentie.

De heer Meijer gaf nog een historisch overzicht. Ik heb al gereageerd op zijn vraag of het Belgische model mogelijk zou zijn in het kader van de huidige Grondwet. Dat zou dus in mijn ogen niet kunnen.

De heer Thissen vroeg naar het risico dat men heen en weer zou gaan in opvatting. Daar heb ik antwoord op gegeven. Hij vroeg ook wat de relatie van de aanstellingswijze is tot de toenemende betrokkenheid van de bevolking met het lokale bestuur. Die toenemende betrokkenheid spreekt eigenlijk voor zich. Dat is een autonome beweging die we zien. Dat blijkt ook uit de Agenda Lokale Democratie die ik heb uitgebracht. Bij een toekomstige discussie over de aanstellingswijze, als die er kan komen, verwacht ik zeker dat die toenemende betrokkenheid van de bevolking ook een belangrijke overweging zal zijn voor de wetgever op dat moment.

De heer Thissen vroeg naar het onderzoek dat in opdracht van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters is uitgevoerd door de Universiteit van Tilburg. Het rapport daarover bevatte belangwekkende noties, waarbij alle relevante aspecten van het ambt en de waarde van goed bestuur aan de orde komen, ook in het kader van de aanstellingswijze. Het heeft echter pas na de deconstitutionalisering zin om daar dieper op in te gaan. De heer Van Dijk vroeg naar de vervolgstappen. Daar heb ik al antwoord op gegeven.

De heer Holdijk stelde een belangrijk punt aan de orde, namelijk de rol van de burgemeester in vraagstukken van openbare orde en in veiligheidstaken. Hoe verhoudt zich dat tot varianten van de gekozen burgemeester? Dat is een punt van aandacht. Je kunt daar niet lichtvaardig overheen gaan. Het zal uiteindelijk in die discussie een overweging moeten zijn. Je zult je als belangrijk onderdeel van de keuzes die je maakt, moeten realiseren wat het betekent voor iemand die uiteindelijk aan de knop zit wat de openbare orde en de veiligheid betreft. Dat is een belangrijk punt van overweging daarin.

Ik kom even terug op de vraag van mevrouw Huijbregts, waarop het antwoord "niet nu" was. Dat was haar vraag: in de beschouwing over hoofdstuk 7 van de Grondwet stelt u dat er geen noodzaak is om hoofdstuk 7 te wijzigen. Bedoelde u daarmee "nooit niet" of "nu niet"? Ik bedoelde daarmee "nu niet". Het was inderdaad een reactie op die vraag. Ik weet dat de fractie van D66 daar anders over denkt. Is het niet tijd om eens dat hele hoofdstuk 7 over het binnenlands bestuur op de schop te nemen? Uit de bespiegeling blijkt — ik neem aan dat we daarop op een ander moment nader in zullen gaan — dat er hier en daar wel onderdelen zijn die wijziging noodzakelijk maken, maar dat ik niet direct een noodzaak zie om het hele hoofdstuk te herschrijven. Dat is nu niet en niet nooit, voor de eeuwigheid, amen.

Ik kijk nog even naar nog resterende punten. Mevrouw Van Bijsterveld vroeg naar de kroonbenoeming van andere ambten. Die had ik al per brief genoemd. Zij vroeg specifiek naar ministers en staatssecretarissen. Het zou mijn neiging zijn om te zeggen dat die nu wel een onderdeel zijn van ons staatsbestel, ook omdat daar geen aparte wet over is. Artikel van de Grondwet luidt dat bij wet geregeld wordt hoe de gemeente bestuurlijk wordt ingericht, maar er is geen waar het rijksbestuur, althans voor hoe het politieke bestuur wordt ingericht. Het is toch bij Grondwet en verder op dit moment grotendeels bij gewoonte dat een aantal elementen vastliggen. Ik zou dat niet per se een-op-een aan elkaar willen koppelen. Ik neem aan dat wij elkaar bij andere gelegenheden spreken over hoofdstuk 7 van de Grondwet.

Over het hoofdschap van de raad heb ik kort iets gezegd. Strikt genomen omvat dat niet de bevoegdheid tot aanbeveling inzake benoeming of ontslag van de burgemeester, maar het dient wel degelijk betrokken te worden bij de verdergaande varianten die in mijn notitie aan de orde zijn gekomen. Dat onderwerp komt dus zeker terug als er al discussie mogelijk zou zijn over de benoemingswijze van de burgemeester.

De heer De Vries (PvdA):

Historisch gezien hoort het daar inderdaad niet bij. Er waren altijd twee artikelen, één over het hoofdschap van de raad en één over het benoemingsrecht van de Kroon. De historische en staatkundige ontwikkeling is echter wel zodanig geweest dat het benoemingsrecht van de Kroon is leeggezogen door het hoofdschap van de raad. De vraag is eigenlijk: hoort het daar dan niet bij, voortaan?

Minister Plasterk:

Ik snap wat de heer De Vries zegt. Het is in feite onderdeel geworden van de bevoegdheid van de vertrouwenscommissie van de raad om daar een doorslaggevende stem in te hebben. Het was nooit zo bedoeld dat het hoofdschap van de raad dat omvatte, maar het is in de praktijk wel zo geworden. Ik denk dat dit bij een beslissing over het al dan niet wijzigen van de wet op het punt van de benoemingswijze wel een serieus onderwerp is, zeker. Immers, de vergaande variant — een direct gekozen burgemeester die de gemeenteraad naar huis zou sturen — zou in strijd zijn met het hoofdschap van de raad.

De heer De Vries (PvdA):

Dit leert mij dat de evolutie geweest is dat het hoofdschap, de macht, het baasschap van de raad nu kennelijk ook omvat het aanwijzen van de burgemeester en tegelijkertijd dus ook van de voorzitter van de raad. Als je het anders gaat regelen, dan zou je dus het hoofdschap van de raad ontkleden voor een deel. De vraag is: vindt de minister dat acceptabel?

Minister Plasterk:

Ik kan bevestigen dat er sprake is geweest van evolutie. Wat we nu hebben, is in ieder geval geen product van intelligent design. Ik wil niet vooruitlopen op de discussie over de wenselijke varianten en de consequenties daarvan. Wat dat betreft wil ik mij ook zelf even beperken, zoals de initiatiefnemer dat ook heeft gedaan.

De heer Engels (D66):

Ik ga ook niet vooruitlopen op de discussie met de minister, maar ik snap wel wat de heer De Vries beoogt. Het hoofdschap van de raad, zoals het in de Grondwet is geregeld, heeft betrekking op de omvang van de bevoegdheden van regeling en bestuur. is met de dualisering in de Gemeentewet iets anders geworden. Daar zit mogelijk spanning. Daar kun je verschillend over denken, maar zeker ook de wijze waarop nu de aanstellingswijze in de Gemeentewet is geregeld, eindigend bij een aanbeveling, is niet een aanwijzing dat het hoofdschap van de gemeenteraad nu opeens de aanstelling van de burgemeester zou inhouden. Dat is zodanig levend staatsrecht dat volgens mij zelfs het CDA dat niet kan vinden.

Minister Plasterk:

Dank, dat is in lijn met wat ik ook als antwoord gaf op deze vraag. Ik meen dat ik hiermee alle aan mij gerichte vragen heb beantwoord.

De voorzitter:

Ik dank de minister. Dan zijn wij nu toe aan de tweede termijn van de kant van de Kamer. De heer De Vries heeft verzocht om een korte schorsing alvorens we aan die tweede termijn beginnen.

De vergadering wordt van 16.18 uur tot 16.35 uur geschorst.


Mevrouw Van Bijsterveld (CDA):

Voorzitter. Graag dank ik de initiatiefnemer en de minister voor hun beantwoording van de vragen. Ik moet zeggen dat ik met veel aandacht heb geluisterd naar de uiteenlopende overwegingen.

In mijn eerste termijn heb ik uiteengezet hoe de fractie van het CDA het voorstel behandelt. Ik heb daarvoor drie punten aangegeven: ten eerste de bewijslast voor de deconstitutionalisering, ten tweede de bestuurlijke verhoudingen en het takenpakket in samenhang met de Grondwet, consistentie en bestendigheid, de Commissaris als rijksorgaan, de aanstellingswijze als uitvloeisel van een proces en niet als startpunt ervan en ten derde de wenselijkheid op dit moment.

Als ik het debat tot nu toe en de beantwoording van de initiatiefnemer en de minister op mij laat inwerken, zie ik dat er toch nog echt één verschil in opvatting blijft bestaan. Dat verschil betreft de vraag of de aanstellingswijze van de burgemeester geregeld moet worden op het niveau van de Grondwet of op het niveau van de wet. Welke visie heb je dan op de rol van de Grondwet in dezen? Hoever moet je gaan, wat betreft de bewijslast, in het motiveren waarom iets uit de Grondwet gehaald moet worden? Is zo'n proces van deconstitutionalisering het startpunt van een discussie of moet het een uitvloeisel zijn van een discussie die al gevoerd is? Het draait dus steeds om de verhouding tussen Grondwet en wet.

Ik heb opgevangen dat in de motivering vooral gewezen wordt op de geschiedenis en de voorgeschiedenis van dit voorstel. Naar de overtuiging van het CDA is een heel lange voorgeschiedenis van een discussie over een aanstellingswijze van een burgemeester of, misschien in mindere mate, van een Commissaris, op zich geen reden om over te gaan tot een grondwetswijziging, in dit geval een deconstitutionalisering. Er is een lange discussie, maar dat rechtvaardigt nog niet een deconstitutionalisering.

Wat betreft de maatschappelijke en juridische noodzaak tot een verandering het volgende. Als ik de initiatiefnemer goed heb beluisterd, wijst hij er steeds op dat de verwachting of de hoop dat een voorstel zal worden aangenomen in een procedure als deze, op zichzelf al blijk geeft van voldoende maatschappelijke of juridische noodzaak tot verandering. Dit is ook in de schriftelijke behandeling naar voren gekomen. Naar ons idee is dat wat karig en ook wat formeel gedacht. Als dat immers zo is, blijft er van de gehele Grondwet niet veel over.

We hebben goed begrepen, ook uit de beantwoording van onze vragen en die van andere fracties door de initiatiefnemer, dat het doel van de deconstitutionalisering vooral het scheppen van ruimte is voor een andere aanstellingswijze bij wet en de discussie die daarmee gemoeid is. Dan vinden wij het echter niet helemaal goed te begrijpen, en zelfs een beetje halfslachtig, dat de initiatiefnemer de eigen ruimte beperkt heeft door artikel 125 eerste lid, het hoofdschap van de raad, onaangeroerd te laten. In verschillende varianten die hier ook min of meer ter discussie zijn gekomen, bijvoorbeeld de rechtstreekse verkiezing van de burgemeester door de bevolking, een punt dat door verschillende fracties is aangeroerd, zal dan vooral spanning gaan ontstaan. Als daarvoor wordt gekozen, krijg je de heel rare situatie van een dubbele grondwetswijziging. Dat zit ons dus niet helemaal goed.

Bovendien vinden wij het toch wat kunstmatig om de discussie over de vraag hoe de aanstellingswijze van de burgemeester en de Commissaris er in de toekomst uit zou moeten zien, los te koppelen van de kwestie over het juiste niveau van de regeling. Dat doet wat gewrongen aan. Ik geef als voorbeeld de inbreng van de heer Engels, die het meest uitgesproken was in zijn pleidooi tot loskoppeling en die zelfs een oproep deed om de voorgestelde grondwetswijziging niet te belasten met politiek-dogmatische standpunten over de meest gewenste aanstellingswijze. Het klonk bijna als verwijt aan het adres van fracties die wel met hun eigen voorkeuren kwamen. Het blijkt lastig om dit compleet gescheiden te houden. Dat was ook het geval in zijn termijn, want hij moest zelf natuurlijk ook komen met datgene waar hij het meest voorstander van is.

Ik wil daarom het volgende punt graag naar voren brengen. De initiatiefnemer wil een heel scherpe scheiding aanbrengen tussen het voorstel van deconstitutionalisering als formele kwestie en de inhoud van een eventuele toekomstige aanstellingswijze van de burgemeester. Wil hij die heel scherpe scheiding echter ook in tweede lezing volhouden, of is dat iets wat alleen in eerste lezing zal gelden? Met andere woorden: is hij bereid om in de toekomst zijn eigen voorstel te koppelen aan een bepaalde inhoudelijke keuze voor een aanstellingswijze van een burgemeester, nadat een discussie is gevoerd? Ik ben daar heel benieuwd naar, want ik heb het idee dat hij dat nu categorisch afwijst.

Aan de minister heb ik de vraag hoe hij hier tegenover staat. Ik heb begrepen dat hij wel een discussie wil faciliteren over een toekomstig gemeentelijk bestel met alles erop en eraan, waaronder de aanstellingswijze van de burgemeester. Hoever gaat dat? Hoe ziet hij de koppeling met het grondwetsvoorstel? Dit zijn mijn enige wezenlijke vragen op dit moment.

Tot slot. Er is door verschillende fracties, en ook door de initiatiefnemer en de minister, op gewezen dat ondanks een heel lange discussie, de Grondwet geen wezenlijke veranderingen op dit punt heeft laten zien. De conclusie kan dus ook gewoon zijn dat er dus geen draagvlak is voor een verandering. Er is wel discussie over en er zijn misschien wel wensen, maar misschien is er niet voldoende draagvlak. Hoe beoordelen de initiatiefnemer en de minister deze conclusie?

Het zal duidelijk zijn dat de CDA-fractie kritisch was en kritisch blijft over het formele voorstel tot deconstitutionalisering, maar dat doet op zich niets af aan onze bereidheid om inhoudelijk in de toekomst wel de discussie te voeren over de manier waarop een gemeentelijk bestel eruit dient te zien. We hechten echter wel aan de juiste volgorde.


Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voorzitter. Ik dank beide heren voor hun reactie. Tijdens hun inbreng heb ik geprobeerd om door interrupties hier en daar wat scherpte aan te brengen. Het is voor de VVD namelijk heel belangrijk om op twee punten duidelijkheid te hebben. Dat zijn het nut en de noodzaak van de grondwetswijziging, mevrouw Van Bijsterveld zei het ook al, en vooral ook het punt dat de herbezinning op het lokaal bestel voortvarend ter hand moet worden genomen.

Het blijft natuurlijk een kip-of-eiverhaal. Zo zijn we het debat ook ingegaan. Als ik de bijdrages zo beluister, worstelt niet alleen de VV-fractie met de vraag of je begint met wijziging van de Grondwet of daarmee eindigt. Dan mag het wel zo zijn dat we nu in eerste termijn alleen maar uit moeten spreken dat wij een grondwetswijziging in overweging zullen nemen, maar dat ontslaat ons niet van de verplichting om daar ook verder over na te denken.

De heer Schouw schetste nogmaals de geschiedenis. Het was een interessante dag in dat opzicht. Dank ook aan de heer Meijer. De heer Schouw had het ook over de geschiedenis van de tweede lezing van de grondwetswijziging in 2005. Dat deed mij eigenlijk denken aan datgene wat ik in eerste termijn heb ingebracht en waar ik nog steeds scherpte over probeer te krijgen, omdat er hier en daar wat tegenstrijdigheden zitten, niet alleen in de reactie van de heer Schouw maar vooral ook in die van de minister. Dat zou zich natuurlijk zomaar weer kunnen voordoen, wat mijn fractie betreft, als er in deze tussenliggende periode geen perspectief is gerealiseerd op een breed gedragen eindbeeld.

Ik dank beide heren ook voor hun reactie dat wat betreft de aanstellingswijze van de commissaris van de Koning differentiatie natuurlijk heel goed mogelijk is. Als ik het goed beluister, dan denk ik gehoord te hebben dat dat voor de hand kan liggen.

Ik begrijp het probleem en de positie van de heer Schouw. Hij spreekt alsof hij de handrem strak heeft aangetrokken en alsof hij strak in de veiligheidsgordel zit wanneer hij zich niet laat verleiden — je voelt dat hij daar moeite mee heeft — tot verder doordenken over de aanstellingswijze in de toekomst. Hij doet alsof hij op dit moment onbaatzuchtig de Grondwet wil opschonen van overbodige ballast en alsof hij neutraal staat in het vervolg. Toch hoor ik zo hier en daar de uitspraak dat hij niet helemaal tevreden is met de huidige aanstellingswijze. Hij zegt ten slotte dat een brede discussie van groot belang is, zodat in een tweede ronde van dit voorstel tot grondwetswijziging een aantal vragen opgehelderd wordt. De VVD zou liever hebben dat die vragen dan opgehelderd zijn.

De minister gaat ook nog uitgebreid in op het waarom. Ik richt mij op wat ik dan maar vertaal als een toezegging. Hij zegt toe bereid te zijn om de regie op zich te nemen. Er wordt ook gesproken over "faciliteren". Ik moet zeggen dat er een groot verschil is tussen faciliteren en regie nemen. Het kan wel eens samenvallen, maar dan wordt het toch anders genoemd. Kan de minister, misschien op een later tijdstip, aangeven hoe en op welke termijn hij invulling geeft aan die regierol, hoe hij die voor zich ziet? Ik zou nu wel graag willen weten of hij zich als facilitator ziet — dat is naar mijn mening meer de toneelknecht dan de regisseur — of als regisseur. Ik zie hem namelijk niet zo erg als toneelknecht, maar je weet het maar nooit. Ik hoor hem namelijk steeds zeggen, maar misschien ligt dat aan mij en ben ik daar heel erg allergisch voor, dat eerst deze grondwetswijziging moet worden afgewerkt alvorens een keuze kan worden gemaakt voor een aanstellingswijze: dat is helemaal niet nodig, want dan zijn we weer heel veel verder. Het zou echter heel goed mogelijk zijn dat we in de tussenliggende periode echt een eindbeeld krijgen. Wij weten immers allemaal dat dit kabinet er nog enige tijd zit, dus het wordt wel 2018. Ik krijg daar graag meer duidelijkheid over.

Net deden we even een klein quizje waarbij ik het verkeerde antwoord gaf omdat ik altijd uitga van antwoord a — daarom win ik ook nooit een prijs — terwijl het juiste antwoord b was: wijziging van artikel 125 is nu niet aan de orde. Ik maak daaruit op dat het betrokken zou kunnen worden in de discussie over de aanstellingswijze. Ik heb dat ook bepleit.

Ten slotte merk ik op dat de termijnen waarover de minister spreekt, niet de onze zijn. Wij willen daarvóór al duidelijkheid. Mocht er voor de VVD nu al grond bestaan om dit voorstel tot grondwetswijziging in overweging te nemen, dan is een besluit over die wijziging in de tweede lezing mede afhankelijk van de stand van zaken op dat moment.


De heer Engels (D66):

Voorzitter. Ik dank de initiatiefnemer en de minister voor hun reacties op onze inbreng. Ik ben zelden zo content geweest met de reacties in een parlementair debat als vandaag. Ik heb daar niets op aan te merken. Ik heb ook geen nadere vragen. Dat zult u ook niet vaak hebben meegemaakt. Er is echter nog een punt over, namelijk het voorstel dat mevrouw Huijbregts heeft gedaan. Dat is een heel relevant punt in haar bijdrage. Dat gaat over de vraag: wat gaan wij doen tussen de eerste en de tweede lezing? Ik heb het even precies opgeschreven: de VVD wil graag een debat over de context en de positie van de burgemeester, inclusief de aanstellingswijze. Het moet daarbij ook gaan over de kwaliteit van de lokale democratie in de context van actief burgerschap, nieuwe domeinen, het dualistische bestuursmodel, het hoofdschap van de raad en de verhouding tussen raad en college met als uitkomst een eindbeeld na die gerealiseerde deconstitutionalisering, hoe die verder ook wordt ingevuld. Met al deze elementen is dat een voorstel met nogal veel ambitie. Dat gaat ook veel verder dan alleen de burgemeester. Het betreft dan eigenlijk alle aspecten van de burgemeester, niet alleen de institutionele kant maar ook de hele functionele kant. De vraag is of dat verstandig is, of we dat gaan doen.

Wij discussiëren in Nederland ontzettend veel. Wij hebben eindeloze rapporten, onderzoeken, studies en evaluaties, zeker als het gaat om ons constitutionele bestel. Die leiden meestal tot mooie rapporten, die echter minimaal worden uitgevoerd. Ik vind dat de uitkomst van de door de VVD beoogde exercitie niet moet zijn dat die nergens toe leidt. Daarmee hebben we dan in ieder geval één punt, al zal de voortduring van de status quo in het staatsbestel waarschijnlijk voor het CDA goed uitkomen.

Nog eens nadenkend over het voorstel van mevrouw Huijbregts — dat had ik beloofd — zie ik interessante raakvlakken met de gemaakte notitie over hoofdstuk 7. Overigens zijn die er niet met alle aspecten; het aspect van de lokale autonomie is een wat ander onderwerp. Ik hoorde de minister ook noemen dat hij bezig is met een reflectie op de Gemeentewet. Dat is ook een interessant punt en dat brengt mij op de vraag of wij dat voorstel van de VVD-fractie niet iets zouden moeten aanscherpen zodat het een betere rol kan vervullen in wat de VVD beoogt, namelijk tussen de eerste en de tweede lezing meer helderheid scheppen, niet alleen over de positie van de burgemeester, maar in de context van het lokaal bestuur. Wat mij betreft, gaat dat vooral om de institutionele aspecten waarover de Grondwet spreekt. Daar hoort artikel 125 bij over het hoofdschap, zonder dat ik daarmee de opvatting van de heer De Vries bevestig dat in het hoofdschap nu al de aanstelling van de burgemeester besloten ligt. Ook artikel 129 heeft daarmee te maken, en voor een deel ook artikel 124.

Als de uitkomst van de discussie zou zijn dat die betrokken moet worden bij het constitutionele proces, dan moeten we wel met een eerste lezing beginnen. Dat is natuurlijk wel even een probleem. Mijn punt is dat wij naar mijn mening in die context voor een wat meer afgebakende en meer probleemgerichte insteek in dat debat moeten kiezen. Dan kijk ik ook naar de minister. Er moet dan een goede procedure volgen. Ik vraag hem of hij bereid is om in zijn regierol — dus niet als toneelknecht — op korte termijn een voorstel te maken van hoe hij dat debat ziet. Wat mij betreft kan hij daarin ook een zekere afbakening meenemen. Ik zou er niet voor zijn om het hele functioneren van de lokale democratie daarin te betrekken; dat zou de zoveelste evaluatie van de dualisering zijn. Hij mag dat vooral toespitsen op de verhoudingen binnen het lokaal bestuur als wij overgaan tot veranderingen in het ambt van de burgemeester. Ik vraag hem om voor ons een voorstel daartoe te maken dat wij kunnen bespreken in beide Kamers. Wat mij betreft hoeft dat niet te leiden tot een eindbeeld, want ik weet niet zeker wat het eindbeeld zou moeten zijn en of een debat wel kan uitmonden in een eindbeeld. Ik heb de minister ook uitdrukkelijk niet horen zeggen dat hij uit is op een eindbeeld. Dat zou wel aansluiten bij eerdere debatten die wij met hem hebben gevoerd. Ik zou zeker tegen mijn fractie willen zeggen dat het de moeite waard is om op die manier, dus meer gefocust, een dergelijk debat te gaan voeren als deze eerste lezing kan worden volbracht.

Ook zonder dat hele traject zou mijn fractie zeker bereid zijn om het wetsvoorstel te steunen. Dat wil ik gezegd hebben. Ik heb nu de indruk dat ik even moet blijven staan.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Het kan aan mijn plaats in de zaal liggen dat de heer Engels mij aankeek. Daarom wil ik toch even via u, voorzitter, op hem reageren. Ik ben blij met zijn toevoeging. Ik loop ook lang genoeg mee om te weten dat als iets, een onderzoek of een discussie, in te ruime zakken zit, het uiteindelijk nergens toe leidt en dat de zak uiteindelijk alleen maar leger wordt. Een afbakening is heel belangrijk; ik heb ook niet alle punten genoemd die hij noemt. Ik heb de minister gevraagd om met een voorstel te komen. Ik denk dat wij samen de reactie van de minister met belangstelling afwachten.

De heer Engels (D66):

Dank u wel, mevrouw de voorzitter.

De voorzitter:

Dank u wel. Ik geef het woord aan de heer De Vries.


De heer De Vries (PvdA):

Ik zat te wachten totdat senator Nagel naar het spreekgestoelte zou gaan in de sfeer van het prachtige strijdlied dat u vanochtend aanhief.

De heer Nagel (50PLUS):

In mijn jeugd werd ik al geprezen om mijn snelle begrip. Ik ben volledig overtuigd en ik hoop dat dat in tweede termijn bij de heer De Vries ook zal gebeuren.

De heer De Vries (PvdA):

Ja, dat is een goede wens van u.

Voorzitter. Ik loop een aantal puntjes na. Ik heb al aangegeven dat je de geschiedenis natuurlijk wel moet gebruiken in de tijd waarin die geschreven wordt. Alles wat in 1920 of zo is gezegd over de wenselijkheid of niet-wenselijkheid is natuurlijk minder relevant dan wat je nu, op dit ogenblik daarover zegt.

De dringende noodzaak, juridisch of maatschappelijk, blijft dus in het midden. De heer Schouw en de minister zeggen allebei: als u de wet aanneemt, dan is die noodzaak gebleken. Dat is volgens mij wel eens rijker van inhoud geweest, dus ik vind dat eigenlijk heel onbevredigend.

Ik vond het heel interessant dat de minister over de hoofdvraag zegt: eigenlijk hoort het ambt van burgemeester niet in de Grondwet thuis.

Minister Plasterk:

...

De heer De Vries (PvdA):

Sorry, ik kan u niet verstaan. De minister roept iets, maar ik kan hem niet verstaan.

De voorzitter:

Ik meen dat de minister zegt: de benoemingswijze.

De heer De Vries (PvdA):

Ja, die hoort niet in de Grondwet. Tegelijkertijd staat zelfs in zijn eigen notitie dat met de benoemingswijze heel veel samenhangt, eigenlijk het functioneren van het gemeentelijk bestel. Je zou zeggen dat het functioneren van het gemeentelijk bestel zo essentieel is dat als dat met de benoemingswijze samenhangt, je die benoemingswijze misschien toch in de Grondwet zou moeten zetten. Daar kunt u anders over oordelen, maar gemeenten zijn toch het hart van onze democratie en de leerschool daarvan. Ik zou denken dat dat geen argumenten oplevert om te zeggen dat dat niet moet, dat het niet daarbij hoort. U zegt dat het geen kernelement in de staatsinrichting is, maar het lijkt mij wel een kernelement.

De heer Engels (D66):

Ik wil niet elke keer op alles reageren, maar de heer De Vries noemt nu een op zich aangelegen punt. Hij poogt uit te drukken dat de positie van de burgemeester toch dermate belangrijk is dat het moeilijk voor te stellen dat die geen enkele constitutionele inbedding zou hebben. Dat zou ik op zich nog wel met hem eens kunnen zijn. Het verbaast mij echter dat hij zo de nadruk legt op de aanstellingswijze, dat dat de hele crux is, dat de positie van de burgemeester daaraan is opgehangen in constitutionele zin en dat dat element vervolgens bepalend is voor hoe het lokaal bestuur moet of kan functioneren. Als u dat zo belangrijk vindt, zouden veel belangrijkere aspecten over de positie en de rol van de burgemeester, zijn eenhoofdige gezag en dergelijke, toch ook of misschien wel meer in de Grondwet thuishoren dan die aanstellingswijze? Zou het niet meer in de rede liggen om dan die kant op te redeneren?

De heer De Vries (PvdA):

Ik vind dat een heel goede gedachtegang. Alleen ligt op het ogenblik een voorstel voor om iets uit de Grondwet te halen wat de burgemeester betreft. U hebt net in een discours met mevrouw Huijbregts bepleit om een discussie te voeren over meerdere artikelen. Dat zou inderdaad kunnen voortkomen uit een bredere beschouwing: hoe moet het bestel zich situeren en wat is de rol van de burgemeester daarin? Dat staat allemaal open. Vandaag debatteren we echter over het uit de Grondwet halen van de aanstellingswijze. Daarover is geen verschil van mening bij de minister en ook niet bij het Nederlands Genootschap van Burgemeesters. Er is ook geen spanning met hoe mijn fractie daartegen aankijkt. Dat is vrij bepalend voor het functioneren van het bestel.

De heer Engels (D66):

Het is moeilijk te begrijpen waarom uitgerekend alleen de aanstellingswijze, nu die in de Grondwet geregeld is, om die reden zo bepalend zou zijn voor het hele functioneren van het lokaal bestuur.

De heer De Vries (PvdA):

Dan begrijpt u de notitie van de minister en de notitie van het Nederlands Genootschap van Burgemeesters niet, want daar staat het in. Het spijt me, maar het staat daarin. U kunt het daar niet mee eens zijn, maar het staat er wel in.

De minister zegt tegen de heer Holdijk: ik weet niet wat er gaat veranderen, misschien verandert er wel helemaal niks. Dan is een tamelijk brandende vraag: accepteren wij een grondwetsvoorstel waarvan we geen idee hebben wat eruit gaat komen? Misschien verandert er wel helemaal niks, zegt de minister. En dan, als we het voorstel aannemen en het ook in de tweede lezing verder komt? De heer Schouw zegt: we hebben allemaal wel eens een aarzeling, maar die kunnen we dan in de tweede lezing ook nog tot gelding brengen. Ik vind dat geen manier om met grondwetsvoorstellen om te gaan. Als je de motivering van het voorstel niet overtuigend vindt, dan moet je er niet voor zijn. De constitutie is wel zo serieus dat je niet zomaar moet zeggen: we gaan er maar mee verder zonder dat we enig idee hebben wat we eigenlijk willen bereiken. Ik betreur het zeer dat de heer Schouw op dat punt, sprekend namens de Tweede Kamer, niet in staat is om daar iets over te zeggen. Ik denk dat het ermee te maken heeft dat hij twee tegengestelde groepen aan zich probeert te binden die straks met elkaar in gevecht gaan over wat er moet gaan gebeuren. Ook dat is misschien toch niet zo'n goede basis voor een grondwetswijziging.

Ik heb een vraag gesteld over een mogelijke situatie die zou ontstaan bij een niet onwaarschijnlijke poging om de Grondwet tot een directe verkiezing te laten leiden. Ontstaat er dan een situatie van twee kapiteins op een schip? Welke conflicten ontstaan er dan eigenlijk in dat bestuur? Hoe garandeer je onder die omstandigheden de eenheid van het bestuur? Het is een serieuze vraag. Het kan zijn dat de minister zegt: dat zien we dan later wel. Het kan zijn dat de heer Schouw dat ook zegt, maar ik zou dat toch graag uit hun mond horen.

Ook krijg ik van de minister en de initiatiefnemer nog commentaar op de opmerking van het genootschap dat de huidige situatie goed werkbaar is. Is dat voor hen van enige betekenis of zeggen zij: dat kan wel zijn, maar wij gaan dat ter discussie stellen en we gaan misschien naar een andere situatie die in hun ogen niet werkbaar is; dat is voor ons niet zo relevant? Als men zegt dat dit functioneert goed, als de burgers vinden dat de burgemeester zo goed functioneert en als de burgemeesters er zelf ook niet zo veel problemen mee hebben, dan is de vraag waarom het allemaal gewijzigd moet worden.

Ik zei net bij interruptie al dat het hoofdschap van de raad en de benoemingswijze in de Grondwet traditioneel los van elkaar staan, omdat men altijd een invulling heeft gegeven aan de aanstellingswijze die los stond van dat hoofdschap. In dat opzicht heeft de raad in de afgelopen decennia alle macht naar zich toe getrokken. We zouden vandaag kunnen doen alsof dat in de toekomst gaat veranderen, afgezien van stelselwijzigingen, maar ik denk het niet. Ik denk dat gemeenteraden zeggen: dit hoort bij onze positie. Daar kan de wetgever tussenkomen, door te zeggen: we gaan dat ter discussie stellen. Maar mijn voorkeur om ons daarvan van tevoren rekenschap te geven, is toch wel erg groot. Het feit dat men zegt dat we dit wetsvoorstel moeten aannemen om vervolgens met elkaar een discussie te kunnen voeren, waarvan we misschien helemaal geen verandering mogen verwachten, is voor een Grondwetswijziging toch wel een beetje mager.

Ik kom toe aan burgemeesters en ministers. De Grondwet schrijft dingen op die niet helemaal waar zijn. Daar heb ik net name vanochtend op gewezen. Als je zegt dat de Koning ministers benoemt en ontslaat, dan tekent hij inderdaad de desbetreffende formulieren, maar hij kan natuurlijk een minister niet zomaar ontslaan. Dat was vroeger anders, maar dat is allemaal veranderd. In de Grondwet is het, als het gaat om de aanstellingswijze van de burgemeester, zo geworden dat gemeenteraden daarover gaan. Waarom zou iemand die vindt dat een gemeenteraad daarover gaat, eigenlijk aangetrokken moeten zijn door het perspectief dat het gaat veranderen? Waarom zou dat moeten? Wat is daar de aantrekkelijkheid van? Ik geloof dat iemand anders dat ook al opmerkte, maar wat is er wezenlijk interessant aan een wijziging waarvan jezelf niet wilt zeggen wat je ermee beoogt, terwijl anderen, inclusief de burgemeesters zelf, er misschien wel tevreden mee zijn?

Ik kom toe aan het eindbeeld. Mevrouw Huijbregts vroeg om een eindbeeld voordat we aan een tweede lezing beginnen. De heer Schouw heeft in de schriftelijke behandeling gesteld dat hij daar niets voor voelt. Er komen van hem geen dingen op tafel, ook niet voor de tweede lezing, want dan is de stemming precies hetzelfde. Het is gewoon een punt van constitutionele aard, dus het moet eruit. Ik ben heel benieuwd hoe hij op het voorstel van mevrouw Huijbregts reageert, maar het is wel van belang. Het is ook van belang voor de discussie over de Grondwet, want als je het hoofdschap van de raad intact laat, wat de heer Schouw doet, sluit je daarmee ook een aantal aanstellingswijzen, bijvoorbeeld in een presidentieel stelsel uit, een stelsel dat mevrouw Huijbregts voor ogen heeft. Overigens heb ik in een Thorbecke-oratie van de heer Engels gelezen dat hij daar ook wel voor zou voelen. Maar waarom is dat niet mogelijk gemaakt bij deze herziening? De wet moet volgens de heer Schouw over de aanstelling gaan.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Toch even voor de Handelingen: ik heb geen model genoemd dat de voorkeur heeft.

De heer De Vries (PvdA):

Pardon?

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik heb geen voorkeursmodel genoemd.

De heer De Vries (PvdA):

Maar het zou zomaar kunnen zijn dat u vindt dat het hoofdschap van de raad anders zou moeten.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Als mijn fractie dat zou vinden, zou u dat zeker gehoord hebben in mijn betoog.

De heer De Vries (PvdA):

Oké, dat is goed nieuws.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Voor de duidelijkheid: ik heb gezegd dat artikel 125 wel betrokken moet worden bij de discussie over de toekomstige aanstellingswijze. Dus "nu niet", dat is antwoord b van de multiple-choicevragen, is ook mijn antwoord.

De heer De Vries (PvdA):

Maar u vindt dat wel noodzakelijk, omdat het waarschijnlijk modellen kan betreffen die ook interessant of relevant zijn, zoals de heer Engels al eens heeft gezegd in een oratie. Het kan allemaal zijn.

De heer Engels wil een level playing field. Ik had eigenlijk tijdens zijn termijn moeten vragen wat hij daar eigenlijk mee bedoelde. Kan hij daar nog even op ingaan? In sommige parlementen is het namelijk gebruikelijk dat je collega's ook een vraag stelt. Maar als de heer Engels geen behoefte heeft aan het geven van een antwoord, kan ik hem daartoe natuurlijk niet verleiden.

De heer Engels (D66):

Ik kan me herinneren dat ik die term gebruikt heb, maar ik zou het op prijs stellen als u even de context waarin ik die opmerking maakte, verduidelijkt. Anders kan ik moeilijk antwoord geven op de vraag wat ik daarmee bedoelde.

De heer De Vries (PvdA):

Ik heb het stenogram niet bij de hand. U zei dat er een level playing field moet zijn. Ik weet de context niet meer; als u het ook niet weet, zoeken we dat later nog wel eens uit.

Ik kom toe aan de bestendigheid van het systeem, een heel belangrijk punt. Een van de oogmerken van het systeem is dat de bestendigheid van het systeem straks vele malen makkelijker veranderd kan worden. Is dat goed voor het openbaar bestuur? De heer Schouw denkt niet dat er een jojobeleid wordt gevoerd. Minister Plasterk heeft er ook veel vertrouwen in dat dat helemaal niet gaat gebeuren en dat daar grote bestendigheid bestaat. Dat vertrouwen moet je maar hebben, maar de Grondwet is er natuurlijk ook om sommige dingen wat beter vast te leggen dan andere. Waar de benoemingswijze van de burgemeester zo centraal staat, zou ik denken dat die daar toch echt voor in aanmerking komt.

De heer Schouw zegt: we hebben allemaal wel eens een aarzeling bij een wetsvoorstel, laten we die eens overwinnen, want dan kunnen we verder. Dat is een opvatting, zij het eigenlijk niet de mijne. Waarom vindt de heer Schouw dat de Grondwet zo behandeld moet worden? Dat verbaast mij enigszins.

Hoe krijgen we dat eindbeeld? Het is heel goed mogelijk om conferenties te organiseren en dat gaat de minister ook doen of om vraagpuntennota's te maken en die met elkaar te bespreken in Tweede en Eerste Kamer. Dat is allemaal heel nuttig om erachter te komen wat men allemaal wil. Nogmaals, onze voorkeur zou zijn geweest om dat allemaal voor deze behandeling te doen. Het zou zonder het aannemen van dit wetsvoorstel ook heel goed kunnen en waarschijnlijk ook nuttig zijn, gezien de diversiteit aan opvattingen. Maar we wachten natuurlijk de beantwoording van de beide heren even af.


De heer De Lange (OSF):

Voorzitter. Omdat ik niet zo snel van begrip ben als collega Nagel heb ik toch de behoefte, in tweede termijn kort nog even op de zaak terug te komen.

Ik begin met de initiatiefnemer en de minister van harte te danken voor hun zeer uitgebreide beantwoording van de vragen op een zeer breed gebied. Ik denk dat we terug kunnen zien op een goed debat. Bovendien ben ik het eens met de visie van de initiatiefnemer en van de minister. Dat is een emotie die me niet elke week overkomt. Dat is een bijzonder gevoel, waar ik toch blij mee ben, omdat juist de uitzondering de krent in de pap is. Ik weet niet of dat de juiste beeldspraak is, maar het is duidelijk wat ik bedoel. Mijn moeder zou gezegd hebben: tel je zegeningen. Vanmiddag is wat dat betreft een van die zegeningen.

Het is vandaag al vaker gezegd: het initiatiefwetsvoorstel komt in wezen in zijn simpele essentie neer op een niet heel moeilijk verhaal. Laten we tegelijkertijd kort en duidelijk zijn: de fracties van de OSF en van de Partij voor de Dieren vinden dat de simpele vraag die in het wetsvoorstel is gesteld met een simpel ja kan worden beantwoord. Dat gaan we volgende week doen.


De heer Meijer (SP):

Voorzitter. Ik dank de heer Schouw en minister Plasterk. De heer Schouw heeft een goed voorstel gedaan. De Grondwet beslist niet over een onveranderlijke wijze van benoeming. Die wijze van benoeming regelen we voortaan wat flexibeler in een gewone wet. Ik kan mij zelfs voorstellen dat we die wet zo flexibel maken dat de gemeenteraad zelf beslist over de wijze van verkiezing, dus door de raad of door de individuele kiezers. Misschien zou dat het compromis kunnen zijn waarop partijen met verschillende voorkeuren elkaar kunnen vinden. Ook in ons buurland Duitsland bestaan meerdere modellen naast elkaar.

De dualisering van onze gemeentebesturen heeft ook gevolgen voor de verkiezing van de burgemeester, ook van een door de raad gekozen burgemeester. Tot in het recente verleden konden alleen zittende raadsleden tot wethouder worden gekozen en geen van standplaats wisselende buitenstaanders. Verkiezing van een burgemeester door de raad betekende vanzelfsprekend ook een burgemeester vanuit de raad. Dat model heeft nog steeds de voorkeur van de SP. Als we de door mijn partij niet bewonderde dualisering handhaven, heeft dat gevolgen voor burgemeesterskandidaten. Dan blijft er ruimte bestaan voor reizende beroepsbestuurders van buiten, maar zij krijgen niet het alleenrecht. Plaatselijke fractievoorzitters en wethouders krijgen zo meer dan nu mogelijkheden voor doorstroming. Dat zien we als winst.

Ietwat teleurstellend vond ik het antwoord van de minister van Binnenlandse Zaken over het oprekken van de interpretatie van artikel 131, lid 1. Eigenlijk gaat hij ervan uit dat de oprekking die tot nu toe, eigenlijk al decennialang, heeft plaatsgevonden wel kan, maar dat een verdere oprekking problemen oplevert. De vraag is of het een "verdere" oprekking is, dus laat ik liever zeggen: "andere". Waarom zou een andere oprekking niet kunnen ? Ik vind de redenering van de heer Schouw sterker, namelijk dat er in ieder geval weer een maatschappelijk debat omheen zal ontstaan, maar dat zegt nog niet dat het aan een grens gebonden is.

Ik wil zowel de heer Schouw als de heer Plasterk erop wijzen dat de in de loop van de tijd verschuivende, flexibele interpretatie weleens de enige mogelijkheid kan blijken om binnen twintig jaar iets te vernieuwen. Mijn indruk is dat beiden vernieuwing willen. Het lijkt mij niet zo verstandig om die bij voorbaat te blokkeren door een beperkte interpretatie van dit grondwetsartikel.

De stemming over een week is slechts een eerste stap. Er volgt een tweede lezing, en daarna nog bijpassende wetgeving. Het is onzeker of we daarmee tijdig gereed zijn voor de gemeenteraadsverkiezingen van 2018. Omdat het slechts gaat om een eerste stap hebben we op de achtergrond steeds te maken met de vraag hoe het nu verder gaat: wat is de bedoeling van de initiatiefnemer en van de minister? Daarover ontstaat vandaag waarschijnlijk onvoldoende zekerheid. Nadat het initiatiefwetsvoorstel is aangenomen, zijn er drie mogelijkheden. Eén: Alles blijft voorlopig min of meer bij het oude; er volgt wel een medebeoordeling vanuit de raad, maar die heeft geen sturende rol. Dat is hoogstens een verfraaiing van het al functionerende systeem. Twee: Er komt een op initiatief van en door de raad gekozen burgemeester, waarschijnlijk met dezelfde taken en bevoegdheden als nu. Drie: De burgemeester wordt in een volksstemming gekozen. Dat is op de langere termijn waarschijnlijk een veel machtiger burgemeester dan tot nu toe. Voor de SP wordt dan de centrale vraag welke ruimte dit biedt voor het VVD-model, de verdergaande variant van het model van D66. Het is het model-Luijten/Van Heukelum, dat ik genoemd heb na de interruptie van mevrouw Huijbregts. Ik weet niet meer zeker of de VVD dit model vandaag nog voorstaat; de uitspraken van mevrouw Huijbregts kan ik verschillend interpreteren. Als het die kant op zou gaan, is het voorspelbaar dat SP en VVD in tweede lezing mogelijkerwijs niet tot diezelfde twee derde meerderheid zullen behoren.

Vorige week nam ik deel aan een delegatie van Eerste en Tweede Kamer, die een informatief gesprek had met de nieuwe onderminister van Buitenlandse Zaken van Sri Lanka. Hij meldde dat zijn regering een einde zal maken aan het in de afgelopen jaren heersende presidentiële systeem, waarin de president een onevenredig grote macht had en een etnisch conflict eenzijdig, en zelfs gewelddadig, werd beslecht. Zijn aankondiging dat het primaat van de parlementaire democratie zou worden hersteld, viel in goede aarde bij alle aanwezige vertegenwoordigers van Nederlandse partijen. Het zou raar zijn als we voor Nederlandse gemeenten een systeem invoeren dat elders terecht wordt weggedemocratiseerd.

Om duidelijk te maken tot welke uitwassen een sterke, boven de raad staande burgemeester kan leiden, vraag ik aandacht voor de gang van zaken in sommige opkomende miljoenensteden in de derde wereld. In landen met een wat minder democratische traditie bestaan machtige burgemeesters die hun stempel willen zetten op de stedelijke samenlevingen. Zij laten krottenwijken platwalsen, zonder te voorzien in betere, vervangende woonruimte. Zij leggen brede autosnelwegen dwars door de stad. Of zij bestemmen een geliefd binnenstadspark tot bouwterrein voor een groot, nieuw winkelcentrum. Hun dadendrang leidt vaak tot schijnvooruitgang, waarvan mens en milieu nadeel ondervinden en waarmee uiteindelijk niemand iets opschiet. Wie wil ook hier vergelijkbare ondemocratische toestanden? Naar mijn indruk vooralsnog niemand. Ook de voorstanders van een rechtstreeks gekozen burgemeester zouden dat in hun overwegingen moeten betrekken.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik wist niet dat een standpunt van de VVD uit het verleden in 2015 zo veel losmaakt in de wereldeconomie en de wereldgeschiedenis, maar ik wil de heer Meijer er nogmaals aan herinneren dat ik vandaag niet gesproken heb over een voorkeursvariant. Wij als VVD vinden namelijk dat wij deze discussie open in moeten gaan met elkaar. Anders zou ik het hier wel op tafel hebben gelegd en zouden we vandaag eventjes zaken hebben kunnen doen. Dan heb je een inhoudelijke discussie, met alle scenario's en mogelijkheden die de Grondwet biedt of beperkt, niet nodig. Ik wil dat toch even gezegd hebben, want anders gaat dit wel een heel erg eigen leven leiden bij de SP.

De heer Meijer (SP):

Dat was een interessante opmerking van mevrouw Huijbregts, maar zij kan mij toch niet kwalijk nemen dat ik ook heb gekeken naar wat haar voorgangers hier destijds met kracht hebben bepleit? Als zij dat wenst te nuanceren, juich ik dat alleen maar toe.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik kan me ook nog herinneren dat de partij van de heer Meijer vroeger overal tegen was.

De heer Meijer (SP):

Wij zijn nog altijd soms tegen en soms voor dingen. Dat was vroeger zo en dat is nu zo. Alleen was onze propaganda in de beginperiode weleens in sterke mate gericht op waar wij tegen waren. Daarna hebben we een campagne gevoerd voor waar we voor waren.

Voorzitter. Samen met de Partij van de Arbeid bepleit de SP een door de raad gekozen burgemeester. Over de mate waarin die gekozen burgemeester nu al is bereikt, verschillen we van mening. Wij hebben meer kritiek op de huidige situatie met geheimhouding en voorselectie. Dat proces leidt te vaak tot van buitenaf opererende beroepsbestuurders, en daarmee tot een ander type burgemeester dan een gewone verkiezing door de raad zou opleveren. Het Nederlands Genootschap van Burgemeesters mag dan wel tevreden zijn met de huidige situatie, maar de plaatselijk betrokkenen hoeven dat niet te zijn. Anders dan de Partij van de Arbeid is de SP dus niet van oordeel dat de door de raad gekozen burgemeester eigenlijk al grotendeels is gerealiseerd. Onder een door de raad gekozen burgemeester verstaan wij kandidaatstelling in een openbare raadsvergadering naar Belgisch model, dus niet een geheime voorselectie en ten slotte de keuze tussen twee sollicitanten. Wij vinden dus niet dat het nu eigenlijk al zo goed gaat dat de grondwetsverandering geen urgentie meer heeft.

Ik heb het voornemen mijn fractie te adviseren om in eerste lezing voor dit initiatiefwetsvoorstel te stemmen. Het is goed als de procedure verder door kan lopen. De beoogde grondwetswijziging kan verkiezing van de burgemeester door de gemeenteraad, die wij altijd gewild hebben, beter mogelijk maken.

De heer De Vries (PvdA):

Ik wil de heer Meijer iets vragen. Hij zei daarnet in paar zinnetjes: wij zijn ook voor een door de raad gekozen burgemeester, maar anders dan de Partij van de Arbeid vinden wij dat het in een openbare vergadering moet kunnen. Er zijn tal van mogelijkheden om dat anders te regelen. Dat staat op dit moment allemaal in de Gemeentewet. Daar is dus geen grondwetswijziging voor nodig. Er zijn ook tal van andere mogelijkheden om tot een burgemeester te komen die misschien democratischer zijn. Ook die staan allemaal in de Gemeentewet. Daar hoeft de Grondwet niet voor gewijzigd te worden. Ik wilde de heer Meijer dus even zeggen dat het goed zou zijn als hij de Gemeentewet erbij zou pakken voordat hij zegt: ik wil dat anders. Want het is zo te regelen.

De heer Meijer (SP):

De heer De Vries en ik zijn het met elkaar eens. Dat ligt ook in de lijn van wat ik eerder heb gezegd, namelijk dat de vraag is of een grondwetswijziging een absolute noodzaak is om dit effect te bereiken. Als het ook op een andere wijze bereikt kan worden, zijn wij het eens. Ik noemde het omdat ik bij de heer De Vries enige tevredenheid met de huidige situatie bespeur. Die deel ik niet, ondanks het feit dat we eenzelfde voorkeur hebben voor de richting waarin het zou moeten gaan.

De heer De Vries (PvdA):

Ik praat op grondwettelijk niveau misschien met enige tevredenheid over de situatie, maar ik vind het heel jammer dat men geen kans heeft gezien om in de Gemeentewet wijzigingen aan te brengen die ervoor zorgen dat allerlei stroefheden in het systeem worden opgelost. Er zijn echt wel klachten over het systeem en het functioneren ervan. Het kan beter en het kan ook democratisch. De heer Meijer heeft de notitie van minister Plasterk ook gelezen. Daarin worden een aantal suggesties genoemd die zo ingevoerd kunnen worden, zonder dat de Grondwet gewijzigd hoeft te worden. Dus ik zou zeggen: laten we die mogelijkheden in ieder geval benutten, wat er ook van dit wetsvoorstel wordt.

De heer Meijer (SP):

Met de heer De Vries ben ik van mening dat deze mogelijkheden benut zouden moeten worden. Dat ligt ook in lijn met wat ik in eerste termijn al gezegd heb.

Ik was aan het slot van mijn betoog gekomen met de mededeling dat mijn fractie waarschijnlijk positief tegenover dit wetsvoorstel zal staan. Met die instemming nemen wij overigens geen voorschot op de tweede lezing, waarbij een tweederde meerderheid nodig is. Als er dan net als in 2005 een regeerakkoord ligt dat uitgaat van een los van de gemeenteraad gekozen burgemeester, behouden wij ons het recht voor om in die fase niet in te stemmen. Dat geldt in het bijzonder als het dan blijkt te gaan om een sterke burgemeester die in strijd met artikel 125 van de Grondwet boven de raad staat. Dan kan een situatie ontstaan, waarin wij net als de woordvoerder van de Partij van de Arbeid het voorstel nog slechter vinden dan de onbevredigende regeling die op dit moment geldt.


De heer Thissen (GroenLinks):

Tsja, voorzitter, hoe moeten wij nu dit debat evalueren en wat moet ik mijn fractie adviseren? Allereerst wil ik graag vanaf deze plek namens GroenLinks de initiatiefnemer en de minister bedanken voor de uitvoerige beantwoording van al onze bijdragen in eerste termijn. Ik wil mij niet laten verleiden om namens GroenLinks te vertellen wat wat ons betreft de meest gewenste aanstellingswijze is. Tegelijkertijd proef ik op voorhand dat in tweede lezing deze grondwetsherziening gaat sneuvelen. Ook de initiatiefnemer heeft 2005 nog wel helder op zijn netvlies staan. Ik was er toen ook bij, zij het dat ik toen niet de woordvoerder was maar mijn voorganger Leo Platvoet. Het voorstel sneuvelde toen hier omdat in ieder geval de PvdA, de SP en GroenLinks maar mogelijk ook andere partijen in principe niet onwelwillend stonden tegenover de grondwetsherziening maar die zeker niet de aanstellingswijze zoals die toen in de boezem van het kabinet circuleerde, wilden overnemen. Ik snap dat de initiatiefnemer, soms zelfs wat krampachtig, zich verre hield van welke aanstellingswijzemodaliteit dan ook, omdat het anders wellicht in eerste lezing al zou sneuvelen. Mevrouw Huijbregts vraagt namens de VVD om een eindbeeld nog voordat we het bij de tweede lezing in de nieuwe samenstelling gaan hebben over deze grondwetsherziening. Volgens mij hangt daarmee het zwaard van Damocles boven deze grondwetsherziening. Naarmate het debat vorderde en ik luisterde naar het goede betoog van de initiatiefnemer en de minister — dat zijn bekwame mensen hier in het debat — ging ik mij steeds meer afvragen waarom dit voorstel eigenlijk nodig is. Waarom gaan we niet op grond van gewone wetgeving het debat aan over de aanstellingswijze, na een maatschappelijke discussie, een politiek-bestuurlijke discussie in de samenleving, gehoord allerlei burgemeesters, wethouders, gemeentesecretarissen en dergelijken die namens 393 gemeenten zo adequaat mogelijk de lokale overheden met al hun zwaarder geworden taken en verantwoordelijkheden vorm en inhoud geven ten behoeve van de gemeenschappen van mensen? Ik heb een paar keer bij interruptie geprobeerd voor mijzelf helder te krijgen wat gewone wetgeving over de meest gewenste aanstellingswijze in de weg staat als we de huidige grondwetsbepaling inzake de benoeming van de burgemeester handhaven. Volgens staat niets dat in de weg.

Ik hoor verder niemand hier zeggen dat het absoluut een voorwaarde is om de Grondwet te wijzigen om ruimte te gaan maken om met elkaar het debat te voeren over de aanstellingswijze. Kortom, ik ben in verwarring en met die verwarring ga ik naar mijn fractie. En u zult volgende week zien wat daar is uitgekomen. Ik wens ons en u heel veel sterkte daarbij!


De heer Holdijk (SGP):

Voorzitter. Deze tweede termijn wil ik uiteraard in de eerste plaats benutten om mijn dank te betuigen richting zowel de initiatiefnemer als de minister voor hun reacties in eerste termijn op de bijdragen van de Kamer, inclusief die van mijzelf. In tweede termijn zou ik willen volstaan met een drietal nadere opmerkingen. Het betreft geen nieuwe onderwerpen maar punten die eerder door mij zijn aangeroerd.

In de eerste plaats betreft dat dan de motivering van de noodzaak van grondwetswijziging. Ik moet ook na vandaag, gehoord hebbende de initiatiefnemer en de bewindspersoon, zeggen dat ik van die noodzaak van grondwetswijziging niet overtuigd ben. Ik neig er dan ook eerder toe om het contra-argument voor wijziging te hanteren, in die zin dat na 1848 dit artikel blijkbaar niet gewijzigd behoefde te worden en dat dus de overtuigende noodzaak van wijziging mij niet heeft bereikt. Dus is mijn conclusie eigenlijk dat de grondwetswijziging noodzakelijk wordt geacht omdat die een barrière is voor iets anders dan bij de huidige aanstellingswijze. Natuurlijk heb ik gehoord dat er mogelijk zelfs na de tweede lezing van deze grondwetswijziging, als het daartoe komt, voorshands niet verandert, maar ik blijf er toch bij dat de motivering en beargumentering van de noodzaak van deze grondwetswijziging erin is gelegen dat dit nu een barrière is voor een andere aanstellingswijze.

Het tweede punt betreft de kwestie van het rijksbelang bij de benoeming van de burgemeester, de Kroonbenoeming. We zijn het er, denk ik, allen over eens dat de burgemeester intussen een gemeentelijk orgaan is geworden. Ik herinnerde daar ook in mijn bijdrage in eerste termijn aan. Ik blijf er wel bij dat diezelfde burgemeester, zijnde gemeentelijk orgaan, bovengemeentelijke belangen heeft te dienen. Met die bovengemeentelijke belangen duid ik dan vooral op de handhaving van openbare orde en veiligheid. Ik kan niet inzien dat dat een puur gemeentelijke aangelegenheid zou zijn. De huidige burgemeester is volgens de Gemeentewet zowel een man of vrouw van de gemeente als een man of vrouw van het gouvernement. Die dubbele opdracht is ook zichtbaar, al is het misschien symbolisch, in de ambtsketen van de burgemeester met aan de ene zijde het rijkswapen en aan de andere zijde het gemeentewapen.

Dan mijn derde punt. Min of meer vooruitlopend op de mogelijkheid dat dit wetsvoorstel wordt aanvaard de volgende week en dat bovendien de heer Schouw en wij het nog mee zouden mogen maken dat er met succes een tweede lezing wordt afgerond, maak ik graag nog de volgende opmerking die met name is gericht op de rechtstreeks gekozen burgemeester en de lokale dualistische democratie. Als de burgemeester een politiek leider moet worden, is het dualistisch gemeentebestuur dan nog wel te handhaven? Dat is voor onze fracties een serieuze vraag. Dat dualistische systeem gaat uit van twee gelijkwaardige organen: de raad en het college. Als men de leider door de raad laat aanstellen, loopt de raad aan de leiband van de burgemeester. Op papier is het misschien andersom, maar in landen waar we de rechtstreeks gekozen burgemeester kennen — ik denk nu alleen even aan landen als Frankrijk en de Verenigde Staten, waar de burgemeester dus direct wordt gekozen — is in mijn ogen eerder sprake van wat ik "burgemeestersmonisme" noem dan van raadsmonisme. Ik denk dat dit zich moeilijk met het dualistische systeem zou verdragen als we verdergaan op de weg die vandaag van vele zijden wordt bepleit. Ik denk dat we dit geen van allen wensen.

De voorzitter:

Het woord is aan de heer Schouw voor de dupliek.


De heer Schouw:

Voorzitter. Ik dank de leden in tweede termijn voor hun boeiende en interessante inbreng en hun vraagpunten. Ik ben het met eenieder eens die heeft gezegd: we hebben vandaag een goede, stevige en inhoudelijke discussie met elkaar gevoerd over een onderwerp met een enorme historie. Bijna geen van de sprekers kon zonder de geschiedenis erbij te halen over dit onderwerp spreken. Ik denk dat we met elkaar wel een poging moeten wagen om de ballast van het verleden van ons af te werpen. Laten we bekijken hoe we daar in de toekomst goed mee om kunnen gaan. Ik proef dat veel van de leden bereid zijn om dat te doen. Ik dank de leden daarvoor.

Het lijkt mij praktisch als ik de opmerkingen en vraagpunten van de verschillende sprekers langsloop. Ik begin met de inbreng van mevrouw Van Bijsterveld. De heer Plasterk en ik hebben uitputtend ons best gedaan om de CDA-fractie mee te nemen in onze redenering dat we een eerste stap moeten zetten om de aanstellingswijze van de burgemeester — want daar gaat het over — uit de Grondwet te halen. De regering en de initiatiefnemer zijn ervan overtuigd dat die aanstellingswijze in de Grondwet geen hoeksteen is voor ons staatsbestel en daarnaast geen waarborgen geeft als het gaat om de rechten die burgers kunnen ontlenen aan de Grondwet. Ik zeg het maar even heel vierkant: dit is onze positie. Wij hebben een poging gedaan om ook het CDA daarin mee te nemen. Dat is gelukt in de Tweede Kamer. Ik hoop dat het ook lukt in deze Kamer. Er is immers een fractieberaad bij het CDA. Het zou mooi zijn als het lukt. Meer argumenten heb ik niet. Ik zal ook geen nieuwe dingen verzinnen, want dat zou geen recht doen aan het onderwerp. Dit is de positie; zo staan we erin.

Mevrouw Van Bijsterveld zei ook nog dat een discussie over het ambt geen reden is voor deconstitutionalisering. Ik zou een eindje met haar mee kunnen gaan door te zeggen: dat klopt. De discussie alleen hoeft geen reden te zijn om te deconstitutionaliseren. Ik wijs er echter op dat ook in de recente geschiedenis tweederdemeerderheid in de Tweede Kamer er voorstander van was om het te doen. Gelet op de geschiedenis, zie je dat er naast de discussie ook feiten zijn waardoor dit onderwerp op de agenda is blijven staan en waardoor we dit onderwerp elke keer weer een stapje verder proberen te brengen. Ik heb dat gedaan als initiatiefnemer, maar ook de regering heeft dat nodig gevonden.

Een andere vraag van mevrouw Van Bijsterveld was: waarom heeft de initiatiefnemer artikel 125 niet meegenomen? Dat artikel betreft het hoofdschap van de raad. Ik ben uitgegaan van het voorstel over de deconstitutionalisering dat in 2000 is geformuleerd. Dat is eigenlijk de basis. Als ik in de wijziging van de Grondwet ook al artikel 125 had meegenomen, dan had ik te ver vooruitgelopen op een eventuele discussie over modellen. Mevrouw Huijbregts zei het heel terecht. De mogelijke uitkomst is dat je daarnaar kijkt, maar je hoeft dat niet aan de voorkant te regelen.

Mevrouw Van Bijsterveld vroeg ook of ik dit voorstel in de tweede lezing wil uitbreiden met modellen. Ik kan veel, maar ik kan in elk geval niet over mijn eigen politieke graf regeren. Ik weet niet of ik bij die tweede lezing kan zijn. Er komen immers verkiezingen aan. Ik heb geen idee of ik op de lijst kom van de partij. Ik zie dat de heer De Graaf daar ook grote twijfels over heeft. De heer De Vries bevestigt dat. Daar sta je dan als initiatiefnemer! Ik zou bijna zeggen dat het steeds zekerder wordt dat ik er niet ben. Ik kan er dus ook heel weinig over zeggen. Maar alle gekheid op een stokje! Het lijkt mij het meest praktisch als het in de toekomst als volgt gaat. De Eerste Kamer beslist hier volgende week dinsdag over. Ik hoop natuurlijk dat het een positieve beslissing is. Maar daarna zit het werk voor de initiatiefnemer er even op tot na de verkiezingen. Het debat van vandaag heeft opgeleverd dat iemand anders aan het werk moet gaan, niet als toneelknecht maar als regisseur. Die persoon zal ook een brief schrijven waarin staat hoe de regierol wordt ingevuld. Parallel aan het moment dat dit wetsvoorstel even ligt te rusten voor de tweede lezing, gaat het kabinet aan de gang met de discussie over de modellen. Wat ik mij in meest pragmatische zin kan voorstellen, is dat die twee discussies een keer bij elkaar komen. Die komen in elk geval bij elkaar als er een nieuwe Tweede Kamer is en als dit wetsvoorstel in de tweede ronde aan de orde moet worden gesteld. Dan zullen velen vragen: wat is nou de vrucht geweest van de discussie die het kabinet heeft geëntameerd? Zo komt een en ander weer bij elkaar. Ik zou een voorkeur hebben voor die rolverdeling. Mocht die discussie al leiden tot een wetswijziging — dan heb ik het over de gewone wet en dat soort zaken — dan is het aan het kabinet om daar als eerste bij te zijn.

Mevrouw Huijbregts sprak over nut en noodzaak om nu dit wetsvoorstel in procedure te brengen. Zij sloeg de spijker op de kop toen zij zei: het is een beetje een kip-of-eidiscussie of je nu de discussie gaat starten en alvast de eerste stap zet of dat je dat aan het eind doet. Ik begrijp heel goed dat mevrouw Huijbregts dat heeft gezegd. Ik heb in eerste termijn benadrukt dat, als we deze eerste stap nu niet zetten, dan ook zullen zien dat de discussie over de toekomst en de modellen niet in volle vaart kan worden gevoerd. Dat is precies wat de VVD-fractie wel wil. Ik proef ook een beetje uit de inbreng van mevrouw Huijbregts dat zij zegt: laten we dan maar de eerste stap nu zetten, want dan kunnen we de discussie over de modellen ook heel goed voeren. Mevrouw Huijbregts doet nu een paar non-verbale dingen die ik niet helemaal kan duiden. Het is een mysterie. Ik hoor iets over volgende week. Mevrouw Huijbregts zei ook: neem de herbezinning voortvarend ter hand. Ik heb de VVD-fractie goed verstaan. Zij zegt: tussen de eerste en de tweede lezing moet er natuurlijk wel wat gebeuren, waarbij we ervan uitgaan dat de tweede lezing in 2018 zal plaatsvinden. Ik denk dat het aan de minister is om de contour daarvan te schetsen, evenals zijn eigen rol daarin.

De heer Engels dank ik voor zijn complimenten. Met de discussie die hij aanzwengelde over de breedte en de omvang van de opdracht, richtte hij zich tot de VVD-fractie, maar ook tot de minister. Ik vond het wel mooi aan die interruptie dat een en ander ook weer is afgeconcludeerd met: er komt een brief, waarin de minister de reikwijdte en het proces gaat opschrijven. Die brief gaat naar de Eerste Kamer, maar het was de suggestie van de heer Engels dat ook de Tweede Kamer er nog naar mag kijken. Daar zullen ze blij mee zijn. Dan kunnen we die stap verder zetten.

Dan kom ik bij de heer De Vries. Ook hem dank ik voor zijn inbreng in tweede termijn. Hij verwees naar de geschiedenis en heeft natuurlijk zeker een punt als hij zegt dat je alle markeringsmomenten ook in dit dossier — genoemd zijn Thorbecke en 1948 — wel in hun context moet zien. Daarmee heeft hij natuurlijk een relevant punt te pakken. Het punt dat ik wilde maken, is dat de rode draad door de geschiedenis heen heel simpel is samen te vatten met de vraag of de benoemingswijze nu wel of niet in de Grondwet moet worden gezet. Vandaag maken wij ook weer zo'n moment mee.

De heer De Vries constateerde dat de dringende noodzaak in het midden blijft. Daar heb ik een klein beetje moed uit geput — daar zal de heer De Vries blij mee zijn — want hij had ook kunnen zeggen: de dringende noodzaak blijft afwezig. Kennelijk heeft de inbreng van de minister en de initiatiefnemer de zaak toch een stapje verder gebracht, zodat de dringende noodzaak van deze verandering in het midden blijft en dus betwistbaar is, zeg ik dan maar op de meest zonnige manier.

Is de benoemingswijze nu een hoeksteen van de Grondwet of niet? Deze vraag ligt een beetje in het verlengde van het vorige punt. Daar kunnen we over twisten en dat doen we ook met de CDA-fractie. Als initiatiefnemer heb ik daarin een positie ingenomen: dit hoort niet in de Grondwet. Wat ik de heer De Vries en zijn fractie nog wil meegeven, is het goede nieuws dat het nog niet uit de Grondwet is als de Kamer volgende week voor het voorstel zou stemmen, want daar is natuurlijk een tweede lezing voor nodig.

Ik heb aan het einde van de eerste termijn geprobeerd om iets te zeggen wat niet goed is overgekomen en dat trek ik mezelf aan. Ik begrijp het als fracties nog aarzelingen hebben, maar ik wilde zeggen: als je aarzelingen hebt, probeer die dan te overwinnen. De heer De Vries klonk een beetje bozig: aarzelingen mag je niet hebben bij een wijziging van de Grondwet. Het was helemaal niet mijn bedoeling om de heer De Vries bozig te maken, maar het is natuurlijk wel zo — dat proef ik hier ook — dat een aantal fracties aarzelingen hebben bij dit wetsvoorstel. Dan zeg ik: probeer die toch te overwinnen, want er komt altijd nog een tweede lezing aan, waarin twee derde in de Tweede Kamer en twee derde in de Eerste Kamer voor moeten stemmen. Daar wordt dus nog heel goed over gesproken.

Ik moest nog een reactie geven op het punt van de twee kapiteins op één schip. Gevraagd is wat ik daarvan vind. In de regel gaat het niet zo goed met het schip en met de koers ervan, als er twee kapiteins zitten. Wellicht zijn er uitzonderingen, maar dit lijkt mij de regel.

Dan kom ik op het genootschap en de conclusies van het genootschap. Ik begrijp het natuurlijk heel goed dat de heer De Vries zegt: het genootschap heeft gezegd dat de huidige situatie goed werkbaar is. Ik vind die conclusie echter betwistbaar. Ik heb het rapport natuurlijk goed gelezen. Ik heb ook alle interviews gelezen met de voorzitter van het genootschap. Volgens mij zegt het genootschap: de huidige situatie is voor verbetering vatbaar. Dat sluit ook helemaal aan bij de drie problemen die ik heb geformuleerd. Die heb ik niet zelf verzonnen, maar uit het rapport gehaald van het genootschap. Het lijkt mij goed om te benadrukken dat het genootschap niet zegt: het is goed zo en het moet zo blijven. Nee, het genootschap zegt: de huidige situatie is voor verbetering vatbaar, maar laten we dat zorgvuldig doen en laten we de benoemingswijze in een context plaatsen. De initiatiefnemer en het kabinet hebben gezegd, dat een verstandige route te vinden.

De heer De Vries blijft zoeken naar een eindbeeld, ook bij mij. Dat eindbeeld is er niet en kan er ook niet zijn, maar de afspraak is wel dat wij met de minister de uitdaging aangaan om te bezien welk model dan wel kan. Als het niet lukt om daar iets goeds of iets verstandigs op te vinden, dan hebben we altijd nog het bestaande model.

De heer De Lange zei namens de OSF en de Partij voor de Dieren: tel je zegeningen. Dat doe ik volgende week dinsdag als de heer De Lange mij dat niet kwalijk neemt. Verder dank ik ook hem voor de complimenten en ik ben het zeer met hem eens dat het een goed debat is geweest.

De heer Meijer heeft namens de SP-fractie voorzichtig, zo interpreteer ik het dan maar, steun uitgedrukt. Dank daarvoor. Het moet allemaal nog besproken worden in de fractie, maar ik vind het fijn dat ook de SP-fractie zegt: we moeten maar eens een stap zetten in het al dan niet in de Grondwet laten van die benoemingswijze. De fractie van de SP zegt ook dat het goed is om die discussie met elkaar te voeren. Heel terecht wordt er wel een piketpaaltje geslagen rondom een bepaald model en dat is natuurlijk het recht van elke fractie. Ik acht dat goede en zinvolle input, net zoals de suggesties om het perspectief van de internationale context aan de minister mee te geven, ter verwerking.

De heer Thissen vraagt zich af of het wel gaat lukken met die tweede lezing. Hij baseert zich daarbij op een stukje ervaring en geschiedenis die wij beiden hebben mogen meemaken in 2006. Hij constateert dat er op dit moment verschillend gedacht wordt over het eindbeeld. Het zal een hele oefening zijn, dat geef ik hem toe, om te bezien of er een gezamenlijk beeld kan ontstaan, maar goed, daar hebben we nog wel even de tijd voor. Als dat gezamenlijke beeld niet ontstaat, dan brengt dat waarschijnlijk enig risico met zich mee voor de tweede lezing. Dat hoor ik hem zeggen en ik voel dat natuurlijk ook. We kunnen dat niet onder stoelen of banken steken, maar het ontslaat ons nu niet van het maken van een keuze in de stemming in eerste lezing. Dan kunnen we het verdere proces in gang zetten. De heer Holdijk …

De heer Thissen (GroenLinks):

Voor mijn fractie is het essentieel om een antwoord te krijgen op de volgende vraag. Stel dat die grondwetswijziging niet doorgaat. Is dat een conditio sine qua non voor een andere aanstellingswijze, ja dan nee? Ik heb in mijn tweede termijn heel nadrukkelijk melding gemaakt van mijn verwarring naar aanleiding van dit debat. Die verwarring heeft ook te maken met dit punt. Waarom kunnen Tweede en Eerste Kamer niet via gewone wetgeving een door ons geliefde aanstellingswijze hier afspreken, zonder dat er een grondwetswijziging nodig is? Die grondwetswijziging is toch niet het inrichten van de zaal voor het debat over de aanstellingswijze? Het is toch iets principiëler?

De heer Schouw:

Een grondwetswijziging is de benoemingswijze en ook de aanjager voor de discussie. Daarom staan we hier. In de geschiedenis is dit al een paar keer gebeurd: het aanjagen van de discussie. Dat moeten we doen, denk ik, want het zet de discussie op scherp. Voor een groot aantal modaliteiten is grondwetswijzing noodzakelijk, voor zover ik het nu kan overzien. Ik zeg dit onder het beding van de verstandige opmerkingen van de minister over hoe het zit met juristen. Je hebt natuurlijk de betrekkelijken en de rekkelijken. Op het moment dat blijkt dat er geen tweederdemeerderheid is voor grondwetswijziging zul je misschien toch met elkaar moeten bekijken of het op een andere manier moet. Dan is het echter wel noodzakelijk dat er een gezamenlijk idee ontstaat over een eindbeeld.

Als het makkelijk was geweest, zo zeg ik tegen de heer Thissen, hadden we hier niet voor de zoveelste keer gestaan. Het is een moeilijk onderwerp. Inhoudelijk verschillen de opvattingen behoorlijk. Maar het is, denk ik, toch belangrijk om die eerste stap te zetten rondom de grondwetswijziging, omdat die een katalysator is, een aanjager voor de verdere discussie die ook breed politiek gewenst wordt.

De heer Holdijk blijft twijfelen aan de motivering van de noodzaak van dit voorstel; ik zeg het op zijn allervrolijkst en -vriendelijkst. Ik heb het idee dat de heer Holdijk namens zijn fractie en de fractie van de ChristenUnie echt blijft zeggen dat die benoemingwijze een hoeksteen is in de Grondwet. Wij denken daar anders over. Ik heb mij natuurlijk rot zitten prakkeseren hoe ik een bruggetje kan slaan tussen de opvatting van de heer Holdijk en de opvatting van mijzelf, maar dat lukt me niet heel erg goed, anders dan ook aan de heer Holdijk te zeggen dat met een positieve keuze voor dit initiatiefwetsvoorstel volgende week, het nog niet gedaan is met het uit de Grondwet halen van deze benoemingswijze. Over een paar jaar wordt daar namelijk verder over gesproken. Het is dus een eerste stapje, maar geen definitieve keuze. Dat is het bruggetje dat ik in de aanbieding heb.

De heer Holdijk (SGP):

Ik wil graag reageren op het punt van het motiveren van de noodzaak. Ik dacht dat ik de initiatiefnemer in eerste termijn heb horen zeggen dat het uiteindelijk een zaak van appreciatie is. Ik vul dan maar aan: een zaak van appreciatie door sommige politieke partijen. Heb ik het mis dat dat eigenlijk het enige fundament is dat overblijft bij alle discussies over nut, noodzaak, wenselijkheid en motivering van een grondwetswijziging?

De heer Schouw:

Het is goed dat de heer Holdijk deze vraag nog even stelt. Misschien ter verduidelijking het volgende. Mijn eerste fundament gaat over de vraag of de benoemingswijze nou wel of niet in de Grondwet hoort. Daarbij betrek ik de stelling dat die niet in de Grondwet hoort. Die moet er dus uit. Dan is er nog een tweede wijze van redeneren. Die heeft betrekking op de vraag wanneer je iets uit de Grondwet haalt, of, andersom, wanneer je er iets aan toevoegt. Dan komt het begrip van de juridische en maatschappelijke noodzaak om de hoek kijken. Op dat punt betoog ik dat het niet met een schaartje te knippen is. Het is niet met een bonnetje te leveren wanneer iets juridisch of maatschappelijk noodzakelijk is; dat is ook een kwestie van appreciatie. Maar als je er echt van overtuigd bent dat dit onderwerp niet thuishoort in de Grondwet, is er daarmee ook een juridische noodzaak om het eruit te halen. Wat betreft de maatschappelijke noodzaak zegt vrijwel iedereen in deze Kamer dat het goed is dat we de burgemeesterspositie bestuderen in die context en met die relatie. Dan is er dus een maatschappelijke vraag. Of dat dan een noodzaak is? Ik weet nooit wanneer een vraag overgaat in een noodzaak, want het is natuurlijk een schaal.

De heer Holdijk wijst ook op openbare orde en veiligheid in relatie tot de rol van de burgemeester. Hij is daar heel consistent in, want hij heeft daar ook al op gewezen in zijn eerste termijn. Ik denk dat dit punt zeker onderdeel wordt van de discussie. Ik heb ook goed notie genomen van zijn waarschuwing, daarom noem ik die hier expliciet, over het burgemeestersmonisme als oplossing voor de discussie. Daar zitten immers een hoop nadelen aan.

Dit was mijn bijdrage in tweede termijn. Ik heb mijn best gedaan om de Kamer mee te nemen in de redenering die ik heb gevolgd. Ik verontschuldig me als ik niet vrijuit de ruimte heb genomen om te praten over modellen en als dat soms te krampachtig overkwam. Mijnheer Thissen, excuses daarvoor, maar de leden begrijpen allemaal aan de ene kant hoe moeilijk en ingewikkeld deze discussie is en aan de andere kant dat er een grote wens is om de discussie een stapje verder te brengen. Dan moet je weleens op eieren lopen. Als u dat hebt gemerkt, voorzitter, kan ik bevestigen dat ik dat heb gedaan. Ik hoop en vertrouw echter op een goede uitkomst volgende week.


Minister Plasterk:

Voorzitter. Mijn eerste punt betreft de regierol. Daar ben ik eigenlijk al aan begonnen, met de twee notities die ik heb uitgedacht. In eerste aanleg zijn die positief ontvangen door het Nederlands Genootschap van Burgemeesters en de Vereniging van Nederlandse Gemeenten. Ik ga er nog nader naar kijken. Dit najaar zijn we van plan om gezamenlijk een congres te organiseren over dit thema. Om een lang verhaal kort te maken: ik ben graag bereid om een brief te sturen met daarin een overzicht van de regierol zoals ik mij die voor ogen heb. Ik zeg er wel bij dat het grotendeels een procedurele brief zal zijn, die dus niet gaat over het eindbeeld maar over de manier waarop wij dit proces vorm denken te kunnen geven.

Mevrouw Huijbregts zei dat de timing waarover ik sprak in haar ogen wat traag was. Ik heb geprobeerd om staatsrechtelijk zuiver de timing te geven van de volgordelijkheid der besluiten zoals zij uiteindelijk door de Staten-Generaal genomen worden. Iets anders is dat denken natuurlijk vrijstaat en dat eenieder al veel eerder meningen kan vormen. Daar hoop ik ook aan bij te dragen. Maar als ik strikt kijk naar de timing, ervan uitgaande dat dit kabinet en deze Tweede Kamer tot en met 2017 blijven zitten, lijkt het me realistisch dat de tweede lezing niet eerder dan in 2018 door de beide Kamers der Staten-Generaal zal zijn. Als men de wet zou willen wijzigen, moet dat bij gewone wet gebeuren, dus dan zit je inderdaad aan 2019-2020 voordat het besluit wettelijk echt is genomen. Maar nogmaals, niets verbiedt anderen om al eerder opvattingen daarover te vormen. Ik wil daarbij wel aantekenen — daarvan zien we vandaag eigenlijk al een voorafspiegeling; de heer Thissen wees erop, evenals de heer Schouw — dat je natuurlijk altijd weer moet oppassen voor die catch 22 waartegen mijn hooggewaardeerde voorganger van Binnenlandse Zaken De Graaf in zekere zin aanliep. Sommige partijen zeggen namelijk "wij willen pas over deconstitutionalisering besluiten wanneer wij weten wat het eindbeeld wordt", terwijl anderen zeggen "als dat het eindbeeld wordt, dan houd ik nog liever vast aan de huidige kroonbenoeming". Zo kun je elkaar inderdaad heel lang vasthouden.

Mevrouw Huijbregts-Schiedon (VVD):

Ik wachtte even met mijn interruptie omdat ik dacht dat de minister wat specifieker zou zijn met zijn timingsvoorstel. Ik neem aan dat dat ook in zijn brief zal staan. Hij heeft net gezegd wat volgens hem de volgorde zal zijn. Mijn vraag was nu juist erop gericht om voor die besluitvorming in tweede lezing dat eindbeeld te hebben of in ieder geval zicht te hebben op het eindbeeld. Dat betekent dat hij vanaf nu nog drie jaar de tijd heeft om daadwerkelijk vorm te geven aan zijn regierol.

Minister Plasterk:

Ik zeg een uiterste inspanning toe, maar niet het resultaat, want dat is uiteindelijk aan de Staten-Generaal. Dat zal namelijk bij wet moeten gebeuren, in de volgende samenstelling van de Eerste Kamer — met alle respect: dat zal al snel zijn — en vervolgens ook van de Tweede Kamer. Dat zal naar ik hoop in 2017 zijn. Ik kan alleen de inspanning toezeggen, en dat doe ik.

Ik loop nog kort een paar aan mij gestelde vragen langs. Dan kom ik wellicht tot een slotwoord. Allereerst vroeg mevrouw Van Bijsterveld of ik bereid was om de hele discussie te voeren over het onderwerp gemeentebestuur van de toekomst. Jazeker, dat ben ik. Ik denk dat de benoemingswijze van de burgemeester daarvan een integraal onderdeel is. Daarover zijn we het geloof ik ook eens. Dat is precies de reden dat we vandaag met elkaar over dit onderwerp in gesprek zijn. Ik kom daarop in het slotwoord nog even terug.

Ik heb geantwoord op de vragen van mevrouw Huijbregts. De heer De Vries heb ik geloof ik nog niet helemaal overtuigd, zo is mijn indruk. We zijn het erover eens dat de benoemingswijze van de burgemeester en de inrichting van het gemeentebestuur met elkaar samenhangen. Ik zie dat juist als een argument om te zeggen: de Grondwet is glashelder. In dit verband citeer ik nogmaals artikel 132: De wet regelt de inrichting van provincies en gemeenten, alsmede de samenstelling en bevoegdheid van hun besturen. Het is dan logisch dat dit ene aspect, dat inderdaad samenhangt met de rest van de inrichting, bij wet kan worden geregeld. Vandaar mijn pleidooi. Ik zie inderdaad de Kroonbenoeming van de burgemeester toch als een relict uit de tijd waarin het Rijk, en in feite de Kroon, zich ervan wilde verzekeren dat men in die verder democratische gemeenten geen dingen ging doen die de Kroon niet aanstonden. Daar is dat uiteindelijk uit voortgekomen. Wij hebben dat inmiddels best uitgehold door de huidige procedure, maar verder zou dat niet kunnen gaan. Ik kom daar straks nog even op terug.

De heer De Vries citeerde het Nederlands Genootschap van Burgemeesters dat zegt dat de huidige situatie goed werkbaar is. Ik wil dat onderschrijven, ik wil dat onderstrepen. De huidige situatie is goed werkbaar en er worden heel goede burgemeesters benoemd. Alleen heeft de burger daar geen invloed op. Als er gedeconstitutionaliseerd wordt, dan zal de gewone wetgever moeten bepalen of dat alles afwegende een wenselijke situatie is en of er situaties denkbaar zijn waarbij de burger daarop wel invloed heeft, met behoud van het goede. Ik heb een aantal varianten daarvan genoemd in mijn notitie. Die zullen uiteindelijk in de komende jaren terugkomen in de discussie.

De heer De Vries (PvdA):

Ziet de minister geen mogelijkheden om zonder die deconstitutionalisering toch wat aan die positie van de burger te doen? Ik herinner aan het feit dat er zelfs referenda zijn georganiseerd. Je kunt op allerlei mogelijke manieren proberen om burgers ergens bij te betrekken. Waar is die deconstitutionalisering dan voor nodig? Eigenlijk moet ik vragen: is die deconstitutionalisering daarvoor nodig?

Minister Plasterk:

Om heel precies te zijn, en dat was eigenlijk ook wat ik in de richting van de heer Meijer en de heer Thissen wilde zeggen, merk ik het volgende op. In de notitie die ik heb gestuurd, heb ik gezegd dat variant I.3 grondwetswijziging behoeft, evenals alle varianten II en III. Als er wordt benoemd door de gemeenteraad, laat staan als er wordt gekozen door de burgers, vervalt in feite de rol van de Kroon. Inpassing is dan alleen mogelijk als de Grondwet wordt gewijzigd. Dat is inderdaad de staande opvatting. Ik zeg er meteen bij, als eenvoudige bèta: dit is geen exacte wetenschap, maar dit is wel de conclusie over wat er past binnen de grenzen van de Grondwet zoals we die nu kennen.

De heer De Vries (PvdA):

Het is wel een interessant vak.

Minister Plasterk:

Zeker, zeker.

De heer De Vries (PvdA):

Het is misschien geen exacte wetenschap. Dat schijnt leuker te zijn, volgens u.

Minister Plasterk:

Dat zei ik niet. Ik sta hier met plezier.

De heer De Vries (PvdA):

Misschien heb ik mij niet goed uitgedrukt. Ik bedoelde dat in de huidige Gemeentewet allerlei dingen mogelijk zijn gebleken om burgers bij de selectie van een burgemeester te betrekken. Ik noemde de raadplegende referenda die naar mijn smaak gewoon te vroeg zijn ingetrokken, hoewel ze misschien niet bevredigend waren. Daarover had men verder kunnen nadenken. Die mogelijkheden zijn er ook elders in de wet. Je kunt burgers natuurlijk op alle mogelijke manieren daarbij betrekken. Waarom hebt u daar die deconstitutionalisering voor nodig?

Minister Plasterk:

Ik mag geloof ik niet met een wedervraag beantwoorden, maar ik stel toch de vraag: waarom hechten we aan de Kroonbenoeming als we erop uit zijn om de burgers hierin een grotere rol te geven? Als we daar tenminste op uit zijn. Wat is het bezwaar om die Kroonbenoeming uit 1848 uit de Grondwet te verwijderen, waarna nog alle opties openliggen? Als men dan zegt "we willen toch de procedure met een vertrouwenscommissie waarbij niet bekend is wie er solliciteert en waarbij naderhand ook niet bekend is wie er gesolliciteerd heeft", dan is dat een van de procedures die mogelijk is. Die staat ook in mijn overzicht. Het is echter ook mogelijk om voor een van de andere varianten te kiezen. De wetgever — dat bent u ook — heeft dan de ruimte om daarin een keuze te maken.

De voorzitter:

De heer De Vries, tot slot.

De heer De Vries (PvdA):

De wetgever heeft natuurlijk een hele hoop mogelijkheden want hij maakt ook de Gemeentewet. Ik gaf aan dat in het verleden pogingen zijn gedaan om bijvoorbeeld raadplegende referenda te houden. Je kunt van alles organiseren teneinde een grotere betrokkenheid van de burger te bereiken. U kunt de vraag wel omdraaien, maar geeft u dan ook antwoord op mijn vraag. Is daar die deconstitutionalisering voor nodig?

Minister Plasterk:

Er zijn eerder referenda georganiseerd en hoe je die nu apprecieert, is even vers twee. Onder de huidige Grondwet kan en kon dat kennelijk. Dat is echter nog wat anders dan alle varianten die ik in mijn notitie heb opgeschreven, die ofwel betrekking hebben op benoeming door de gemeenteraad dan wel directe verkiezing door de burgers. Beide vereisen een grondwetswijziging.

De heer Holdijk sprak over de verantwoordelijkheid voor de openbare orde en de veiligheid. Ik heb in eerste termijn gezegd dat dat een belangrijk punt is. Dat zal ook bij de wetswijziging moeten worden betrokken. Overigens is het niet zo dat de burgemeester dat doet in de hoedanigheid van rijksorgaan. De burgemeester is grondwettelijk slechts gemeenteorgaan, ook wanneer hij of zij acteert op het gebied van de openbare orde en veiligheid. Ik wilde dat nog daaraan toevoegen.

Dit brengt mij tot mijn slot. Ik kijk toch nog eens naar mevrouw Van Bijsterveld die nog niet helemaal definitief haar opvatting hierover heeft gegeven. Ik weet ook niet of ik de heer De Vries misschien nog over de streep kan trekken. Mijn pleidooi aan u zou zijn om niet nu de discussie te stoppen en het mogelijk te maken dat er in tweede lezing nog naar wordt gekeken. Dan kan uiteindelijk de gewone wetgever bepalen wat de beste benoemingswijze van de burgemeester is. Als dit voorstel tot grondwetswijziging nu opnieuw strandt, dan wordt het wel een heel lang traject waarin nog eens opnieuw naar die benoemingswijze van de burgemeester kan worden gekeken. Ik hoop dat niet alleen een meerderheid maar liefst ook een grote meerderheid het vertrouwen zal kunnen geven dat in een volgende periode, wellicht in tweede lezing, dit voorstel geaccepteerd zal worden.

De beraadslaging wordt gesloten.

De voorzitter:

Ik kom tot afhandeling van het wetsvoorstel. Door de fractie van GroenLinks is om hoofdelijke stemming gevraagd. Die zal volgende week plaatsvinden.


Sluiting

Sluiting 18.13 uur.


Bijlages

Lijst van besluiten en ingekomen stukken

Lijst van besluiten:

De Voorzitter heeft na overleg met het College van Senioren besloten om:

a. de stemmingen over het volgende wetsvoorstel en de volgende motie te doen plaatsvinden op 21 april 2015:

Wijziging van de Wet veiligheidsonderzoeken in verband met het opnemen van een grondslag voor het doorberekenen van kosten verbonden aan het uitvoeren van veiligheidsonderzoeken alsmede enkele andere wijzigingen (33673);

Motie van het lid Th. de Graaf (D66) c.s. over een beschouwing omtrent het doorberekenen van kosten van handelingen en diensten in het kader van de uitvoering van de overheidstaak en een aanzet van een afwegingskader (33673, D);

b. de plenaire behandeling van de volgende hamerstukken te doen plaatsvinden op 21 april 2015:

Implementatie van de richtlijn 2013/40/EU van het Europees Parlement en de Raad over aanvallen op informatiesystemen en ter vervanging van Kaderbesluit 2005/222/JBZ van de Raad (PbEU L 218/8) (34034);

Raming der voor de Eerste Kamer in 2016 benodigde uitgaven, evenals aanwijzing en raming van de ontvangsten (CXIV, A);

c. de plenaire behandeling van het volgende wetsvoorstel te doen plaatsvinden op 28 april 2015:

Wijziging van de Wet kinderopvang en kwaliteitseisen peuterspeelzalen in verband met de aanpassing van het klachtrecht voor ouders, de wijziging van het adviesrecht van de oudercommissie en enkele andere aanpassingen (Wet versterking positie ouders kinderopvang en peuterspeelzalen) (34045);

d. de plenaire behandeling van het volgende wetsvoorstel te doen plaatsvinden op 19 mei 2015:

Wijziging van de Postwet 2009 tot modernisering en flexibilisering van de universele postdienstverlening (modernisering UPD) (34024);

e. de voortzetting van de plenaire behandeling van de Algemene Europese Beschouwingen te doen plaatsvinden op 1 juni 2015.

Lijst van ingekomen stukken, met de door de Voorzitter ter zake gedane voorstellen:

1. de volgende regeringsmissives:

een, van de minister van Buitenlandse Zaken, ten geleide van de adviesaanvragen aan de AIV (griffienr. 157104);

een, van alsvoren, inzake schriftelijk overleg Raad Algemene Zaken van 21 april 2015 (griffienr. 157074.02);

een, van alsvoren, inzake kabinetsappreciatie Europees Nabuurschapsbeleid (griffienr. 157109).

De Voorzitter stelt voor deze missives voor kennisgeving aan te nemen. De bijlagen zijn neergelegd op de afdeling inhoudelijke ondersteuning ter inzage voor de leden;

2 de volgende geschriften:

een, van S.M.S., inzake nalatige minister Ploumen (griffienr. 157099).

Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden van de vaste commissie voor Buitenlandse Zaken, Defensie en Ontwikkelingssamenwerking;

een, van R.B. te B., inzake wetsvoorstel 34075 (Samenvoeging van de gemeenten Bussum, Muiden en Naarden en wijziging van de grens met de gemeente Weesp) (griffienr. 157088);

een, van K.F., inzake zienswijze op wetsvoorstel 34075 (griffienr. 157088.03);

een, van G.K., inzake alsvoren (griffienr. 157088.04).

Deze geschriften worden van belang geacht voor de leden van de vaste commissie voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning;

een, van G.W.L. te W., inzake Lensink/Staat der Nederlanden - schadevergoeding en vordering excuses (griffienr. 157095).

Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden van de vaste commissies voor Financiën en voor Binnenlandse Zaken en de Hoge Colleges van Staat/Algemene Zaken en Huis van de Koning;

een, van A.v.E., inzake bankierseed, bezwaar op vorm van eed (griffienr. 157084).

Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden van de vaste commissie voor Financiën;

een, van N.L.v.d.W. te H., inzake de behandeling van ouderen in de laatste jaren (griffienr. 157085).

Dit geschrift wordt van belang geacht voor de leden van de vaste commissie voor Volksgezondheid, Welzijn en Sport.

De Voorzitter stelt voor deze geschriften voor kennisgeving aan te nemen.